Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 10 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1689/20

Uzasadnienie

Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w L. (dalej: ZUS, organ rentowy) decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną wobec A.G. (dalej: zobowiązana, skarżąca), na podstawie:

1. 1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2, 3 i art. 32 ustawy 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266, dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek osobie ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 169.136,57 zł, w tym na:
2. a) ubezpieczenia społeczne - za okres: maj 1999 r., lipiec 1999 r., od października 1999 r. do listopada 1999 r., marzec 2000 r., wrzesień 2000 r., listopad 2000 r., od maja 2001 r. do grudnia 2001 r., styczeń 2002 r., kwiecień 2002 r., czerwiec 2003 r., marzec 2004 r., od maja 2004 r. do czerwca 2004 r., od sierpnia 2004 r. do grudnia 2004 r., od stycznia 2005 r. do sierpnia 2005, r., od października 2005 r. do listopada 2005 r., od maja 2006 r. do września 2006 r., listopad 2006 r., styczeń 2007 r., od kwietnia 2007 r. do grudnia 2007 r., od stycznia 2008 r. do kwietnia 2008 r., od lipca 2008 r. do grudnia 2008 r., od stycznia 2009 r. do lutego 2009 r., od maja 2010 r. do kwietnia 2011 r., od czerwca 2011 r. do października 2014 r., od stycznia 2015 r. do marca 2015 r. w łącznej kwocie 116.418,83 zł, w tym z tytułu:
3. - składek - 56.929,41 zł,
4. - odsetek liczonych na 15 czerwca 2020 r.- 59 212,00 zł,
5. - opłaty dodatkowej - 207,02 zł,
6. - kosztów upomnienia - 70,40 zł,
7. b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: listopad 2000 r., od sierpnia 2001 r. do grudnia 2001 r., czerwiec 2004 r., od września 2004 r. do grudnia 2004 r., od stycznia 2005 r. do sierpnia 2005 r., listopad 2005 r., od maja 2006 r. do września 2006 r., listopad 2006 r., styczeń 2007 r., od kwietnia 2007 r. do września 2007 r., od listopada 2007 r. do stycznia 2008 r., kwiecień 2008 r., od lipca 2008 r. do grudnia 2009 r., od kwietnia 2010 r. do października 2014 r., od stycznia 2015 r. do marca 2015 r. w łącznej kwocie 47.772,39 zł, w tym z tytułu:
8. - składek - 24.451,43 zł,
9. - odsetek liczonych na 15 czerwca 2020 r. - 23.171,00 zł,
10. - opłaty dodatkowej - 88,36 zł,
11. - kosztów upomnienia - 61,60 zł,
12. c) Fundusz Pracy - za okres: od maja 2006 r. do września 2006 r., listopad 2006 r., styczeń 2007 r., od lutego 2008 r. do marca 2008 r., od lipca 2008 r. do sierpnia 2008 r., grudzień 2008 r., od kwietnia 2011 r. do października 2014 r., od stycznia 2015 r. do marca 2015 r. w łącznej kwocie 4.945,35 zł, w tym z tytułu:
13. - składek - 2.820,95 zł,
14. - odsetek liczonych na 15 czerwca 2020 r. - 2.098,00 zł,
15. - kosztów upomnienia - 26,40 zł;
16. 2. art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: Rozporządzenie) odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 169.136,57 zł, w tym na:
17. a) ubezpieczenia społeczne - za okres: maj 1999 r., lipiec 1999 r., od października 1999 r. do listopada 1999 r., marzec 2000 r., wrzesień 2000 r., listopad 2000 r., od maja 2001 r. do grudnia 2001 r., styczeń 2002 r., kwiecień 2002 r., czerwiec 2003 r., marzec 2004 r., od maja 2004 r. do czerwca 2004 r., od sierpnia 2004 r. do grudnia 2004 r., od stycznia 2005 r. do sierpnia 2005, r., od października 2005 r. do listopada 2005 r., od maja 2006 r. do września 2006 r., listopad 2006 r., styczeń 2007 r., od kwietnia 2007 r. do grudnia 2007 r., od stycznia 2008 r. do kwietnia 2008 r., od lipca 2008 r. do grudnia 2008 r., od stycznia 2009 r. do lutego 2009 r., od maja 2010 r. do kwietnia 2011 r., od czerwca 2011 r. do października 2014 r., od stycznia 2015 r. do marca 2015 r. w łącznej kwocie 116.418,83 zł, w tym z tytułu:
18. - składek - 56.929,41 zł,
19. - odsetek liczonych na 15 czerwca 2020 r. - 59.212,00 zł,
20. - opłaty dodatkowej - 207,02 zł,
21. - kosztów upomnienia - 70,40 zł,
22. b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: listopad 2000 r., od sierpnia 2001 r. do grudnia 2001 r., czerwiec 2004 r., od września 2004 r. do grudnia 2004 r., od stycznia 2005 r. do sierpnia 2005 r., listopad 2005 r., od maja 2006 r. do września 2006 r., listopad 2006 r., styczeń 2007 r., od kwietnia 2007 r. do września 2007 r., od listopada 2007 r. do stycznia 2008 r., kwiecień 2008 r., od lipca 2008 r. do grudnia 2009 r., od kwietnia 2010 r. do października 2014 r., od stycznia 2015 r. do marca 2015 r. w łącznej kwocie 47.772,39 zł, w tym z tytułu:
23. - składek - 24.451,43 zł,
24. - odsetek liczonych na 15 czerwca 2020 r. - 23.171,00 zł,
25. - opłaty dodatkowej - 88,36 zł,
26. - kosztów upomnienia - 61,60 zł,
27. c) Fundusz Pracy - za okres: od maja 2006 r. do września 2006 r., listopad 2006 r., styczeń 2007 r., od lutego 2008 r. do marca 2008 r., od lipca 2008 r. do sierpnia 2008 r., grudzień 2008 r., od kwietnia 2011 r. do października 2014 r., od stycznia 2015 r. do marca 2015 r. w łącznej kwocie 4.945,35 zł, w tym z tytułu:
28. - składek - 2.820,95 zł,
29. - odsetek liczonych na 15 czerwca 2020 r. - 2.098,00 zł,
30. - kosztów upomnienia - 26,40 zł.

Powyższa decyzja organu rentowego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 czerwca 2020 r. zobowiązana złożyła wniosek o umorzenie zaległości składkowych. Wniosek umotywowała trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Poinformowała, że pracodawca wypowiedział jej umowę o pracę z uwagi na kilkumiesięczną nieobecność w pracy spowodowaną chorobą. W tym okresie przebywała na zasiłku chorobowym, a następnie na świadczeniach rehabilitacyjnych. Nadmieniła również, że składała wniosek o przyznanie renty i ma wydane zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy z powodu złego stanu zdrowia fizycznego i psychicznego. Stan jej zdrowia z wiekiem tylko się pogarsza, w związku z tym nie ma pozytywnych perspektyw do podjęcia pracy, ani pozyskania środków na spłatę zadłużenia. Dodatkowo jest w wieku przedemerytalnym. Podała, że nie posiada również żadnego majątku.

Organ rentowy przedstawił zasady przedawnienia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek określone art. 24 u.s.u.s,, w tym okoliczności powodujące zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Następnie organ rentowy wskazał, że w przypadku zobowiązanej zostały zastosowane przepisy dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia, w tym art. 24 ust. 5b u.s.u.s., gdyż w sprawie podjęto czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek. W stosunku do zaległości składkowych wszczęto postępowanie egzekucyjne od [...]r. i sukcesywnie kierowano należności do egzekucji, co oznacza, że bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i będzie trwał do zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Ponadto ZUS podniósł, że zobowiązana w dniu 25 lipca 2014 r. złożyła wniosek o umorzenie należności składkowych na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz.U. z 2012 r. poz. 1551, dalej: ustawa abolicyjna). Zgodnie z art. 1 ust 15 tej ustawy bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6,10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji. Zatem bieg terminu przedawnienia w stosunku do wszystkich należności powstałych na koncie zobowiązanej uległ zawieszeniu od daty wpływu wniosku, tj. 25 lipca 2014 r.

Ponadto ZUS stwierdził, że na bieg terminu przedawnienia ma wpływ zawarcie w dniu [...]r. umowy ratalnej nr [...] obejmującej należności z tytułu składek zobowiązanej. Okoliczność ta również skutkuje zawieszeniem bieg terminu przedawnienia do dnia obowiązywania umowy ratalnej.

Reasumując organ rentowy stwierdził, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu i nadal są wymagalne.

Następnie ZUS wskazał, że zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą do [...]r. w przedmiocie: pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami. Obecnie nie pracuje ona zarobkowo, do dnia [...]r. przebywała na świadczeniu rehabilitacyjnym i złożyła wniosek o przyznanie renty. Zobowiązana od [...]r. ma przyznane świadczenie rentowe w wysokości 900,00 zł brutto miesięcznie, tj. 780,00 zł netto. Nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Zobowiązana ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie 1.300 zł miesięcznie.

Następnie organ rentowy wskazał, że w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s.

W ocenie ZUS w przypadku należności zobowiązanej nie mają zastosowania przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., gdyż w stosunku do jej działalności nie było prowadzone postępowanie upadłościowe, ani likwidacyjne. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania. Nie znajdują także zastosowania przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s., gdyż naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W ramach postępowania organ dokonał zajęcia rachunku bankowego w A oraz zajęcie wierzytelności w B - czynności te nie doprowadziły do odzyskania należności składkowych.

Zatem, w ocenie organu rentowego, nie zachodzą wobec zobowiązanej przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygniecie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Następnie organ rentowy analizując możliwość umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s i wydanego w oparciu o ten przepis Rozporządzenia podniósł, że dochody zobowiązanej w wysokości 780,00 zł nie wystarczają na pełne pokrycie ponoszonych wydatków związanych z utrzymaniem w łącznej w kwocie 1.300,00 zł. Zobowiązana oświadczyła, że nie korzysta z pomocy społecznej. Okoliczność korzystania ze wsparcia pomocy społecznej nie jest przesłanką warunkującą umorzenie należności, ale może potwierdzać występujące trudności finansowe w regulowaniu zobowiązań. Tak więc zobowiązana nie udowodniła, że w związku z trudną sytuacją, na którą obecnie się powołuje, zostały podjęte działania mające na celu uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego jakim dysponują powołane do tego instytucje socjalne.

Niemożność zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych powinna być brana pod uwagę przy umarzaniu zaległości, jeśli wynika ona z przyczyn niezależnych, obiektywnych, którym strona nie jest w stanie się przeciwstawić, mimo podjętego w tym kierunku wysiłku. Umorzenie należności w omawianej sprawie byłoby wsparciem socjalnym, a nie taki charakter mają przepisy regulujące umorzenie należności. Zatem w przypadku zobowiązanej nie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia.

Następnie ZUS podkreślił, że zobowiązana nie przedstawiła dokumentów stwierdzających, że zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych wywołanych przez czynniki zewnętrzne, których nie można było przewidzieć, ani klęski żywiołowej, natomiast było wynikiem nieopłacenia w ustawowym terminie składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Nie została więc spełniona przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia.

Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia ZUS stwierdził, że stan zdrowia, lub fakt pozostawania w stałym leczeniu z powodu przewlekłych schorzeń nie jest samoistną przesłanką do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy, gdyż przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. W przypadku zobowiązanej powyższa sytuacja nie zachodzi, ponieważ od [...]r. otrzymuje ona świadczenie rentowe.

W skardze na decyzję ZUS, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., poprzez nieuznanie, że zachodzi całkowita nieściągalność, podczas gdy oczywiste jest, że w przypadku wszczęcia egzekucji będzie ona nieskuteczna;
2. 2. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy nawet z samego uzasadnienia decyzji wynika, że opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącej możliwości zaspokojenia nawet nie niezbędnych, ale podstawowych potrzeb życiowych, tj. mieszkania, jedzenia i leków;
3. 3. zasad postępowania dowodowego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego; w decyzji ZUS wskazuje, że w aktach sprawy brak jest określonych informacji, natomiast organ ten nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie tych wątpliwości, tj. między innymi:
4. a) ZUS powołuje się na fakt zameldowania córki w mieszkaniu skarżącej, wskazując jednocześnie, że nie wiadomo, czy córka partycypuje w kosztach utrzymania;
5. b) ZUS powołuje się na brak dowodów na stan zdrowia skarżącej, a cała dokumentacja medyczna znajduje się w posiadaniu ZUS, ponieważ na cele wypłaty świadczeń rehabilitacyjnych, a następnie renty z tytułu niezdolności do pracy, konieczne było przedstawienie przez skarżącą całej dokumentacji w oryginałach, a także poddania się badaniom lekarzy orzeczników;
6. c) ZUS wskazuje, że prowadząc postępowanie o umorzenie składek obowiązany jest porównać sytuację majątkową zobowiązanego do zaległej należności i wskazać jego dochody, które w jego ocenie byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia; pomimo tego ZUS nie dochodzi do wniosku, że sytuacja ta występuje, pomimo tego, że sam wskazuje, że zaległość to niemal 170.000 zł, a skarżąca otrzymuje 780 zł renty i nie posiada żadnego innego majątku;
7. 4. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na tym, że ZUS ustalił, że przyznana skarżącej renta wynosi 780 zł, a następnie, że ponosi ona miesięczne wydatki w wysokości około 1.300,00 zł (poziom wydatków był dostosowany do aktualnej, na dzień składania wniosku sytuacji, a w tamtym czasie otrzymywała ona w takiej kwocie świadczenie rehabilitacyjne).

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek (wraz z odsetkami i innymi kosztami) w terminie 30 dni od dnia wydania wyroku, lub o zmianę decyzji poprzez umorzenie należności, albo ewentualnie przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca podkreśliła, że faktem jest, że zaległość została przez organ rentowy rozłożona na raty, ale aktualnie rata wynosi ok. 2.000 zł, podczas gdy jej dochód to 780 zł miesięcznie. Nie jest więc spłacić takiego zobowiązania. Odkąd otrzymuje rentę ma realne problemy z obsługą aktualnych wydatków, stąd zwróciła się do MOPS o zapomogę. Według jej wiedzy została wydana decyzja pozytywna i niebawem powinna dodatkowo otrzymywać kwotę ok. 103 zł – taką informację uzyskała telefonicznie z MOPS Cały więc jej dochód będzie wynosił 880 zł. Skarżąca podkreśliła, że jedzenie i leki opłaca jej córka, ponieważ nie wystarcza jej środków. Nie posiada żadnego majątku, z którego mogłaby zostać przeprowadzona egzekucja. Dalsze więc opłacanie składek spowoduje po jej stronie niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dodała, że pomimo zameldowania, córka faktycznie od ponad 10 lat mieszka w W. i tam prowadzi swoje gospodarstwo domowe.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Na wstępie Sąd wskazuje, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych instrumentach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) niniejszą sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, w składzie 3 sędziów, odstępując od wymaganej prawem rozprawy, o czym strony były poinformowane z zachowaniem prawa do pisemnej wypowiedzi.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do kwestii przedawnienia zaległych składek, chociaż taki zarzut w skardze nie został podniesiony.

Trzeba jednak podkreślić, że decyzje w sprawach tego rodzaju mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania.

W realiach rozpoznawanej sprawy, obowiązkiem ZUS było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaległe składki, o których umorzenie wniosła skarżąca są nadal wymagalne i nie uległy one przedawnieniu. Tym bardziej, że początek zaległości w opłacaniu składek datuje się na maj 1999 r.

Za bezprzedmiotowe - podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: K.p.a.) trzeba bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu okresu, którego dotyczą należności składkowe oraz ich wysokości możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji, na podstawie art. 28 u.s.u.s.

Sąd wskazuje, że w obecnym brzmieniu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Również w pierwotnym brzmieniu, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przepis był parokrotnie nowelizowany. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r.

Ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw dodano również do art. 24 m.in. ustęp 5b stanowiący, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

Następnie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. został zmieniony przez art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 121 poz.1264) z dniem 1 lipca 2004 r. i otrzymał brzmienie: Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (tak: w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

W rozpoznawanej sprawie organ rentowy odniósł się do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek na str. 4-6 zaskarżonej decyzji, wskazując na terminy przedawnienia oraz okoliczności powodujące zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Organ rentowy stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Dalej ZUS wyjaśnił, że w stosunku do przedmiotowych zaległości wszczęto postępowanie egzekucyjne od [...]r. i sukcesywnie kierowano należności do egzekucji, co oznacza, że bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i będzie trwał do zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Ponadto zobowiązana w dniu 25 lipca 2014 r. złożyła wniosek o umorzenie zaległości składkowych na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz.U. z 2012 r. poz. 1551, dalej: ustawa abolicyjna). Zgodnie z art. 1 ust. 15 tej ustawy bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6,10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji. Zatem bieg terminu przedawnienia w stosunku do wszystkich należności powstałych na koncie zobowiązanej uległ zawieszeniu od daty wpływu wniosku, tj. 25 lipca 2014 r. Również na bieg terminu przedawnienia ma wpływ zawarcie w dniu [...]r. umowy ratalnej nr [...]. Okoliczności te również skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia do dnia obowiązywania umowy ratalnej.

Niemniej organ rentowy, pomimo odniesienia się do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, nie uczynił tego jednak w sposób kompleksowy i nie budzący wątpliwości Sądu. Umknęło bowiem uwadze organu rentowego, że zaległe składki dotyczą odległych czasowo okresów, począwszy od maja i lipca 1999 r. Jak wskazał organ rentowy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte [...]r. i sukcesywnie kierowano należności do egzekucji. Jednakże, nie ustalono i nie podano w zaskarżonej decyzji, które składki i za jakie okresy skierowano do egzekucji. Również w aktach sprawy brak jest takich informacji. Nie wiadomo więc, czy wszystkie zaległe składki zostały objęte wszczętym postępowaniem egzekucyjnym.

Ponadto nie wiadomo także, czy o podjęciu pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, dłużnik został zawiadomiony, a jeżeli tak to kiedy, skoro jest to warunek skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Reasumując, przeanalizowanie, czy jakieś należności składkowe nie uległy przedawnieniu było w rozpoznawanej sprawie konieczne, zażywszy na daty powstania zaległych należności.

Zdaniem Sądu niewyjaśnienie kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie oznacza bowiem, że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ n wynik sprawy.

Stosownie bowiem do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w myśl art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Dalej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi wyłącznie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w ustawie tj. gdy:

1. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498, z późn. zm.);
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. (28 ust. 3 u.s.u.s.)

Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zostało wydane rozporządzenie wykonawcze i kwestie te reguluje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz.1365).

Z powołanego przepisu wynika, że ZUS może umorzyć ubezpieczonemu, będącemu płatnikiem składek należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższe Rozporządzenie wskazuje przykładowo, że taka sytuacja ma miejsce, gdy:

1. 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,
2. 2) poniesione straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodują, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,
3. 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądzają użyte w powołanych wyżej art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwroty, odpowiednio: "należności z tytułu składek mogą być umarzane" oraz "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że ZUS ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09 – wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreślić przy tym należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy ocenia, czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego.

Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy ZUS stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem należności. Jednak, nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji umorzenia zaległości organ ten działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

Zaakcentować trzeba, że uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie ZUS nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi zasadami postępowania, zawartymi w K.p.a. oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który bada, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia należności jest możliwe.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, ZUS prawidłowo ustalił i ocenił, że w przypadku skarżącej nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. w punktach od 1,2,4,4a,4b i 5. Organ prawidłowo bowiem ocenił, że z oczywistych przyczyn nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. (śmierć dłużnika) ani przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 oraz 4b u.s.u.s. (przesłanki te odnoszą się bowiem do postępowania upadłościowego oraz likwidacyjnego, a takich nie prowadzono wobec działalności skarżącej). ZUS zasadnie wywiódł, że nie ma zastosowania do skarżącej przesłanka zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., gdyż zadłużenie przekracza koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (tj. 11,60 zł). Prawidłowo również organ ustalił, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Niemniej odnosząc się do kwestii całkowitej nieściągalności należy wskazać, że samo zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, nie przesądza automatycznie o wystąpieniu przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. W tym przypadku konieczne jest ustalenie przez organ rentowy pozostałych przesłanek nieściągalności - braku jakiegokolwiek majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Ustalenia w tym zakresie są elementem stanu faktycznego, którego ustalenie jest powinnością organu.

Natomiast organ przyjmując, że przesłanka nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi ograniczył ustalenia do wskazania, że żaden organ nie stwierdził braku majątku z którego można prowadzić egzekucję. Należy zauważyć, że przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame, czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. uzupełniać, czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności, czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Konieczność prawidłowej oceny tej przesłanki jest tym bardziej uzasadniona, gdyż skarżąca podała, że jej jedynym dochodem jest renta w wysokości 780 zł miesięcznie, a także, że nie posiada ona majątku ruchomego jak i nieruchomego.

Ponadto ZUS zaniechał przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Natomiast Sąd nie może zgodzić się z argumentacją ZUS, że w stosunku do że skarżącej nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia.

Organ rentowy dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu Rozporządzenia, utożsamiając brak tej przesłanki z brakiem działań skarżącej mających na celu uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego jakim dysponują powołane do tego instytucje socjalne. Ponadto organ ten błędnie uznał, że niemożność zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych powinna być brana pod uwagę przy umarzaniu zaległości, jeśli wynika ona z przyczyn niezależnych, obiektywnych, którym skarżąca nie jest w stanie się przeciwstawić, mimo podjętego w tym kierunku wysiłku. Takich wniosków nie można bowiem wyciągnąć dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Ponadto trzeba pamiętać, że skarżąca otrzymuje rentę z tytułu niezdolności do pracy.

W ocenie Sądu w stosunku do skarżącej zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Skoro jedynym dochodem skarżącej jest renta w wysokości 780 zł miesięcznie oraz zważywszy na wysokość zadłużenia stwierdzić należy, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Doszło zatem do naruszenia prawa materialnego - § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

Organ rentowy dokonał także niekompletnej oceny przesłanki, określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Nie można się bowiem zgodzić z argumentacją ZUS, że przypadku zobowiązanej powyższa przesłanka nie zachodzi, ponieważ skarżąca od 22 czerwca 2020 r. otrzymuje świadczenie rentowe. Po pierwsze renta jest bardzo niska, a organ rentowy nie ustalił nawet, czy jest z niej możliwa egzekucja. Po drugie organ rentowy nie ustalił w ogóle, z jakich przyczyn zdrowotnych skarżąca otrzymała rentę, czy może podjąć dodatkowe zatrudnienie.

W postepowaniu ponownym ZUS jest obowiązany zastosować się do oceny prawnej i wskazań Sądu. Zatem ZUS ponownie rozstrzygając sprawę powinien wyjaśnić i wykazać to w decyzji, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie, a w konsekwencji co w istocie jest przedmiotem sprawy. Jeżeli natomiast zaistniały okoliczności skutkujące przerwaniem bądź zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek ZUS powinien je ustalić i stosownie udokumentować w aktach sprawy. Ponadto organ rentowy powinien prawidłowo ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 i 6 u.s.u.s. oraz czy zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie art. 145a P.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania. Przepis ten przyznaje sądom administracyjnym kompetencję, na zasadzie wyjątku od ogólnej zasady wydawania przez sądy administracyjne orzeczeń o charakterze kasacyjnym, do orzekania merytorycznego w danej sprawie. Należy jednak podkreślić, że zastosowanie art. 145a P.p.s.a. wymaga spełnienia szeregu przesłanek, zarówno o charakterze pozytywnym, jak i negatywnym, przewidzianych w tym przepisie. Po pierwsze sąd powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżony akt z powodu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu.

Po drugie, w sprawie muszą występować okoliczności uzasadniające zobligowanie organu do określonego działania. I wreszcie po trzecie, merytoryczne rozstrzygnięcie w danej sprawie nie może być pozostawione uznaniu administracyjnemu. Uznaniowy charakter danego rozstrzygnięcia stanowi zatem bezwzględną przesłankę wyłączającą możliwość skorzystania przez sąd z instytucji przewidzianej w art. 145a P.p.s.a. (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2015, s. 603). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s.).

Nie było również podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, gdyż skarżąca jest ustawowo zwolniona od ponoszenia kosztów w niniejszej sprawie.