Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej – ZUS lub organ) decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 963 – zwana dalej u.s.u.s.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] r. nr [...], którą B. O. (dalej – zobowiązana lub skarżąca):
- 1. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 83b ust. 1, art. 123 i art. 30 u.s.u.s. odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych na:
- – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 02/2013, 06/2013 - 07/2013 w wysokości 144,38 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 35 zł naliczonych na dzień 12 kwietnia 2016 r.,
- – Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres 07/2013 w wysokości (kwota podana w sposób nie precyzyjny) i odsetek za zwłokę w wysokości 3 zł naliczonych na dzień 12 kwietnia 2016 r.;
- 2. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. odmówiono częściowo wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika na:
- – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 02/2013, 06/2013 - 07/2013 w wysokości 224,11 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 54 zł naliczonych na dzień 12 kwietnia 2016 r.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] r. zobowiązana zwrócił się o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż prowadzona działalność nie przynosi dochodów, które pozwalałyby na pokrycie podstawowych opłat, a więc brakuje także na regulowanie należnych składek. Coraz mniejsza liczba klientów i stałych zleceń pogarsza sytuację finansową skarżącej. Do tego dochodzą nierzetelni kontrahenci, którzy zalegają z płatnościami. Skarżąca zasygnalizował, że podjęcie działalności gospodarczej było możliwe dzięki dofinasowaniu z PFRON.
Dodatkowo sytuację pogarsza jej choroba – mukowiscydoza. Z tego powodu skarżąca jest często hospitalizowana. Obecnie rozwój choroby doprowadził do tego, że przez całą dobę korzysta z koncentratora tlenu, a jedyną szansą na odzyskanie zdrowia jest przeszczep płuc. Z uwagi na te okoliczności, skarżąca planuje zamknięcie działalności gospodarczej z dniem [...] r. Wtedy jedynym jej dochodem będzie renta socjalna w kwocie 650 zł. Dodała, że jej współmałżonek pozostaje od dłuższego bez pracy, a jeżeli stan jej zdrowia będzie ulegał dalszemu pogorszeniu, zmuszony będzie do podjęcia opieki nad nią. Do wniosku załączono:
- – orzeczenie z dnia [...] r. o niepełnosprawności skarżącej w stopniu znacznym, wydane na okres do 28 lutego 2019 r., stwierdzające jej niezdolność do pracy oraz konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- – wypisy ze szpitala,;
- – zaświadczenie o stanie zdrowia dla celów świadczeń z ubezpieczenia społecznego wydane przez lekarza prowadzącego leczenie;
- – wyciągi z księgi przychodów i rozchodów za: 2013 r. – dochód 6.708,29 zł; 2014 r. – dochód 760,12 zł; 2015 r. – strata 2.085,56 zł;
- – zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy o posiadaniu przez męża skarżącej statusu osoby bezrobotnej.
Następnie pismem z dnia [...] r. organ wezwał zobowiązaną do przedłożenia między innymi dokumentów ekonomiczno-finansowych, potwierdzających jej sytuację materialną.
Odpowiadając na wezwanie oraz dokumentując swe położenie finansowe, a także stan zdrowia, zobowiązana przedłożyła następujące dokumenty:
- – oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis, z którego wynika, że w bieżącym roku podatkowym oraz w dwóch poprzedzających latach podatkowych nie korzystała z pomocy de minimis;
- – formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, z którego wynika, iż jest mikroprzedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą od [...] r.;
- – oświadczenie zobowiązanej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości, z którego wynika, że:
- • nie pracuje zarobkowo,
- • pobiera rentę w kwocie 644,63 zł miesięcznie
- • nie uzyskuje dochodu z innych źródeł,
- • korzysta z pomocy opieki społecznej pobierając zasiłek w kwocie 157 zł miesięcznie,
- • nie korzysta z innych form pomocy,
- • wraz z mężem tworzy dwuosobową rodzinę,
- • ponosi wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 975,11 zł oraz na leczenie w kwocie 1.300 zł,
- • nie posiada zobowiązań pieniężnych,
- • nie posiada majątku nieruchomego, praw majątkowych oraz wierzytelności, jest natomiast właścicielem samochodu marki R. rok prod. 2002 oraz komputera stacjonarnego o wartości 300 zł,
- – orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy do 30 kwietnia 2021 r.
W toku postępowania organ ustalił dodatkowo, iż skarżąca i jej mąż nie korzystali i nie korzystają z pomocy społecznej (pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r.). Ponadto z renty skarżącej prowadzona jest egzekucja przez komornika sądowego. Natomiast działalność gospodarcza została zawieszona z dniem [...] r.
Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek:
- 1. za osobę prowadzącą działalność gospodarcza na:
- – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych - za okres 02/2013, 06/2013 - 07/2013, 02/2014 - 03/2016 w wysokości 14.902,08 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 1.054 zł naliczonych na dzień 12 kwietnia 2016 r.
- – Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych - za okres 07/2013 - 08/2013, 11/2013 - 03/2016 w wysokości 8.299,97 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 823 zł naliczonych na dzień 12 kwietnia 2016 r.
- – Fundusz Pracy - za okres 08/2014 - 03/2016 w wysokości 1.152,58 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 14 zł naliczonych na dzień 12 kwietnia 2016 r.
- 2. za pracowników w części finansowanej przez płatnika na:
- – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych - za okres 02/2013, 06/2013 - 07/2013 w wysokości 224,11 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 54 zł naliczonych na dzień 12 kwietnia 2016 r.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek, które określone zostały w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 – zwane dalej rozporządzeniem). Ważąc ważny interes zobowiązanej organ zwrócił uwagę na fakt, że podstawowe miesięczne wydatki gospodarstwa domowego, szacowane na podstawie złożonego w sprawie oświadczenia, łącznie stanowią kwotę 2.275,11 zł (wydatki z tytułu miesięcznych opłat stanowią kwotę 975,11 zł; wydatki związane z leczeniem określono na kwotę 1.300 zł). Na dowód ponoszonych wydatków skarżąca nie przedstawiła żadnych blankietów opłat lub innych dokumentów zaświadczających o wysokości miesięcznych obciążeń.
W sprawie nie wskazała także na występujące aktualnie trudności w bieżącym i terminowym wywiązywaniu się z podstawowych opłat. Wobec tego organ uznał, że skarżąca dysponuje środkami pieniężnymi umożliwiającymi terminową realizację niezbędnych wydatków gospodarstwa. Ponadto biorąc pod uwagę powyższą, oszacowaną przez skarżącą, kwotę ponoszonych wydatków oraz wysokość wykazanych dochodów gospodarstwa domowego, pod wątpliwość poddał sposób w jaki rodzina jest w stanie owe zobowiązania regulować zwłaszcza, iż w przedstawionych zobowiązaniach nie wykazano żadnych zaległości w bieżących jak i pozostałych opłatach.
Wobec tego organ uznał, iż nie występują trudności w ich realizacji. Nadto, zdaniem organu, stwierdzona powyżej dysproporcja stwarza domniemanie, iż rodzina posiadać może dochody, które nie zostały ujawnione.
Ponadto organ dostrzegł, że w złożonym oświadczeniu skarżąca wskazała, iż korzysta jedynie z pomocy finansowej MOPS w formie zasiłku w kwocie 157 zł. Jednocześnie ustalono, iż nie korzysta ona z innych świadczeń w ramach ustawy o pomocy społecznej (tj. dotacji, zasiłków celowych, okresowych, specjalnych), przeznaczonych dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej.
Oceniając stan zdrowia skarżącej, organ wymienił dokumenty jakie zostały na tą okoliczność przedstawione i co z nich wynika. Przede wszystkim organ zwrócił uwagę na "Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności", którym orzeczono stopień niepełnosprawności w stopniu znacznym na okres do dnia 28 lutego 2019 r. Jednocześnie orzeczenie to stwierdza, iż skarżąca jest niezdolna do pracy oraz wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odnosząc się do tego zagadnienia organ stwierdził, że nie jest kompetentny do oceny, czy przedstawiona przez skarżącą sytuacja zdrowotna ma bezpośredni wpływ na wywiązanie się w przyszłości ze spłaty zobowiązań składkowych.
Jednocześnie organ przyjął, że sytuacja zdrowotna skarżącej nie stanowiła przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej. Wobec tego organ powstrzymał się od wydania jednoznacznego osądu w tej kwestii.
Decyzją z tego samego dnia, tj. [...] r. organ nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek, nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Ponadto decyzją tą odmówiono wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń (pracowników) w części finansowanej przez płatnika. W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwe jest bowiem rozważenie umorzenia należności jedynie z tytułu nieopłaconych składek figurujących na koncie osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Natomiast przepisy te nie mają zastosowania do składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń (pracowników) w części finansowanej przez płatnika.
W dniu [...] r. do ZUS-u wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że spełnia przynajmniej dwa warunki umożliwiające umorzenie powstałego zadłużenia, tj. wystąpienie przewlekłej choroby zobowiązanego, która pozbawia możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na opłacenie należności oraz wskazującej, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadniając swe twierdzenie skarżąca wskazała, że leczenie choroby, na która cierpi jest kosztowne. Rozwijająca się choroba uniemożliwia jej normalne funkcjonowanie. Środki z tytułu renty, z której kupowane są lekarstwa, wymuszają bardzo skromne życie. Dlatego chcąc podreperować budżet domowy rozpoczęła działalność gospodarczą, która nie tylko nie wspomogła go, ale dodatkowo przyczyniła się do powstania zadłużenia.
Na chwilę obecną nie została ona zakończona, gdyż wyrejestrowanie kasy fiskalnej wiążę się z dodatkowymi kosztami. Skarżąca wyjaśniła również, że nie korzysta z pomocy społecznej, gdyż pracownicy MOPS poinformowali ją, że otrzymywana renta wyklucza możliwość jej uzyskania. Obecnie jedyne źródło utrzymania to wspomniana renta w kwocie 670 zł, która nie wystarcza nawet na zakup wszystkich potrzebnych leków. Na potwierdzenie występowania trudności w regulowaniu bieżących rachunków załączyła kopię wezwania do zapłaty kwoty 635,34 zł z tytułu zaległości w opłatach za energię elektryczną.
W zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. organ powtórzył argumentację zawartą w utrzymanym w mocy rozstrzygnięciu.
W skardze zobowiązana zakwestionowała stanowisko organu, jakoby w jej przypadku brak jest możliwości zastosowania art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Po przytoczeniu ich treści skarżąca stanęła na stanowisku, iż pogląd organu wyrażony w zaskarżonej decyzji jest błędny. Przedstawiona bowiem przez nią sytuacja majątkowa (dochód miesięczny w wysokości ok. 650 zł z tytułu renty socjalnej), jak i zdrowotna (I grupa niepełnosprawności z racji na nieuleczalną chorobę genetyczną - mukowiscydozę) uzasadnia twierdzenie, iż spełnia ona dwa z trzech wymaganych warunków do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz zasadniczo z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonuje więc oceny zgodności zaskarżonej decyzji z wszelkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek oraz w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Odmową wszczęcia postępowania objęto:
- – składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne finansowane przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek (art. 30 u.s.u.s.),
- – składki na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, a także odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników naliczone na dzień złożenia wniosku o ich umorzenie (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).
Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy odnotować przyjdzie, że tożsama kwestia prawna była przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 763/16 oraz z dnia 10 stycznia 2017 r. o sygn. akt I SA/Gl 844/16. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w tych wyrokach i w dalszych rozważaniach posłuży się argumentacją w nich zawartą.
Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Z art. 61 § 1 tej ustawy wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 - 6, z zastrzeżeniem ust. 3a.
Stosownie do treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Odwołać się także trzeba do brzmienia art. 30 u.s.u.s., w myśl którego do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29.
W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd pomimo, że zdecydował o uchyleniu całej decyzji, to w ramach jej kontroli zaaprobował rozstrzygnięcie organu w zakresie zastosowania art. 30 u.s.u.s. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że - jak stwierdził m.in. NSA w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 461/13 - możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności.
Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku o umorzenie należności, który to wniosek wszczął postępowanie. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znajduję potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zasadnie więc ZUS, w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek, odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jednocześnie w zakresie dotyczącym tej kwoty organ prawidłowo nie objął tym rozstrzygnięciem części należności skarżącej z tytułu odsetek za zwłokę powstałych w wyniku nieopłacenia powyższych składek. Podkreśla się w orzecznictwie, że bezprzedmiotowość postępowania nie dotyczy w takiej sytuacji pozostałych elementów wspomnianych składek: odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 105/10 oraz z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 951/10, a także w Łodzi z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 223/11).
Zastrzeżenie Sądu wzbudziło jednak rozstrzygnięcie organu w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania dotyczącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek, które oparte zostało na art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Zdaniem organu przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia. W odniesieniu jednak do tych ostatnich składek zastosowanie ma art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., a więc możliwość umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a to oznacza, że organ był zobowiązany do oceny wniosku w tym zakresie, w kontekście tego tylko przepisu.
Dokonując analizy tej części zaskarżonej decyzji wskazać należy, że Sądowi jest znana linia orzecznicza wskazująca na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a w konsekwencji uznających za konieczne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego bądź odmawiającego wszczęcia tego postępowania (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 613/11; w Łodzi z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 707/14 czy w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 169/16).
Skład orzekający w tej sprawie jednak aprobuje i uznaje za zasadny pogląd wskazujący, że decyzja wydana przez organ powinna być węższa pod względem przedmiotowym i ograniczać się tylko do umorzenia postępowania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez pracowników; takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach tutejszego Sądu: z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 629/12; z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1124/13; z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 486/14; z dnia 10 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 657/15 a także z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 672/16 oraz z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 674/16.
Mając na uwadze argumentację zawartą w uzasadnieniach ww. wyroków należy uznać, że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na dwie odrębne sprawy administracyjne. Jak wyżej podniesiono w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] r. nr [...], którą ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. (z akt wynik, iż w stosunku do tej decyzji nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji i skarga do sądu administracyjnego).
Natomiast w decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając przyczynę uniemożliwiającą orzekanie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji (odmówił wszczęcia postępowania).
Podkreślenia wymaga, że przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych, a wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie.
W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji.
Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki.
W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). W przypadku, gdy przesłanka ważnego interesu zobowiązanego nie może być stosowana odnośnie do konkretnej należności, nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, lecz ustawowy zakaz stosowania tej przesłanki. Postępowanie jest przedmiotowe, a jedynie zakres postępowania wyjaśniającego jest węższy, tj. ograniczony do badania jednej, a nie dwu przesłanek umorzenia należności.
Sąd stwierdza, że organ odmawiając wszczęcia postępowania (prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika i odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek, naruszył także przepis art. 61a § 1 k.p.a. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, a jedynie ograniczało zakres postępowania rozpoznawczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 k.p.a. zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Również zapewni skarżącej czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwi jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.