Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 4 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1469/16

Uzasadnienie

1. 1. J. S. wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...], którą – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymano w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...]r.
2. 2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
3. 2.1. Pismem z dnia 25 maja 2016 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963, dalej jako "u.s.u.s."),
4. 2.2. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie 74.081,04 zł, w tym na:
5. - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 09/2008-01/2009, 03-10/2009, 02/2010-12/2015 w kwocie 39.069,33 zł,
6. - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres 02-12/2015 w kwocie 3.073,51 zł,
7. - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 09/2008-01/2009, 03-12/2009, 02/2010-12/2015 w kwocie 2.232,80 zł,
8. - odsetek za zwłokę liczonych na dzień [...] r. w kwocie 29,628 zł,
9. - kosztów upomnienia w kwocie 77,40 zł.

Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 3 oraz art. 32 u.s.u.s.

1. 2.3. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił skarżący dołączając dokumentację potwierdzającą, jego zdaniem, niemożność spłaty powstałego zadłużenia.

1. 2.4. Po ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS utrzymał w mocy przedstawioną wyżej decyzję. Wskazując na treść art. 28 ust. 1 i 2 oraz 3 u.s.u.s. stwierdził, że katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, a tym samym zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tych przepisach daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślił przy tym, że decyzja w tym przedmiocie przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku całkowitej nieściągalności może, ale nie musi umorzyć należności. Natomiast w przypadku braku całkowitej nieściągalności organ pozbawiony jest możliwości umorzenia. Rozpatrując przesłankę nieskuteczności egzekucji ZUS wskazał, że w stosunku do zadłużenia skarżącego za okres 10/2008-01/2009 prowadzone jest postępowanie egzekucyjnej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., natomiast w odniesieniu do należności za okres 09/2015-12/2015 postępowanie egzekucyjne prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS w C. Postępowanie egzekucyjne nadal jest prowadzone mimo braku ściągnięć. ZUS podkreślił przy tym, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie został stwierdzony brak składników majątku, z których można dochodzić należności, a okoliczność ta wskazuje, że w sprawie nie zachodzi bezskuteczność egzekucji. Zdaniem ZUS podjęcie decyzji o umorzeniu należności byłoby przedwczesne, albowiem skarżący jest współwłaścicielem w ½ części nieruchomości opisanej w [...] położonej w C. przy ul. [...], współwłaścicielem w 1/2 części nieruchomości opisanej w KW [...] znajdującej się w C. przy ul. [...] oraz współwłaścicielem w 1/4 części nieruchomości opisanej w KW [...] położonej w C. przy ul. [...], na których ustanowiono hipoteki przymusowe w celu ubezpieczenia zaległych należności. Ponadto skarżący posiada ruchomości zabezpieczone zastawem skarbowym na rzecz ZUS tj. BMW [...] I rok prod. 1996, przyczepę ciężarową Karo [...] rok prod. 1994, przyczepę ciężarową Anssemes rok prod. 1991, Nissana Sunny rok prod. 1994, Renault Master rok prod. 2003, Renault Master rok prod. 1998, a zatem składniki majątku ruchomego, do których można skierować egzekucję.

ZUS przyznał, że w stosunku do zadłużenia obejmującego okres 09/2008, 03/2009-08/2009 i 06/2010 postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, co oznacza, że egzekucja okazała się nieskuteczna. Tym samym spełniona została przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., jednakże jej ziszczenie nie tworzy po stronie organu obowiązku umorzenia. Korzystając z możliwości zastosowania instytucji uznania administracyjnego ZUS odmówił umorzenia należności wskazując, że umorzona egzekucja nie została skierowana do posiadanych przez skarżącego nieruchomości, co powoduje, że ZUS ma prawo żądać ponownej egzekucji i zajęcia nieruchomości.

Następnie ZUS stwierdził, że zobowiązany nie spełnił również przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu wykonawczym. W tych ramach ZUS wskazał, że zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego zobowiązanego jest materiałem niewystarczającym do wydania pozytywnej decyzji o umorzeniu należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek. Następnie ZUS wskazał, że na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, ale decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Zatem nawet ustalenie, że istnieją wyżej wymienione przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje zakładu do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. ZUS akcentował przy tym, iż umorzenie należności z tytułu składek oznacza rezygnację z całości lub części powstałych zobowiązań, zatem nie można z tej instytucji czynić powszechnie stosowanego środka. Wskazał też, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec ZUS. W oparciu o zgromadzony materiał ZUS ustalił, że skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której w 2013 r. uzyskał dochód w wysokości 6.120,93 zł, w 2014 r. w wysokości 246,42 zł, zaś w 2015 r. – 191,19 zł. Jednocześnie skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną prowadzącą własną działalność gospodarczą, której dochodów skarżący nie wskazał.

Koszty utrzymania zostały określone na kwotę 600 zł miesięcznie. Ponadto z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżący posiada dodatkowe zobowiązania w łącznej kwocie 264.000 zł, które spłaca miesięcznymi ratami w wysokości 4.000 zł i brak jest oświadczenia skarżącego, że istnieją opóźnienia w ich spłacie. ZUS podkreślił, że jako wierzyciel nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, zaś dłużnik nie może przedkładać ich interesów ponad zobowiązania względem ZUS. Skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą odpowiada za terminowe regulowanie ciążących na nim zobowiązań publicznoprawnych. ZUS ustalił również, że skarżący nie korzysta z pomocy MOPS, a zatem pomocy udzielanej osobom znajdującym się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Dodał, że strona powołała się także na istniejące problemy zdrowotne, które wymagają stałego leczenia z uwagi na przewlekłą chorobę, co generuje dodatkowe koszty leczenia.

Stwierdził, że nie kwestionuje uciążliwości i powagi przedstawionych kłopotów zdrowotnych, ale uznał, że strona nie wykazała, aby uniemożliwiałyby one wykonywania pracy i uzyskiwania dochodów, a sytuacja ta świadczy jedynie o spełnieniu przesłanki natury zdrowotnej pozwalającej na potencjalne rozważenie umorzenia należności.

1. 3. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:
2. 1) błędne ustalenie, że nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, z uwagi na ważny interes społeczny zobowiązanego (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) i nieuwzględnienia w tym zakresie załączonych dowodów,
3. 2) ustalenie, że nie nastąpiło przerwanie działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, mimo, że ubezpieczony w okresie od października 2011 r. do lutego 2012 r. przebywał w szpitalu w związku z chorobą onkologiczną oraz że opłacał koszty leczenia z uwagi na odmowę wypłacenia zasiłku chorobowego przez ZUS;
4. 3) dowolne, w oderwaniu od załączonych dowodów, podjęcie decyzji o odmowie umorzenia składek i uzasadnienie jej okolicznością, że II Urząd Skarbowy w C. ma prawo do zastosowania egzekucji z nieruchomości, mimo, że z takim wnioskiem nie wystąpiono.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w okresie hospitalizacji nie prowadził działalności gospodarczej. Jednocześnie złożył on oświadczenie o braku majątku pozwalającego na spłatę należności. Tymczasem zostały one pominięte w sprawie.

W oparciu o przedstawione wyżej zarzuty oraz ich uzasadnienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

1. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i ponownie przytoczył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 5. Skarga nie może być uwzględniona, gdyż objęta nią decyzja nie narusza prawa.
2. 5.1. Na wstępie należy przypomnieć, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych jest sprawowana co do zasady z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem. Przesądza o tym treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2014 r. poz. 1647), który stanowi, że "kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej".

Zastrzeżenie powyższe ma szczególne znaczenie w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji wydanych w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Do tej kategorii spraw należą też decyzje wydawane w przedmiocie udzielania ulg w spłacie zaległości podatkowych oraz składkowych.

Decyzje w przedmiocie ulg, jako decyzje uznaniowe, podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości składkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.

5.2. Decyzja wydana w niniejszej sprawie została oparta na przepisach art. 28 ust. 1 i 3 oraz 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego do tego ostatniego przepisu. Przewidują one, że co do zasady należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2), przy czym w ust. 3 zawarto zamknięty katalog sytuacji uznanych przez ustawodawcę za całkowitą nieściągalność należności składkowych.

W odniesieniu do wniosku skarżącego organ rozważał dwie z wymienionych sytuacji, a mianowicie czy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności (pkt 3) lub czy nastąpiło stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5). Co do pierwszej z przesłanek nieściągalności ZUS stwierdził, że nie ma ona zastosowania, gdyż skarżący nie zaprzestał prowadzenie działalności gospodarczej. Ustalenie to jest prawidłowe, gdyż nie nastąpiło ani wyrejestrowanie ani nawet zawieszenie działalności zobowiązanego, zarówno w sensie prawnym jak i faktycznym, choć z zeznań podatkowych za lata 2013-2015 poziom deklarowanego dochodu był stosunkowo niewielki. Odnośnie drugiej przesłanki organ przyznał, że częściowo postępowanie egzekucyjne, obejmujące zaległości składkowe za okres 10/2008 – 01/2009, zostało umorzone, co dowodzi istnienia przesłanki z pkt.5 ust. 3 art. 28 u.s.u.s.

Jednocześnie organ wskazał, że postępowanie to umorzono mimo istnienia majątku skarżącego, co pozwala na ponowne dochodzenie tych należności, a ponadto – inne dwa postepowania egzekucyjne w oparciu o tytuły wykonawcze ZUS są kontynuowane przez właściwe organy egzekucyjne. Okolicznościom tym skarżący nie zaprzeczył. Zarzucił jedynie, że organy nie przeprowadziły egzekucji z posiadanych przez niego ruchomości i nieruchomości, jednocześnie podnosząc ich istnienie jako przeszkodę do uwzględnienia jego wniosku o umorzenia zaległości składkowych.

Powyższe ustalenia faktyczne Sąd uznał za prawidłowe, co skutkuje stwierdzeniem, że w odniesieniu do wnioskodawcy nie zaistniała w znacznej części żadna z przesłanej całkowitej nieściągalności. Nieściągalność składek za okres od października 2008 r. do stycznia 2010 r. wprawdzie można by uznać za wykazaną, ale w tym względzie organ skutecznie – w ocenie Sądu – powołał się na uznaniowy charakter umorzenia zaległości, wynikający z unormowania art. 28 ust. 1 u.s.u.s., który wyraźnie przewiduje, że należności z tytułu składek mogą być umorzone, co oznacza, że nawet zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności nie zobowiązuje ZUS do zastosowania tej ulgi. Działając więc w ramach przyznanego ustawowo uznania administracyjnego organ przedstawił powody, dla których uznał umorzenie tych należności za nieuzasadnione. Jak już wyżej zaznaczono, wybór sposobu załatwienia wniosku w ramach tego uznania nie podlega ocenie Sądu.

1. 5.3. Wniosek skarżącego został także rozpoznany z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który przewiduje, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Warunki zastosowania umorzenia w oparciu o ten przepis zostały sprecyzowanie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 przewidziano, że "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
2. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
3. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
4. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ubezpieczeniowy szczegółowo przedstawił ustalenia poczynione w zakresie powyższych podstaw umorzenia, wskazując na informacje obrazujące sytuację materialną i osobistą (w tym – stan zdrowia) wnioskodawcy. Z ustaleń tych wyprowadził, uzasadniony - w ocenie Sądu – wniosek, że przesłanki określone w § 3 rozporządzenia nie zostały w niniejszej spełnione. Skarżący nie wykazał ich istnienia, gdyż nie przedstawił organowi pełnej informacji o sytuacji majątkowej swej rodziny (m. in. nie ujawnił dochodów żony prowadzącej odrębną działalność gospodarczą, nie wskazał z czego czerpie środki utrzymania oraz spłaca zobowiązania kredytowe)), co uniemożliwia ocenę przesłanki sformułowanej w pkt 1. Z kolei przebyta przez niego choroba nie spowodowała utraty możliwości zarobkowania, skoro skarżący przez cały czas kontynuował prowadzenie działalności gospodarczej i prowadzi ją nadal. Na marginesie można nadmienić, że równocześnie skarżący złożył wniosek o rozłożenie spłaty zaległości na raty, deklarując spłacanie ich w kwocie 500 zł miesięcznie.

Należy podkreślić, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności, na których opiera swe żądanie umorzenia zaległości składkowych. Wynika to wprost ze sformułowania "zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności". Z tego obowiązku skarżący się nie wywiązał, zatem nieuwzględnienie wniosku o umorzenie zaległości składkowych w takiej sytuacji należy ocenić jako zgodne z prawem. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym, co przypomniał NSA w najnowszym wyroku z dnia 9 marca 2017 r. o sygn.. akt II GSK 4993/16).

6. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).