Wyrok WSA w Gliwicach z 26 czerwca 2023 r., I SA/Gl 299/23

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 lutego 2019 r. nr 2401-IEE1.711.72.2019.2/BKZ/041293 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 66 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia 31 grudnia 2018 r. o określeniu wobec Prezydenta Miasta K. opłaty komorniczej w łącznej kwocie 116.850,15 zł, potrąconej w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z wniosku w/w wierzyciela na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 6 listopada 2008 r. o numerach od FN.31301-27/08 do FN.31301-36/08, obejmujących zaległość podatkową z tytułu podatku od nieruchomości za 2003 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanej –S. S.A. (poprzednio K. S.A., dalej: zobowiązana) na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta K. (dalej: wierzyciel) z dnia 6 listopada 2008 r. o nr od FN.31301-27/08 do FN.31301-36/08 z tytułu podatku od nieruchomości za 2003 r.

Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wymienionych wyżej tytułów wykonawczych zostało zakończone w wyniku wyegzekwowania dochodzonych należności w całości w dniu 14 listopada 2008 r.

Organ egzekucyjny, przesyłając na konto wierzyciela wyegzekwowane środki pieniężne w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tych tytułów wykonawczych, pobrał opłatę komorniczą. Opłata ta została naliczona i pobrana odrębnie od przekazywanych kwot na podstawie art. 1 a pkt 6 i art. 66 § 3 u.p.e.a.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. wierzyciel wniósł do organu egzekucyjnego o wydanie postanowienia w sprawie opłaty komorniczej pobranej w związku z egzekucją prowadzoną przeciwko zobowiązanej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 6 listopada 2008 r. o nr: od FN.31301-27/08 do FN.31301-36/08 oraz z dnia 25 sierpnia 2014 r. o nr: od FN.3161.10.36.2014 do FN.3161.10.45.2014.

W uzasadnieniu żądania zawartego w rozpatrywanym wniosku wierzyciel powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2133/10 i wyraził pogląd, że mimo iż obowiązujące przepisy nie przewidują wprost obowiązku wydania postanowienia w sprawie opłaty komorniczej, to należy je wydać, gdyż obowiązek taki został sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W powołanym wyroku NSA stwierdził, że pomimo braku w u.p.e.a. pozytywnego przepisu, nakazującego organowi egzekucyjnemu ustalanie wysokości opłaty komorniczej w formie postanowienia, podstaw takich należy doszukiwać się w art. 66 u.p.e.a. oraz w odpowiednim stosowaniu art. 64c § 7 lub art. 64c § 12 u.p.e.a.

Dalej wskazał, że chociaż opłata komornicza ma charakter swoisty i nie może być utożsamiana z kosztami egzekucyjnymi, zdefiniowanymi w art. 64c § 1 u.p.e.a. i tym samym nie może odnosić się do niej art. 64c § 7 u.p.e.a., niemniej stanowi ona obciążenie, którego zasadność musi podlegać weryfikacji w toku postępowania.

W związku z żądaniem wierzyciela organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 3 października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania postanowienia w sprawie opłaty komorniczej.

Zażalenie na to postanowienie zostało uwzględnione przez organ nadzoru, który postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu nadzoru z dnia 3 października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 31 grudnia 2018 r. określił opłatę komorniczą w kwocie:

1)12053,87 zł za przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny należności w związku z postępowaniem egzekucyjnym przeprowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 listopada 2008 r. nr FN.31301-27/08, 2)11967,71 zł za przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny należności w związku z postępowaniem egzekucyjnym przeprowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 listopada 2008 r. nr FN.31301-28/08, 3)11883,87 zł za przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny należności w związku z postępowaniem egzekucyjnym przeprowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 listopada 2008 r. nr FN.31301-29/08, 4)11798,05 zł za przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny należności w związku z postępowaniem egzekucyjnym przeprowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 listopada 2008 r. nr FN.31301-30/08, 5)11723,27 zł za przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny należności w związku z postępowaniem egzekucyjnym przeprowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 listopada 2008 r. nr FN.31301-31/08, 6)11636,60 zł za przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny należności w związku z postępowaniem egzekucyjnym przeprowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 listopada 2008 r. nr FN.31301-32/08, 7)11565,23 zł za przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny należności w związku z postępowaniem egzekucyjnym przeprowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 listopada 2008 r. nr FN.31301-33/08, 8)11488,75 zł za przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny należności w związku z postępowaniem egzekucyjnym przeprowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 listopada 2008 r. nr FN.31301-34/08, 9)11404,63 zł za przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny należności w związku z postępowaniem egzekucyjnym przeprowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 listopada 2008 r. nr FN.31301-35/08, 10)11328,17 zł za przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny należności w związku z postępowaniem egzekucyjnym przeprowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 6 listopada 2008 r. nr FN.31301-36/08.

W zażaleniu na to postanowienie wierzyciel wniósł o jego uchylenie i określenie tejże opłaty na kwotę zero złotych.

Wierzyciel, nie zgadzając się z tak określoną wysokością opłaty komorniczej, zarzucił:

1. naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1a pkt 6) oraz art. 66 § 3 u.p.e.a. skutkujące potrąceniem opłaty komorniczej z należności przysługującej skarżącemu, tj. z wyegzekwowanej w postępowaniu egzekucyjnym należności przez organ w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne było w całości skuteczne, a zobowiązany wypłacalny, wobec czego wszelkie koszty i opłaty związane z przymusowym ściągnięciem należności winny obciążać zobowiązanego;
2. naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 § 1 i art. 84 Konstytucji poprzez naliczenie opłaty komorniczej w oparciu o art. 1a pkt 6) u.p.e.a. w wysokości rażąco wygórowanej, powodującej że opłata komornicza faktycznie nie stanowi wynagrodzenia za skuteczną egzekucję, ale zobowiązanie o charakterze podatkowym, pobierane według relatywnie wysokiej stawki procentowej, nieograniczone co do wysokości oraz gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że wysokość opłaty komorniczej pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności.

Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2018 r. nr [...] organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania postanowienia w sprawie opłaty komorniczej do tytułów wykonawczych z dnia 25 sierpnia 2014 r. o nr od FN.3161.10.36.2014 do Nr FN.3161.10.45.2014 z uwagi na nieprzekazanie wierzycielowi żądanych kwot w tym postępowaniu i nie obciążenie wierzyciela opłatą komorniczą. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone przez wierzyciela.

Organ nadzoru po zapoznaniu się z treścią zażalenia i analizie akt egzekucyjnych, stwierdził, co następuje.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia określenia przez organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 31 grudnia 2018 r. opłaty komorniczej, którą reguluje u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 1a pkt 6) tej ustawy, opłata komornicza jest opłatą wynoszącą 5% kwot przekazanych wierzycielowi przez organ egzekucyjny lub przekazanych wierzycielowi przez zobowiązanego w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych.

Z kolei, jak stanowi art. 66 § 1 u.p.e.a., wierzyciel ponosi wydatki związane z przekazaniem mu egzekwowanej należności lub przedmiotu. Wydatki, o których mowa w § 1, organ egzekucyjny pokrywa z wyegzekwowanych kwot (§ 2). Wierzyciel, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany, z zastrzeżeniem § 4, do uiszczenia opłaty komorniczej (§ 3). Paragraf 4 cytowanego przepisu stanowi, że nie pobiera się opłaty komorniczej od:

1) kwot wpłaconych po wystąpieniu wierzyciela z żądaniem zawieszenia albo umorzenia postępowania egzekucyjnego;
2) należności ściągniętych przez organ egzekucyjny będący jednocześnie ich wierzycielem;
3) należności dochodzonych na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez naczelnika urzędu skarbowego, ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw instytucji finansowych albo ministra właściwego do spraw budżetu;
4) należności dochodzonych na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego, zagranicznego tytułu wykonawczego albo tytułu wykonawczego obejmującego należności pieniężne, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g.

Opłata komornicza przypada na rzecz tego organu, który dokonał ściągnięcia należności pieniężnej lub zastosował środki egzekucyjne, w wyniku których należność została zapłacona. (§ 5). Do opłaty komorniczej stosuje się odpowiednio przepisy § 2 oraz art. 64c § 11 i 12. Jeżeli wierzyciel uchyla się od uiszczenia opłaty komorniczej, opłata ta, w części, w jakiej nie została potrącona przez organ egzekucyjny, podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, po uprzednim doręczeniu upomnienia z zagrożeniem egzekucją, a następnie wystawieniu tytułu wykonawczego (§ 6). Państwowe jednostki budżetowe, których należności dochodzone w trybie egzekucyjnym stanowią dochód budżetu państwa, z zastrzeżeniem § 4, są upoważnione do przeznaczania odpowiedniej części uzyskanych z egzekucji wpływów na pokrycie opłaty komorniczej i wydatków, o których mowa w § 1 (§ 8).

Obowiązek wydania postanowienia w przedmiocie określenia opłaty komorniczej - jak dalej wskazał organ nadzoru - nie wynika wprost z przepisów ustawy egzekucyjnej, lecz jej charakter przemawia za koniecznością wydania orzeczenia w tym przedmiocie. W orzecznictwie wskazuje się, że organ egzekucyjny władczo rozstrzyga sprawę, dotykając interesów majątkowych wierzyciela w sposób mogący spowodować spór, a ponadto podstaw prawnych konieczności wydania takiego postanowienia należy upatrywać w art. 66 u.p.e.a. oraz w odpowiednim stosowaniu art. 64c § 7 lub art. 64c § 12 u.p.e.a. (por. wyroki NSA: sygn. akt II FSK 2133/10, sygn. akt II FSK 1228/09, wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 644/10).

Zastrzeżenia wierzyciela w niniejszej sprawie budzi kwestia wysokości potrąconej opłaty komorniczej, która jego zdaniem jest nadmiernie wygórowana, nie spełnia swej funkcji, a przeciwnie stanowi zobowiązanie o charakterze podatkowym i nie uwzględnia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.

Odnosząc się do tych zarzutów organ nadzoru podkreślił, że w § 1 art. 66 u.p.e.a. ustawodawca zaznaczył, że to wierzyciel ponosi wydatki związane z przekazaniem mu egzekwowanej należności lub przedmiotu, a w § 2 wskazał, że pokrywa się je z wyegzekwowanych kwot. Przepisy komentowanego artykułu regulują kwestię ponoszenia przez wierzyciela kosztów egzekucyjnych związanych z przekazaniem przez organ egzekucyjny egzekwowanej należności lub przedmiotu. Wierzyciel pokrywa wydatki związane z przekazaniem mu egzekwowanej należności lub przedmiotu, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych. Sformułowanie "wierzyciel ponosi wydatki związane z przekazaniem mu egzekwowanej należności lub przedmiotu" oznacza, że wydatki związane są z egzekwowaniem należności oraz obowiązków o charakterze niepieniężnym, np. z odebraniem rzeczy ruchomej. Wydatki te organ egzekucyjny pokrywa z wyegzekwowanych kwot.

Stosownie zaś do art. 66 § 3 u.p.e.a. jedyną przesłanką powstania po stronie wierzyciela obowiązku uiszczenia opłaty komorniczej jest dokonanie na jego rzecz przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Zarazem w art. 66 § 4 u.p.e.a. przewidziano kilka przypadków wyłączenia tego obowiązku (wpłacenie wyegzekwowanej kwoty po wystąpieniu przez wierzyciela z żądaniem zawieszenia albo umorzenia postępowania egzekucyjnego, ściągnięcie należności przez organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem, dochodzenie należności na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez naczelnika urzędu skarbowego lub dyrektora izby celnej, ściągnięcie należności dochodzonych na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego albo zagranicznego tytułu wykonawczego). Poza tymi, enumeratywnie wyliczonymi wyjątkami, ściągnięcie należności przez organ egzekucyjny kreuje więc obowiązek wierzyciela uiszczenia na jego rzecz opłaty komorniczej.

Za trafne i uzasadnione należy uznać stanowisko prezentowane w utrwalonej linii orzeczniczej, że opłata komornicza ma stanowić dla organu egzekucyjnego pewien rodzaj wynagrodzenia, należnego za dokonanie ściągnięcia należności pieniężnej lub zastosowania środków egzekucyjnych, w wyniku których należność objęta tytułem wykonawczym została zapłacona.

Opłata komornicza ma swój odrębny ceł i charakter, dlatego też nie można jej utożsamiać z kosztami egzekucyjnymi, zdefiniowanymi w art. 64c § 1 u.p.e.a. Z tego też powodu w stosunku do niej nie stosuje się art. 64c § 7 u.p.e.a (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II FSK 2133/10. Opłatę komorniczą organy egzekucyjne powinny zatem ściągać od wierzyciela. Wierzyciel nie może przerzucić obowiązku uiszczenia opłat od kwot ściągniętych egzekucyjnie na zobowiązanego, gdyż to na nim spoczywa materialny ciężar uiszczenia tejże opłaty (por. wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1013/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1376/16). Tak więc brak jest prawnej możliwości obciążenia opłatą komorniczą zobowiązanego, tak jak postuluje to wierzyciel, uzasadniając to tym, że to zobowiązany nie zapłacił w terminie należności, wobec czego powinien ponieść wszelkie opłaty i wydatki związane z przymusową realizacją obowiązku przez organ egzekucyjny.

Organ nadzoru jednoznacznie stwierdził zatem, że to na wierzycielu ciąży ustawowy obowiązek poniesienia opłaty komorniczej. Stosownie do brzmienia art. 6 § 1 u.p.e.a. wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Bezpośrednim adresatem tego przepisu jest wierzyciel, który ma obowiązek podjęcia wszystkich przewidzianych prawem czynności, jakie doprowadzą do zastosowania środka egzekucyjnego, a w rezultacie - do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, od którego wykonania się uchyla. Treść tego przepisu nie wskazuje zatem, że nakazuje on podejmowanie egzekucji organowi egzekucyjnemu. Niemniej jednak można stwierdzić, że na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązuje zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji - skutkiem podjętych przez wierzyciela "czynności" zasadniczo jest powstanie obowiązku wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., I SA/Bd 880/10, LEX nr 747167, wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., II FSK 1604/09, LEX nr 1070948; wyrok NSA z 18 października 2011 r., II FSK 797/10, LEX nr 984589, a także komentarz do art. 66 u.p.e.a., [w:] R.D.

Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX, 2015, wyd. II.).

W niniejszej sprawie, to organ egzekucyjny wyegzekwował należności objęte tytułami wykonawczymi z dnia 6 listopada 2008 r. o numerach od FN.31301-27/08 do FN.31301-36/08, w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych w postaci zajęcia rachunku bankowego zobowiązanej zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2008 r., dlatego też organ egzekucyjny był uprawniony do potrącenia opłaty komorniczej z wyegzekwowanej kwoty.

Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na przepis art. 66 § 7 u.p.e.a., który ma charakter porządkowy i umożliwia dochodzenie od wierzyciela opłaty komorniczej w trybie u.p.e.a. dla organu, który skutecznie przeprowadził egzekucję należności pieniężnych dla wierzyciela. W razie uchylania się wierzyciela od uiszczenia opłaty komorniczej organ egzekucyjny może dochodzić jej w trybie egzekucji administracyjnej wyłącznie od niego. Zatem w kontekście w/w uregulowań prawnych nie ma prawnej możliwości obciążenia opłatą komorniczą zobowiązanego, bez względu na to, czy egzekucja była skuteczna i zakończyła się efektywnie poprzez wyegzekwowane zaległości objętych tytułami wykonawczymi.

Zdaniem organu nadzoru żądanie wierzyciela, aby do opłaty komorniczej zastosować prokonstytucyjną wykładnię przedstawioną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. nie zasługuje na akceptację. W orzeczeniu tym bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. że art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne lub maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Brak zatem prawnej możliwości zastosowania w/w wykładni do opłaty komorniczej, która nie była objęta zapytaniem prawnym, wskutek którego wydano orzeczenie z dnia 28 czerwca 2016 r.

W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentujący skarżącego radca prawny zarzucił:

1. naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1a pkt 6 oraz art. 66 § 3 u.p.e.a., skutkujące potrąceniem opłaty komorniczej z należności przysługującej skarżącemu, tj. z wyegzekwowanej w postępowaniu egzekucyjnym należności przez organ w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne było w całości skuteczne, a zobowiązany wypłacalny i wszelkie koszty oraz opłaty związane z przymusowym ściągnięciem należności winny obciążać zobowiązanego,
2. naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji poprzez naliczenie opłaty komorniczej w oparciu o art. 1a pkt 6 u.p.e.a. w wysokości rażąco wygórowanej, powodującej że opłata ta faktycznie nie stanowi wynagrodzenia za skuteczną egzekucję, ale zobowiązanie o charakterze podatkowym, pobierane według relatywnie wysokiej stawki procentowej, nieograniczone co do wysokości.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego z dnia 31 grudnia 2018 r. w całości,
2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W przypadku gdyby Sąd nie znalazł podstaw do bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji i odmowy obciążania wierzyciela opłatą komorniczą w przypadku skutecznej egzekucji, wniesiono o rozważenie przez Sąd możliwości skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności art. 1a pkt 6) w związku z art. 66 § 3 u.p.e.a. z Konstytucją i Europejską Kartą Samorządu Lokalnego.

W uzasadnieniu skargi na wstępie opisano dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron.

W dalszych wywodach wskazano, że sprzeczna z zasadą demokratycznego państwa prawa, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP, jest sytuacja, w której wierzyciel ponosi koszty postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy dłużnik/zobowiązany jest wypłacalny, a postępowanie egzekucyjne było w całości skuteczne. Zachowanie zobowiązanego polegające na braku dobrowolnej wpłaty zobowiązań podatkowych jest zachowaniem nagannym i niezależnym od wierzyciela. Nie ma zatem żadnych racjonalnych podstaw, aby zobowiązany w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie ponosił całkowitej odpowiedzialności finansowej za wynik postępowania, tak jak ma to miejsce w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym.

Zdaniem strony przepisy obowiązujące w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym pozostają w rażącej sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. orzekł m. in., że art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne lub maksymalnej wysokości opłat manipulacyjnej, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest zgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W postępowaniu egzekucyjnym w administracji koszty egzekucyjne co do zasady ponosi zobowiązany, a - jak wskazuje się w doktrynie - trafność takiego rozwiązania nie budzi wątpliwości. Powstanie kosztów egzekucyjnych, jak i całe postępowanie egzekucyjne, jest następstwem uchylania się zobowiązanych od wykonywania nałożonych na nich obowiązków. Tym samym to ich negatywna postawa powoduje konieczność podjęcia działań przez organ egzekucyjny (zob. R. Hauser, W. Piątek, [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2014, s. 311 i nast.).

Wątpliwości konstytucyjne budzą te opłaty w egzekucji należności pieniężnych za czynności egzekucyjne, których wysokość określona jest stosunkowo. Opłaty za czynności egzekucyjne ponosi się za podejmowane i dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Jak słusznie wskazał w przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny: "Opłaty za czynności egzekucyjne ustalane są jednak w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności. Taki sposób ukształtowania wysokości analizowanych opłat z założenia powoduje, że mają one charakter opłaty ryczałtowej - ponoszonej "za" wskazane w nich czynności, ale niezależnie od ich intensywności, rezultatów czy innych czynników, które mogłyby wpływać na ich wysokość. Kryterium ustalania ich wysokości nie jest więc, co do zasady, wartość konkretnych czynności czy świadczeń, które podlegają opłacie.

Powoduje to, że wartość świadczenia organu egzekucyjnego nie zawsze odpowiada wysokości pobranej opłaty. Na gruncie takiego uregulowania treści przepisów mówiących o wysokości opłat egzekucyjnych. Trybunał Konstytucyjny uznał, że: " (...) brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. "

W niniejszej sprawie opłata komornicza przekracza 116 tys. zł i jest stanowczo zbyt wysoka. Zachwiana została proporcja pomiędzy "przyzwoitą" prowizją za skuteczną egzekucję (wykonane przez organ czynności) a wysokością opłaty. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny zakwestionował wysokość opłat ponoszonych przez samego zobowiązanego, to tym bardziej zawarte w przedmiotowym wyroku TK zastrzeżenia należy odnieść do opłaty komorniczej, która miałaby obciążać wierzyciela - skarżącego.

Organ egzekucyjny zupełnie pominął okoliczność, iż w niniejszej sprawie opłata komornicza obciąża wierzyciela, który jest podmiotem publicznym. Nie wzięto zatem pod uwagę, że egzekucja administracyjna prowadzona jest w interesie ogólnym, a nie wyłącznie w interesie wierzyciela. Jej celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązków publicznoprawnych powstających w obszarze działania administracji. Egzekucja dotyczy należności publicznoprawnych (w analizowanym przypadku - podatku od nieruchomości), a więc należności o podstawowym znaczeniu dla funkcjonowania państwa. W takiej sytuacji wierzyciel nie powinien ponosić opłaty komorniczej w wysokości określonej w postanowieniu organu egzekucyjnego.

Zdaniem skarżącego organy egzekucyjne zobowiązane były do miarkowania wysokości opłaty komorniczej w oparciu o ustalone przez siebie kryteria, z których najbardziej odpowiednie wydaje się być kryterium rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny. Ewentualną opłatą komorniczą powinien jednak zostać obciążony zobowiązany, w związku z czym wysokość opłaty komorniczej winna zostać określona na zero zł.

Uzasadniając wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. podatki i opłaty lokalne, które stanowią najważniejsze źródło dochodów własnych gmin. Ponieważ gminy mają zagwarantowane Konstytucją oraz Europejską Kartą Samorządu Lokalnego (dalej: EKSL) prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych (w zakresie określonym w ustawie), daniny te oprócz funkcji fiskalnej, stanowią również instrument umożliwiający prowadzenie polityki rozwoju danej gminy. Z tej przyczyny podatki i opłaty lokalne powinny podlegać szczególnej ochronie, a z ich przymusowym egzekwowaniem co do zasady nie powinny się wiązać żadne dodatkowe koszty obciążające gminę. Dalej, odwołując się do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wskazano, że kwestionowana regulacja narusza zasadę równości jednostek na dwóch płaszczyznach:

1) różnicuje sytuację prawną niektórych jednostek (mieszkańców danej gminy i prywatnych osób prawnych) w porównaniu z innymi jednostkami tworzącymi tą gminę (wspólnotę samorządową);
2) różnicuje sytuację prawną mieszkańców danej jednostki w stosunku do innych jednostek.

Wysokość podatków i opłat lokalnych określana jest samodzielnie przez gminę w zakresie określonym w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. W sytuacji, gdy podatnik nie ureguluje podatku, konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to - za wyjątkiem sytuacji opisanej w art. 19 § 2 u.p.e.a. - prowadzi naczelnik urzędu skarbowego. W przypadku wyegzekwowania należności, pobiera od wierzyciela opłatę komorniczą w wysokości 5% przekazanych wierzycielowi środków. Tak więc wskutek konieczności zastosowania przymusu egzekucyjnego rzeczywisty dochód gminy wynosi 95% należnego podatku, opłaty, odsetek, czy innej należności. Faktycznie więc opłata komornicza ponoszona na rzecz organu egzekucyjnego jest finansowana kosztem całej wspólnoty samorządowej, której dochód zostaje pomniejszony o 5%.

Niepłacenie zobowiązań publicznoprawnych narusza prawo i jest zachowaniem jednoznacznie nagannym, wobec czego wszystkie koszty postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania tego obowiązku zapłaty świadczeń publicznoprawnych powinny obciążać podmiot zobowiązany. Dopiero w przypadku bezskutecznej egzekucji, koszty jej prowadzenia winien organowi egzekucyjnemu zwracać wierzyciel (w zakresie rzeczywiście poniesionych wydatków). Odmienna regulacja, zawarta w kwestionowanych przepisach, narusza zasadę równości wobec prawa. Obecnie bowiem część kosztów postępowania egzekucyjnego w postaci opłaty komorniczej ponoszą w praktyce pozostali mieszkańcy danej wspólnoty samorządowej (gminy). Obowiązek zapłaty opłaty komorniczej bezpośrednio wpływa zatem na poziom zaspokajania potrzeb mieszkańców wspólnoty oraz sposób wykonywania zadań własnych.

W niniejszej sprawie skarżący poniósł tytułem opłaty komorniczej łącznie kwotę ponad 116.000 zł, która mogłaby posłużyć na realizację szeregu zadań własnych gminy na rzecz jej mieszkańców.

Dalej podniesiono, że rada gminy nie ma ustawowych kompetencji, aby w taki sposób ustalić wysokość stawek podatkowych, by preferować podmioty płacące te zobowiązania terminowo i dobrowolnie. Rada gminy nie może więc "przywrócić" stosowania zasady równości wobec prawa na poziomie uchwały ustalającej wysokość stawek podatkowych, gdyż art. 5, art. 10 i art. 19 u.p.o.l. pozwala na różnicowanie stawek podatków i opłat lokalnych jedynie na podstawie kryteriów przedmiotowych. Nie ma zatem możliwości obniżenia stawki podatku podatnikom regulującym zobowiązania terminowo, ani też możliwości podniesienia stawki podatnikom, przeciwko którym istnieje konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Tak więc kwestionowana w niniejszej skardze regulacja narusza zasadę równości w ten sposób, że cała wspólnota danej gminy finansuje opłatę komorniczą za niesolidnego zobowiązanego i nie ma żadnego instrumentu prawnego (roszczenia regresowego), aby tę opłatę odzyskać. Wszyscy są zobowiązani do terminowego opłacania podatków i opłat lokalnych i należności te winny w 100% zasilać budżet danej wspólnoty. Sytuacja, w której w przypadku niesolidnego zobowiązanego część przypadającej od niego należności jest potrącana z wyegzekwowanego świadczenia, a więc faktycznie jest płacona ze środków danej wspólnoty, nie ma uzasadnienia.

Zdaniem skarżącego zaskarżona regulacja narusza również zasadę równości w kontekście wartości konstytucyjnych wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Wśród katalogu wartości, z którymi prawo stanowione przez państwo powinno być zgodne wymienia się m. in. sprawiedliwość, ze względu na którą koszty związane z prowadzeniem postępowania winna ponieść osoba, która spowodowała jego wszczęcie (i przegrała sprawę). Taka zasada obowiązuje na gruncie prawa cywilnego, gdzie całość kosztów skutecznej egzekucji komorniczej ponosi dłużnik.

Opłaty egzekucyjne stanowią jeden z elementów opłat sądowych, a - jak wskazano w wyroku z dnia 30 kwietnia 2012 r. (SK 4/10), dotyczącym opłat egzekucyjnych pobieranych przez komorników sądowych - co do zasady opłatę egzekucyjną uiszcza dłużnik, ponieważ egzekucja komornicza jest spowodowana odmową wykonania ciążących na nim obowiązków. Opłata egzekucyjna stanowi obciążenie finansowe dla dłużnika, w zależności od woli ustawodawcy w wysokości stałej lub stosunkowej do wartości egzekwowanego świadczenia. Z jednej strony jest ona swoistym wynagrodzeniem za prowadzenie egzekucji, z drugiej natomiast pełni funkcję prewencyjną, aby dłużnik miał świadomość, że brak dobrowolnego wykonania tytułu egzekucyjnego wiąże się dodatkowo, poza przymusowym spełnieniem orzeczonego świadczenia, z kosztami postępowania egzekucyjnego.

Zasada odpowiedzialności za wynik postępowania w odniesieniu do obowiązku poniesienia jego kosztów jest jednym z fundamentów sprawiedliwego procesu, a więc i egzekucji. Znajduje ona pełne zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym cywilnym i nie ma żadnego uzasadnienia, aby zasady tej nie respektować w egzekucji administracyjnej. O ile opłata egzekucyjna pobierana od zobowiązanego ma wobec niego charakter sankcyjny, a na przyszłość prewencyjny, o tyle brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla pobierania opłaty komorniczej od gminy. Brak jest bowiem podstaw, aby cała wspólnota samorządowa ponosiła "sankcję" za to, że niektórzy spośród jej członków nie płacą w terminie lokalnych należności publicznych. Od strony "prewencyjnej" zaś opłata komornicza może wpływać na gminy demobilizująco i hamować wszczynanie postępowań egzekucyjnych. Skoro bowiem od przymusowo wyegzekwowanych środków pieniężnych (a także w przypadku dobrowolnej wpłaty przez zobowiązanego po zastosowaniu środków egzekucyjnych) pobierana jest procentowa prowizja, to bardziej opłaca się poczekać na dobrowolną zapłatę, niż terminowo wszczynać egzekucję.

Takie postępowanie może zaś mieć ujemny wpływ na płynność finansową gminy, jeśli zaplanowane w budżecie środki nie wpływają w przewidywanym terminie. Takie zaniechanie wpływa też demobilizująco i demoralizująco na podmioty zobowiązane, nie wspominając już o tym, że może stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Dalej podniesiono, że obowiązujące przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w administracji i cywilne postępowanie egzekucyjne przewidują sytuacje, w których dochodzi do zbiegu obu rodzajów egzekucji (art. 62 u.p.e.a., art. 773 K.p.c.). Po rozstrzygnięciu zbiegu każdy organ (sądowy lub administracyjny) prowadzi postępowanie egzekucyjne w trybie właściwym dla danego organu (art. 773 § 1 K.p.c.). Oznacza to, że jeśli zostanie wybrany komornik sądowy - wówczas koszty egzekucji w całości poniesie dłużnik (zobowiązany). Natomiast jeśli zostanie wybrany administracyjny organ egzekucyjny - orzeczenie o kosztach egzekucji zostanie wydane w oparciu o przepisy u.p.e.a., a więc wierzyciel zostanie obciążony obowiązkiem zapłaty opłaty komorniczej.

Również i w tym przypadku dochodzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. O wyborze organu uprawnionego do łącznego prowadzenia egzekucji administracyjnej i sądowej decydują kryteria obiektywne, niezależne od wierzycieli prowadzących egzekucję. Tak więc "przy okazji" orzekania o zbiegu egzekucji dochodzi do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania wierzycieli publicznoprawnych na tych, którzy zostaną "zwolnieni" z opłaty komorniczej oraz tych, na których obowiązek poniesienia opłaty komorniczej będzie nadal ciążył. W konsekwencji powyższego nastąpi nieuprawnione różnicowanie sytuacji wierzycieli.

Pełnomocnik strony skarżącej zwrócił także uwagę, że przedmiotowa regulacja jest również sprzeczna z zasadą sprawiedliwości społecznej. Zapłata opłaty komorniczej skutkuje nieuzasadnionym transferem środków publicznych, należnych wspólnocie samorządowej na rzecz państwa, co jest sprzeczne z istotą postępowania egzekucyjnego w administracji, ukierunkowanego na całkowite wyegzekwowanie należności. Ustalanie z wierzycielem prowizji za skuteczną windykację winno pozostać domeną jedynie prywatnych firm windykacyjnych.

Powołana wyżej zasada sprawiedliwości społecznej doznaje jeszcze większego uszczerbku w przypadku egzekucji świadczeń, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Jeśli bowiem mieszkańcy danej gminy samoopadatkują się na jakiś wskazany cel, w przypadku braku dobrowolnych wpłat, zaistnieje konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wówczas opłata komornicza pobrana od egzekwowanego roszczenia będzie równoznaczna z samoopodatkowaniem (w tej części) na rzecz Skarbu Państwa, a nie gminy.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej kwestionowana regulacja skutkuje także nieuzasadnionym, nieuprawnionym zróżnicowaniem sytuacji mieszkańców różnych wspólnot samorządowych (gmin). Obecnie bowiem, na mocy przywołanych przez autora skargi przepisów, funkcjonuje kilkadziesiąt gmin miejskich, których organ wykonawczy jest uprawniony do prowadzenia postępowania egzekucyjnego m. in. w zakresie podatków i opłat lokalnych stanowiących dochód tych gmin. Należności ściągnięte przez organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem są zwolnione z opłaty komorniczej, o czym stanowi art. 66 § 4 pkt 2 u.p.e.a. W konsekwencji sytuacja gmin, o których mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. jest uprzywilejowana względem pozostałych, co narusza konstytucyjną zasadę równości.

W kontekście powyższego zwrócono także uwagę na treść art. 3 ust. 1 EKSL, zgodnie z którym samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Gminy (w tym gminy miejskie) stanowią najniższy szczebel samorządu terytorialnego, a każda jednostka samorządu terytorialnego najniższego szczebla ma przyznane w EKSL prawo do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych. Jedną z takich publicznych spraw jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego w zakresie należnych danej gminie podatków i opłat lokalnych. Skoro bowiem istnieją gminy miejskie, które zostały przez ustawodawcę wyposażone w kompetencję do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, oznacza to, że jest to jedna ze spraw publicznych, którymi samorząd może kierować i zarządzać.

Nie ma zatem żadnego uzasadnienia, aby jedynie te kilkadziesiąt miast, o których mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. miało mieć uprawnienie do prowadzenia egzekucji przysługujących im należności, a pozostałe jednostki - w szczególności pozostałe gminy miejskie - nie zostały wyposażone w to uprawnienie.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji - dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. Przepis art. 168 Konstytucji stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Analogiczną regulację zawiera art. 9 ust. 3 EKSL, zgodnie z którym przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać, w zakresie określonym ustawą. Z przepisów tych wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mają pełną autonomię w zakresie ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, a jedyne ograniczenia winny wynikać z ustawy. Nie powinno ulegać wątpliwości, że ograniczenia te winny być takie same dla wszystkich jednostek, a dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych będące w całości dochodami własnymi jednostek winny przypadać tym jednostkom.

Wobec powyższego podniesiono, że w konsekwencji zaskarżonej regulacji rada gminy zachowuje pełną kompetencję do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych oraz uwzględniania ich w dochodach jednostki jedynie w odniesieniu do 95%. Pomniejszenie dochodów własnych gminy egzekwowanych przymusowo o 5% jest wprawdzie skutkiem regulacji ustawowej, jednakże u.p.e.a. nie jest aktem prawnym, który dotyczy źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a kwestionowana regulacja jest sprzeczna z nadrzędnymi wobec niej przepisami Konstytucji i EKSL.

Pełnomocnik skarżącej wskazał także, iż z ustrojowego punktu widzenia własność i inne prawa majątkowe jednostki samorządu terytorialnego powinna być traktowana jako "współwłasność" wszystkich osób tworzących daną wspólnotę samorządową. Do tej swoistej "współwłasności" samorządowej mienia należącego do jednostki samorządu terytorialnego ma zastosowanie regulacja zawarta w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Tymczasem art. 66 § 3 u.p.e.a. narusza zasadę równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Skoro istnieje możliwość pobrania wszystkich kosztów egzekucji od zobowiązanego, to dobrem które winno być chronione w pierwszej kolejności jest należność przysługująca gminie ("własność" środków pieniężnych), a nie majątek niesolidnego dłużnika. Do zupełnego zachwiania równowagi w tym zakresie dochodzi w tych przypadkach, gdzie wysokość opłaty komorniczej obciążającej gminę jest lub może być wyższa od kosztów egzekucji obciążających zobowiązanego (gdzie stawki procentowe opłaty za czynności egzekucyjne są niższe od stawki opłaty komorniczej).

Dalej autor skargi zauważył, że przepis, z którego wynika obowiązek ponoszenia opłaty komorniczej przez wierzyciela administracyjnego został po raz pierwszy wprowadzony do systemu prawnego z dniem 6 kwietnia 1990 r. Na przestrzeni tych prawie 30 lat od zmiany ustroju, wskutek kolejnych zmian przepisów i reform administracji publicznej, w prawie publicznym został ukształtowany system wzajemnej współpracy administracji rządowej i samorządowej. Prowadzenie egzekucji administracyjnej w zakresie należności stanowiących dochód własny gminy przez naczelnika urzędu skarbowego należy z ustrojowego (systemowego) punktu widzenia zakwalifikować, jako wykonywanie przez rządowy organ egzekucyjny zadań własnych gminy, na podstawie zlecenia zawartego w przepisach u.p.e.a. Gromadzenie środków pieniężnych służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty stanowi podstawowe zadanie gminy. Egzekwowanie podatków i opłat lokalnych od podmiotów zobowiązanych, niepłacących w terminie, jest jedynym sposobem ich uzyskania (gmina nie może np. zbyć przysługującej jej należności z tytułu podatków i opłat).

Tak więc w zakresie, w jakim egzekucję prowadzi naczelnik urzędu skarbowego, wykonuje on de facto zadanie publiczne na rzecz gminy będącej wierzycielem. Generalną zasadą dotyczącą realizacji zadań administracji rządowej (jednostki samorządu terytorialnego) przez (inną) jednostkę samorządu terytorialnego jest obowiązek pokrycia kosztów realizacji tego zadania przez jednostkę, na rzecz której zadanie jest wykonywane. Tak więc w ślad za transferem zadań następuje transfer środków pieniężnych. Odbywa się to przede wszystkim za pomocą dotacji celowych. Dotacje te kalkulowane są (powinny być) w oparciu o rzeczywiste koszty realizacji zadań. Najbardziej ogólną regulację w tym zakresie zawiera art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym kwoty dotacji celowych na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju.

Zdaniem skarżącego przepisy regulujące obowiązek zapłaty opłaty komorniczej również powinny przewidywać jakieś kryteria ustalania (chociaż maksymalnej) wysokości tej opłaty. W pierwszej kolejności nasuwa się wniosek, że opłata ta winna zostać odniesiona do rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny. Jednakże należy zwrócić uwagę, że koszty te w zasadzie pokrywa zobowiązany (art. 64c § 1 zdanie 2 u.p.e.a.). Tak więc po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie powinny pozostać żadne niezaspokojone koszty tego postępowania, zwłaszcza że w skład tych kosztów wchodzi m. in. opłata manipulacyjna (art. 64 § 6), która powinna pokryć wszelkie koszty niezaspokojone w ramach innych opłat i wydatków. Tak więc ustalanie wysokości opłaty komorniczej w oparciu o kryterium kosztów postępowania egzekucyjnego nie stanowiłoby rozwiązania poprawnego pod względem przejrzystości regulacji.

Powyższy wniosek nie oznacza jednak, zdaniem skarżącego, że wysokość opłaty komorniczej nie powinna zostać ograniczona. W obowiązującym systemie prawnym istnieje szereg przepisów, które ustalają wysokość opłat, czy innych danin, jako procentową stawkę od jakiejś określonej wartości. Przepisy te przewidują jednakże górną, maksymalną granicę tej opłaty. Taka zasada obowiązuje w najbardziej zbliżonym do egzekucji administracyjnej, sądowym postępowaniu egzekucyjnym. Wszystkie przepisy regulujące opłaty procentowe liczone od wartości egzekwowanego świadczeni, ponoszone w tym postępowaniu określają również maksymalną wysokość tych opłat (art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji).

W ocenie skarżącego, przepisy u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie ustalają żadnych kryteriów, od których zależy wysokość opłaty komorniczej, a także w zakresie w jakim nie regulują maksymalnej wysokości tej opłaty należnej organowi egzekucyjnemu są sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej w związku z zasadą równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Jak to wyżej wykazano, opłata egzekucyjna stanowi w praktyce transfer środków pieniężnych stanowiących dochód własny gminy na rzecz budżetu państwa. Tak więc dana wspólnota samorządowa zostaje pozbawiona 5% należnych jej dochodów, a beneficjentem tej sytuacji jest państwo. Sytuacja taka nie leży w interesie społecznym i godzi w obiektywne poczucie sprawiedliwości w tym zakresie.

Podkreślono przy tym, że omawiana regulacja przewiduje jedną stawkę opłaty komorniczej we wszystkich przypadkach, odmiennie niż opłaty obciążające zobowiązanego, których stawka procentowa została uzależniona choćby od środka egzekucyjnego. Co więcej, w niektórych przypadkach opłata obciążająca zobowiązanego jest niższa od opłaty komorniczej (art. 64 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). W przypadku zajęcia nieruchomości ustawodawca przewidział maksymalną stawkę opłaty obciążającej zobowiązanego (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) i jest to 8% egzekwowanej należności, nie więcej niż 32.400 zł. Oznacza to, że przy wartości nieruchomości na poziomie wyższym niż 405.000 zł opłata obciążająca zobowiązanego przestaje rosnąć, a przy wartości powyżej 648.000 zł opłata komornicza zaczyna przewyższać opłatę obciążającą zobowiązanego.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że w sprawie SK 4/10 zakończonej wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r. TK uznał, że opłata egzekucyjna naliczona przez Komornika Sądowego w wysokości ponad 54 tys. zł jest rażąco wygórowana i zamiar jej pobrania nie powinien bezwzględnie korzystać z ochrony prawa. Jeśli więc w odniesieniu do komorników sądowych (a więc przedsiębiorców działających w celu osiągnięcia zysku) istnieje regulacja ograniczająca wysokość opłat do granic rozsądnych, to tym bardziej regulacja taka winna wystąpić w postępowaniu administracyjnym, gdzie działalność polegająca na egzekucji nie powinna być prowadzona w celu uzyskania zysku przez organ egzekucyjny, ale w celu wyegzekwowania należności publicznoprawnej i pokrycia rzeczywistych kosztów poniesionych przez ten organ.

Pełnomocnik skarżącego podniósł także, iż potrzeba prowadzenia postępowania egzekucyjnego wiąże się z zasady z problemami finansowymi, czy choćby częściową niewypłacalnością zobowiązanego. Stan ten ujemnie wpływa na sytuację całej wspólnoty, gdyż planowane środki z podatków i opłat nie wpływają na czas. Skutecznie przeprowadzone postępowanie egzekucyjne powoduje w efekcie, iż do budżetu gminy z opóźnieniem wpływa jedynie 95% należności. Jednocześnie organ egzekucyjny pobiera od podmiotu zobowiązanego opłaty zależne od sposobu egzekucji w wysokości od 4-8% egzekwowanego roszczenia (art. 64 § 1), opłatę manipulacyjną w wysokości 1% (art. 64 § 6) i wydatki.

Z drugiej strony można wskazać, że wskutek działania organu egzekucyjnego wspólnota samorządowa uzyskuje należne jej wpływy. Opłata komornicza stanowi zatem premię dla organu egzekucyjnego za skuteczną egzekucję i taki był zapewne cel wprowadzenia tej instytucji w 1990 r. O ile jednak można ewentualnie przyjąć, że jakaś część premii za sukces w postępowaniu egzekucyjnym może obciążać wierzyciela (zgodnie z powyższymi twierdzeniami powinna ona zawsze obciążać zobowiązanego), o tyle nieograniczony kwotowo charakter tej premii, brak uzależnienia jej wysokości od rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego oraz zwolnienie określonej grupy gmin z tego obowiązku budzi zastrzeżenia natury społecznej, etycznej i moralnej. Ewentualne uprzywilejowanie w tym zakresie, jeśli już miałoby obowiązywać, to winno obejmować mniejsze gminy, gdyż dla nich opłata komornicza wydaje się być bardziej dolegliwa.

Autor skargi wskazał nadto, że zgodnie z art. 66 § 4 pkt 3 u.p.e.a. nie pobiera się opłaty komorniczej od należności dochodzonych na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez urząd skarbowy lub naczelnika urzędu skarbowego. Ten wystawca tytułu wykonawczego jest zobowiązany do poniesienia opłaty komorniczej nawet wówczas, gdy postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez inny organ egzekucyjny (np. w przypadku zbiegu). Naczelnik urzędu skarbowego wystawia tytuły wykonawcze obejmujące analogiczne należności, przeznaczane na cele publiczne, ściągane na podstawie tych samych przepisów z zastosowaniem tożsamych środków egzekucyjnych, co egzekwowane przymusowo na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Uprzywilejowanie wierzyciela działającego w zakresie administracji rządowej nie jest niczym uzasadnione, narusza zasadę demokratycznego państwa, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, zważywszy na ewidentnie silniejszą pozycję administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 342/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prezydenta na postanowienie Dyrektora z dnia 20 lutego 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty komorniczej (dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r. III FSK 1592/21 uznał, że na uwzględnienie zasługuje podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazał, że istota sprawy została przez skarżącego sprowadzona do dokonania wykładni przepisów z uwzględnieniem norm konstytucyjnych. Skarżący wniósł o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, ale dopiero wówczas, gdy Sąd dojdzie do wniosku, że rezultat wykładni przepisów nie może być taki, jak postulowany w skardze.

Zatem celem należytego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji zobowiązany był przedstawić swoje stanowisko odnośnie do tego, czy możliwe jest dokonanie takiej wykładni ww. przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP, aby osiągnąć oczekiwany przez skarżącego rezultat. Proces dokonanej wykładni Sąd powinien był przedstawić w uzasadnieniu wyroku, a następnie wskazać wyprowadzone wnioski, jednak tego nie uczynił.

Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji nie dokonał własnej oceny konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów. Nie wypowiedział się odnośnie do tego, czy art. 1a pkt 6 i art. 66 § 3 u.p.e.a. są w ocenie Sądu zgodne z Konstytucją RP. Wyszedł z absolutnie błędnego założenia, sprzecznego z postanowieniami art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., że sąd administracyjny nie musi w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją, przy czym zauważenia wymaga, iż Sąd nie stwierdził wprost, że ww. przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocenił jako zgodne z Konstytucją.

Tym samym nie wiadomo, dlaczego Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego; czy dlatego, że uznał przepisy za konstytucyjne, czy może dlatego, że nie musi "inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa". Rzeczą Sądu ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku, czyli spełniającym wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy tym Sąd zobowiązany jest uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze względu na przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku, przedwczesne stało się rozpoznawanie przez NSA pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd rozpoznając skargę jest, na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej: p.p.s.a.), związany wyrokiem NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. III FSK 1592/21. Zgodnie z powołanym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia określenia przez organ egzekucyjny zaskarżonym postanowieniem opłaty komorniczej wierzycielowi.

Zadaniem Sądu natomiast, na obecnym etapie postępowania, jest dokonanie własnej oceny konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów, tj. art. 1a pkt 6 i art. 66 § 3 u.p.e.a. Należy wskazać, iż ocena taka została już wyrażona przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 lipca 2022 r. w analogicznej sprawie ze skargi skarżącej (sygn. akt I SA/Gl 683/22). Sąd podziela stanowisko WSA zawarte w tym orzeczeniu i przyjmuje je za własne, wobec czego w rozpatrywanej sprawie wykorzystana została ocena omawianego zagadnienia zawarta w tym wyroku.

W tych ramach przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. W myśl art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).

Z powyższego wynika, że sąd administracyjny jest obowiązany do stosowania, tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie z jej założeniami w przypadku, gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu, wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP; por. postanowienie TK z dnia 15 maja 2007 r., P 13/06, OTK ZU 2007/6/A/57). Prokonstytucyjna interpretacja prawa jest jednym z rodzajów wykładni systemowej zewnętrznej, która w przeciwieństwie do wykładni systemowej wewnętrznej nie ogranicza się wyłącznie do ustawy, z której pochodzi interpretowany przepis, lub do innych ustaw regulujących daną dziedzinę prawa.

Elementem koniecznym wykładni prokonstytucyjnej jest zawsze uwzględnienie regulacji konstytucyjnych. Ponadto, z uwagi na zasadę nadrzędności Konstytucji RP, wykładnia prokonstytucyjna powinna mieć pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną i celowościową, jak również wykładnią systemową wewnętrzną (por. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012r. II OPS 2/12).

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wymagają zachowania równości i niestosowania dyskryminacji na płaszczyźnie stanowienia prawa (równość wobec prawa) oraz na płaszczyźnie stosowania prawa. Nakaz takiego samego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz odmiennego traktowanie osób znajdujących się w sytuacji odmiennej, adresowany jest przede wszystkim do prawodawcy, który tworząc normy generalno-abstrakcyjne, powinien brać pod uwagę konieczność stanowienia norm o takiej samej lub różnej treści w zależności od wskazanych powyżej sytuacji. Równe traktowanie wymaga natomiast by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne bez nieuzasadnionego różnicowania. Innymi słowy, by nie traktowały odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., I GSK 3327/18).

Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium albo w ogóle bez kryterium. Kryterium musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych.

Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2020 r. II PK 6/19).

W niniejszej sprawie kwoty pobrane w związku z wyegzekwowaniem należności określonych poszczególnymi tytułami wykonawczymi zostały ujęte przez organ w szczegółowym zestawieniu, a kwot przypisanych do konkretnych tytułów wykonawczych strona skarżąca nie zakwestionowała.

Zastrzeżenia wierzyciela budzi natomiast kwestia wysokości potrąconej opłaty komorniczej, która jego zdaniem jest nadmiernie wygórowana, nie spełnia swej funkcji, stanowi zobowiązanie o charakterze podatkowym i nie uwzględnia stanowiska TK zawartego w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.

Rozważając sporne zagadnienie wskazać należy, że Sąd podziela pogląd organu, że art. 66 § 3 u.p.e.a. jednoznacznie stanowi, że do uiszczenia opłaty komorniczej zobowiązany jest wyłącznie wierzyciel, co oznacza, że opłata ta nie może obciążać zobowiązanego. Nie ulega także wątpliwości, że przepisy dotyczące obciążenia wierzyciela opłatą komorniczą nie były przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.

Dalej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 66 § 1, § 2 i § 3 u.p.e.a. wierzyciel ponosi wydatki związane z przekazaniem mu wyegzekwowanej należności lub przedmiotu. Wydatki, o których mowa w § 1, organ egzekucyjny pokrywa z wyegzekwowanych kwot (§ 2). Wierzyciel, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany, z zastrzeżeniem § 4, do uiszczenia opłaty komorniczej (§ 3). W myśl art. 66 § 4 pkt 1 u.p.e.a. nie pobiera się opłaty komorniczej od kwot wpłaconych po wystąpieniu wierzyciela z żądaniem zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego. Opłata komornicza to opłata wynosząca 5% kwot przekazanych wierzycielowi przez organ egzekucyjny lub przekazanych wierzycielowi przez zobowiązanego w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 6 u.p.e.a.). Środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej jest m.in. egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych (art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a.). Z kolei, jak stanowi art. 66 § 4 u.p.e.a., nie pobiera się opłaty komorniczej od: 1) kwot wpłaconych po wystąpieniu wierzyciela z żądaniem zawieszenia albo umorzenia postępowania egzekucyjnego;

2) należności ściągniętych przez organ egzekucyjny będący jednocześnie ich wierzycielem;
3) należności dochodzonych na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez naczelnika urzędu skarbowego, ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw instytucji finansowych albo ministra właściwego do spraw budżetu;
4) należności dochodzonych na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego, zagranicznego tytułu wykonawczego albo tytułu wykonawczego obejmującego należności pieniężne, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). Sytuacja podmiotów, których istotną cechą wspólną jest status wierzyciela z tytułu należności publicznoprawnych, została zróżnicowana w ten sposób, że wierzyciele, na rzecz których prowadzona jest egzekucja administracyjna, bez względu na fakt czy dochodzone są wyłącznie wierzytelności publicznoprawne, albowiem wskutek zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej i prowadzenia egzekucji przez komornika w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym przepis art. 66 § 3 u.p.e.a. nakłada obowiązek pobrania opłaty komorniczej, Tymczasem ci wierzyciele publiczni, w przypadku których doszło do zbiegu egzekucji i w jej wyniku postępowanie egzekucyjne obejmujące również należności publicznoprawne prowadzi komornik sądowy nie maja obowiązku uiszczania opłaty komorniczej.

Podkreślić bowiem należy, że zróżnicowanie sytuacji prawnej wierzycieli nie odnosi się wyłącznie do niejednolitego reżimu prawnego wierzycieli publicznoprawnych w stosunku do wierzycieli cywilnoprawnych, ale oznacza, że wskutek zbiegu egzekucji sądowej z administracyjną i wyniku wyboru właściwego komornika i reżimu prawnego dochodzi do odmiennego traktowania wierzycieli publicznoprawnych, a także cywilnoprawnych. Takie zróżnicowanie podmiotów – wierzycieli publicznych zarówno w obrębie tej grupy jak i zróżnicowanie wierzycieli publicznoprawnych z cywilnymi w istocie narusza zasadę równości i oznacza nierówne ich traktowanie bez wystarczającego powodu, stanowiące w istocie dyskryminację wierzycieli publicznoprawnych, w tym skarżącej. Oznacza to, że jeśli zostanie wybrany komornik sądowy - wówczas koszty egzekucji w całości poniesie dłużnik (zobowiązany).

Natomiast jeśli zostanie wybrany administracyjny organ egzekucyjny - orzeczenie o kosztach egzekucji zostanie wydane w oparciu o przepisy u.p.e.a., a więc wierzyciel zostanie obciążony obowiązkiem zapłaty opłaty komorniczej. Rację ma zatem skarżąca podnosząc, że o wyborze organu uprawnionego do łącznego prowadzenia egzekucji administracyjnej i sądowej decydują kryteria obiektywne, niezależne od wierzycieli prowadzących egzekucję. Tak więc "przy okazji" orzekania o zbiegu egzekucji dochodzi do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania wierzycieli publicznoprawnych na tych, którzy zostaną "zwolnieni" z opłaty komorniczej oraz tych, na których obowiązek poniesienia opłaty komorniczej będzie nadal ciążył.

W konsekwencji, zdaniem Sądu wykładnia art. 66 § 3 u.p.e.a., która wskazywałaby w niniejszej sprawie na obowiązek uiszczenia opłaty komorniczej (pobrania jej przez organ egzekucyjny) w przypadku prowadzenia egzekucji administracyjnej naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Niewątpliwie, jak podkreślił NSA, wykładnia prokonstytucyjna powinna brać pod uwagę kontekst konstytucyjny w postaci wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady praworządności oraz zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, a także opartej na art. 84 Konstytucji RP zasadzie wyłączności ustawy w określaniu danin publicznych, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że wartości te powinny pozostawać we właściwej relacji do wynikającej z art. 84 Konstytucji RP zasady powszechności obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków oraz unormowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości i jednakowego traktowania przez władze publiczne. Ta ostatnia zasada polegająca na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, na gruncie prawa daninowego wyraża się w niedyskryminacji podatkowej, przeciwieństwem której jest także nieuprawnione uprzywilejowanie.

W ocenie Sądu, zasada równego traktowania nakazuje, że opłata komornicza nie powinna być pobierana od skarżącej, albowiem brak racjonalnego uzasadnienia do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdującej się w sytuacji porównywalnej.

W ocenie Sądu poszanowanie zasady równego traktowania może zostać zapewnione jedynie w drodze przyznania podmiotom należącym do grupy gorzej traktowanej tych samych korzyści, jakie przysługują podmiotom uprzywilejowanym.

Sąd podziela przedstawioną w skardze argumentację pełnomocnika strony skarżącej, że kwestionowana regulacja skutkuje także nieuzasadnionym, nieuprawnionym zróżnicowaniem sytuacji mieszkańców różnych wspólnot samorządowych (gmin). Obecnie bowiem, na mocy przywołanych przez autora skargi przepisów, funkcjonuje kilkadziesiąt gmin miejskich, których organ wykonawczy jest uprawniony do prowadzenia postępowania egzekucyjnego m. in. w zakresie podatków i opłat lokalnych stanowiących dochód tych gmin. Należności ściągnięte przez organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem są zwolnione z opłaty komorniczej, o czym stanowi art. 66 § 4 pkt 2 u.p.e.a. W konsekwencji sytuacja gmin, o których mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. jest uprzywilejowana względem pozostałych, co narusza konstytucyjną zasadę równości.

Powołują się na treść art. 3 ust. 1 EKSL, zgodnie z którym samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców, trafnie również podniesiono, że nie ma zatem żadnego uzasadnienia, aby jedynie te kilkadziesiąt miast, o których mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. miało mieć uprawnienie do prowadzenia egzekucji przysługujących im należności, a pozostałe jednostki - w szczególności pozostałe gminy miejskie - nie zostały wyposażone w to uprawnienie.

Wobec powyższego zasadnie podniesiono, że w konsekwencji zaskarżonej regulacji rada gminy zachowuje pełną kompetencję do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych oraz uwzględniania ich w dochodach jednostki jedynie w odniesieniu do 95%. Pomniejszenie dochodów własnych gminy egzekwowanych przymusowo o 5% jest wprawdzie skutkiem regulacji ustawowej, jednakże u.p.e.a. nie jest aktem prawnym, który dotyczy źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a kwestionowana regulacja jest sprzeczna z przepisami Konstytucji i EKSL.

Sąd podziela także pogląd pełnomocnika skarżącej, iż z ustrojowego punktu widzenia własność i inne prawa majątkowe jednostki samorządu terytorialnego powinna być traktowana jako "współwłasność" wszystkich osób tworzących daną wspólnotę samorządową, do której ma zastosowanie regulacja zawarta w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Tymczasem art. 66 § 3 u.p.e.a. narusza zasadę równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Skoro istnieje możliwość pobrania wszystkich kosztów egzekucji od zobowiązanego, to dobrem które winno być chronione w pierwszej kolejności jest należność przysługująca gminie ("własność" środków pieniężnych), a nie majątek niesolidnego dłużnika. Do zupełnego zachwiania równowagi w tym zakresie dochodzi w tych przypadkach, gdzie wysokość opłaty komorniczej obciążającej gminę jest lub może być wyższa od kosztów egzekucji obciążających zobowiązanego (gdzie stawki procentowe opłaty za czynności egzekucyjne są niższe od stawki opłaty komorniczej).

Prowadzenie egzekucji administracyjnej w zakresie należności stanowiących dochód własny gminy przez naczelnika urzędu skarbowego należy z ustrojowego (systemowego) punktu widzenia zakwalifikować, jako wykonywanie przez rządowy organ egzekucyjny zadań własnych gminy, na podstawie zlecenia zawartego w przepisach u.p.e.a. Gromadzenie środków pieniężnych służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty stanowi podstawowe zadanie gminy. Egzekwowanie podatków i opłat lokalnych od podmiotów zobowiązanych, niepłacących w terminie, jest jedynym sposobem ich uzyskania (gmina nie może np. zbyć przysługującej jej należności z tytułu podatków i opłat). Tak więc w zakresie, w jakim egzekucję prowadzi naczelnik urzędu skarbowego, wykonuje on de facto zadanie publiczne na rzecz gminy będącej wierzycielem. Generalną zasadą dotyczącą realizacji zadań administracji rządowej (jednostki samorządu terytorialnego) przez (inną) jednostkę samorządu terytorialnego jest obowiązek pokrycia kosztów realizacji tego zadania przez jednostkę, na rzecz której zadanie jest wykonywane.

Tak więc w ślad za transferem zadań następuje transfer środków pieniężnych. Odbywa się to przede wszystkim za pomocą dotacji celowych. Dotacje te kalkulowane są (powinny być) w oparciu o rzeczywiste koszty realizacji zadań - art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, iż kwoty dotacji celowych na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju.

Takie zróżnicowane powinno mieć racjonalne przesłanki, których w ocenie Sądu, ustawodawcy zabrakło. TK w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał wyraźnie, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się, że opłata komornicza stanowi rodzaj wynagrodzenia dla organu egzekucyjnego, należnego z tytułu dokonania skutecznego ściągnięcia dochodzonej należności pieniężnej. Opłata ta jest należna organowi egzekucyjnemu, który podjął czynności egzekucyjne zmierzające do zastosowania i zrealizowania środków egzekucyjnych, a następnie je zastosował. Jeśli w wyniku podjętych czynności egzekucyjnych został zastosowany środek egzekucyjny, to każda wpłata na poczet należności objętych tytułem wykonawczym, stanowiącym podstawę zastosowania środków egzekucyjnych, jest podstawą do ustalenia opłaty komorniczej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2016 r., II GSK 1207/15, z dnia 8 marca 2019 r., I GSK 856/18).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 28 lutego 2019 r. II FSK 2094/18, zgodnie z którym opłata komornicza jest opłatą ponoszona z tytułu innych czynności (przekazania egzekwowanej należności). Z przepisu art. 66 § 1 u.p.e.a. wynika bowiem, że wierzyciel ponosi wydatki związane z:

1) przekazaniem mu: a) wyegzekwowanych lub uzyskanych środków pieniężnych, b) wyegzekwowanego przedmiotu;
2) wyegzekwowaniem lub uzyskaniem przez organ egzekucyjny na rzecz tego wierzyciela środków pieniężnych przy użyciu terminala płatniczego.

§ 2. Wydatki, o których mowa w § 1, organ egzekucyjny pokrywa z wyegzekwowanych kwot.

Tym samym opłata z tytułu przekazania egzekwowanej należności stanowi wydatek ponoszony na podstawie art. 66 § 1 u.p.e.a. Gdyby przyjąć reprezentowane powyżej stanowisko wierzyciel ponosiłby opłatę z tytułu przekazania egzekwowanej należności dwukrotnie.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji wierzycieli publicznoprawnych w zależności od reżimu prowadzonej egzekucji.

Dokonana przez Sąd prokonstytucyjna wykładnia art. 1a pkt 6 oraz art. 66 § 3 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, iż rację ma strona skarżąca podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1a pkt 6 oraz art. 66 § 3 u.p.e.a., skutkujące potrąceniem opłaty komorniczej z należności przysługującej skarżącemu, tj. z wyegzekwowanej w postępowaniu egzekucyjnym należności przez organ w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne było w całości skuteczne, a zobowiązany wypłacalny i wszelkie koszty oraz opłaty związane z przymusowym ściągnięciem należności winny obciążać zobowiązanego.

Organy egzekucyjne naruszyły także wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji poprzez naliczenie opłaty komorniczej w oparciu o art. 1a pkt 6 u.p.e.a. w wysokości rażąco wygórowanej, powodującej że opłata ta faktycznie nie stanowi wynagrodzenia za skuteczną egzekucję, ale zobowiązanie o charakterze podatkowym, pobierane według relatywnie wysokiej stawki procentowej, nieograniczone co do wysokości.

Organ egzekucyjny zupełnie pominął okoliczność, iż w niniejszej sprawie opłata komornicza obciąża wierzyciela, który jest podmiotem publicznym, a egzekucja administracyjna prowadzona jest w interesie ogólnym, a nie wyłącznie w interesie wierzyciela. W takiej sytuacji wierzyciel nie powinien ponosić opłaty komorniczej w wysokości określonej w postanowieniu organu egzekucyjnego.

Zdaniem skarżącego organy egzekucyjne zobowiązane były do miarkowania wysokości opłaty komorniczej w oparciu o ustalone przez siebie kryteria, z których najbardziej odpowiednie wydaje się być kryterium rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny, a wysokość opłaty komorniczej winna zostać określona na zero zł.

Niezależnie od dotychczasowych rozważań prezentowana przez skład orzekający prokonstytucyjna wykładnia art. 66 § 3 u.p.e.a. znajduje również wsparcie w zmianach legislacyjnych dokonanych ustawą z dnia 4 lipca 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. po. 1553), która co do zasady weszła w życie 20 lutego 2021r. art. 1 pkt 28 a) uchylono § 3-7, który z mocy art. 15 pkt 2 wszedł w życie z dniem 1 stycznia roku następnego po roku wejścia w życie ustawy, a więc z dniem 1 stycznia 2022r. Na stronie 43 uzasadnienia dotyczącej uchylenia § 3-7 art. 66 u.p.e.a. wskazano, że uzasadnieniem wprowadzonej zmiany jest to, że w postępowaniu egzekucyjnym pobierane są koszty egzekucyjne. Koszty te w przypadku niemożności wyegzekwowania ich od zobowiązanego ponosi wierzyciel.

W konsekwencji dochodzi do sytuacji, w której wierzyciele publicznoprawni znajdują się w gorszej sytuacji niż wierzyciele korzystający z egzekucji sądowej. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie przewidują bowiem obowiązku wierzyciela ponoszenia opłaty z tytułu wyegzekwowania należności pieniężnej przez komornika sądowego. Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu, zakłada się, że rezygnacja z opłaty komorniczej usprawni prace organów egzekucyjnych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 66 i art. 1 a pkt 6 u.p.e.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 580 zł złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa radcy prawnego w wysokości 480 zł.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 26 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 299/23

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie

Organ nadzoru po zapoznaniu się z treścią zażalenia i analizie akt egzekucyjnych, stwierdził, co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.