Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 25 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 383/16

Uzasadnienie

1. 1. Przedmiotem skargi I. P. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
2. 2. Stan sprawy przedstawia się następująco:
3. 2.1. Wnioskiem z dnia 28 października 2014 r. I. P. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS" lub "organ") o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wraz z odsetkami w ramach pomocy de minimis, które miała obowiązek uiszczać w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu powołała się na trudną sytuację zdrowotną i finansową wskazując, że uregulowanie zaległości pozbawi ją oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Poinformowała również, że z powodu złego stanu zdrowia zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej i nie osiąga żadnych dochodów, a trzy uczące się córki wychowuje samotnie, korzystając z pomocy społecznej.
4. 2.2. ZUS, decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013r., Nr 141, poz. 1442 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") odmówił umorzenia skarżącej należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od sierpnia 2013 r do września 2014 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...] zł oraz na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od września 2013 r. do września 2014 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...] zł.

W pierwszej kolejności, ZUS powołał się na art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. wskazując, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek "całkowitej nieściągalności" składek. Dalej, wyjaśnił, że zbadał także pozostałe podstawy umorzenia zaległości określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydanym w oparciu o art. 28 ust. 3b u.s.u.s. (Dz. U. z 2003 r., poz. 1365, dalej: "rozporządzenie") i stwierdził, że nie zachodzą wymienione w rozporządzeniu szczególne okoliczności, skutkujące brakiem możliwości zaspokojenia przez skarżącą i jej rodzinę niezbędnych potrzeb życiowych, w razie opłacenia składek. Organ ustalił bowiem, że skarżąca uzyskuje dochód z tytułu renty rodzinnej po mężu w wysokości [...] zł, pobiera zasiłek rodzinny w łącznej kwocie [...] zł, a córka, która pozostaje ze skarżącą we wspólnym gospodarstwie domowym otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości [...] zł. Ponadto zwrócił uwagę, że regulowane są miesięczne koszty utrzymania.

W ocenie organu umorzenie zadłużenia byłoby przedwczesne, gdyż nie można stwierdzić braku jakichkolwiek perspektyw na spłatę zadłużenia, szczególnie w sytuacji kiedy skarżąca ma zamiar wznowić działalność gospodarczą z chwilą odzyskania sprawnego samochodu. Organ odniósł się także do pozostałych przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia wskazując, że skarżąca co prawda powołała się na przewlekłą chorobę płuc, która ograniczyła jej możliwości zarobkowe, jednak okoliczności te nie zostały należycie udokumentowane (szczegółową dokumentacją lekarską) przez skarżącą. Ponadto organ wskazał, że z wniosku skarżącej nie wynika, aby poniosła ona straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia.

2.3. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS, decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r.

W uzasadnieniu potwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia "całkowitej nieściągalności" składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s.. wskazując m.in., że skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a tylko ją zawiesiła od 3 września 2014r., a zatem może w każdej chwili rozpocząć jej dalsze prowadzenie.

Odnosząc się do przesłanek uregulowanych w § 3 rozporządzenia, organ stwierdził że sytuacja rodzinna, materialna i zdrowotna zobowiązanej nie uzasadnia umorzenia należności, gdyż skarżąca nie wykazała, że spłata zadłużenia pozbawi ją oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ podniósł, że zobowiązana posiada stałe źródło dochodu – wraz z dwiema córkami otrzymuje świadczenie rentowe, które łącznie na trzy osoby wynosi [...] zł. Ponadto skarżąca pobiera zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu samotnego wychowywania dzieci w łącznej kwocie [...] zł, a pełnoletnia córka prowadząca ze skarżącą wspólne gospodarstwo domowe otrzymuje świadczenie w kwocie [...] zł. Oceniając sytuację zdrowotną, ZUS ponownie stwierdził, że z przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej nie wynika jednoznacznie, że stan zdrowia skarżącej uniemożliwia jej lub w znaczny sposób ogranicza podjęcie zatrudnienia - w konsekwencji spłatę zadłużenia, szczególnie, kiedy nie wydano wobec skarżącej orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, a zawieszenie działalności gospodarczej może świadczyć o chęci ewentualnego jej wznowienia. Niezależnie organ wskazał, że z wniosku skarżącej nie wynika, aby skarżąca poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia.

1. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, uzupełnionej pismem z dnia 2 stycznia 2016r. skarżąca wniosła o uchylnie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ZUS z dnia [...] r. Skarżąca, powołując się na § 3 rozporządzenia zarzuciła niezastosowanie tego przepisu pomimo wykazania, że choruje na nieuleczalna chorobę płuc, ma minimalną wydolność fizyczną, korzysta z niezbędnego koncentratora tlenu do użycia tylko w domu oraz jest objęta opieką poradni paliatywnej. Skarżąca dołączyła do skargi:
2. 1) orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 23 kwietnia 2015r.,
3. 2) zaświadczenia lekarskie z dnia 6 lutego 2015r., 31 sierpnia 2015r. i 10 grudnia 2015r. Ponadto wskazała, że nie posiada żadnego majątku, a dochód jej rodziny to kwota tysiąc kilkaset złotych, z których utrzymuje się skarżąca i córki. W tym zakresie powołała się na akta ZUS oraz dokumenty złożone w postępowaniu przez tut. sądem w sprawie ubiegania się przez skarżącą z przyznanie prawa pomocy (sygn. akt I SA/Gl 562/15). W ocenie skarżącej, z uwagi na wysokość otrzymywanych co miesiąc świadczeń oraz konieczność zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny, nie może spłacić zaległości z tytułu składek. Wyjaśniła, że mieszka w wynajętym mieszkaniu, "które jest zadłużone w powodu choroby". Zdaniem skarżącej obie decyzje ZUS są decyzjami dowolnymi i jako takie podlegają uchyleniu, pomimo, że mają charakter uznaniowy.
4. 4. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2015r. (sygn. akt 562/15) starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach postanowił ustanowić dla skarżącej radcę prawnego.
5. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, na wstępie należy przywołać przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. I tak, zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym całkowita nieściągalność, zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zachodzi, gdy:

1. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978);
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca jest równocześnie płatnikiem składek o umorzenie których wniosła, wskazać należy przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Za rodzinę, o której mowa powyżej uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące ze zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1036/09, LEX nr 746039 oraz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 225/09, LEX nr 582825) co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności albo trudna sytuacja majątkowa zobowiązanego, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 703/08, LEX nr 522553). Tego rodzaju konstrukcja prawna decyzji ma ten skutek, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 817/09, LEX nr 746251).

Oceniając zaskarżoną decyzję w tak określonych ramach, Sąd przyznaje rację skarżącej, że jest ona dowolna. Aby to wykazać, zacząć przyjdzie od analizy wniosku skarżącej o umorzenie należności składkowych, w którym jako przesłankę ich umorzenia wskazała na następujące okoliczności: 1) jest wdową wychowującą samotnie trzy uczące się córki, 2) nie pracuje, 3) przewlekle choruje, co ogranicza jej możliwości zarobkowania na przyszłość i było powodem zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej 4) nie ma majątku. Zdaniem skarżącej: "opłacenie należności spowodowałoby uniemożliwienie zaspokojenia podstawowych potrzeb utrzymania rodziny i przekraczałoby możliwości finansowe rodziny", w której jest jedynym żywicielem. Wobec odmownej decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w uzasadnieniu te same okoliczności, które ujawniła organowi w pierwotnym wniosku, przedkładając przy tym kolejne dokumenty obrazujące jej sytuację zdrowotną i rodzinną.

Na wezwanie ZUS, skarżąca przesłała m.in.: 1) kopie zaświadczeń lekarskich NZOZ [...] każde z dnia 6 lutego 2015r., z których wynika, że skarżąca jest w ciężkim stanie ogólnym, z minimalną wydolnością fizyczną, choruje na nieuleczalną chorobę i nie jest zdolna do żadnej pracy, przy czym nadmienić należy, że jedno z zaświadczeń wydane zostało dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności., 2) kopię decyzji ZUS z dnia [...] r. o przeliczeniu renty rodzinnej, z której wynika, że od 1 sierpnia 2014r. renta wynosi [...] zł i podlega podziałowi na 4 części, 3) kopię decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 16 grudnia 2014r. o przyznaniu dwóm córkom skarżącej (na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r.) zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł oraz przyznaniu dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w łącznej kwocie [...] zł i jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w łącznej kwocie [...] zł.

ZUS, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że spłata zadłużenia pozbawi ją oraz jej rodzinę zaspokojenia podstawowych życiowych, rodzina uzyskuje bowiem dochody z renty rodzinnej, oraz korzysta z pomocy społecznej w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, wskazując przy tym, że skarżąca jest w okresie aktywności zawodowej i nie przedłożyła orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy.

W zakresie przesłanki umorzenia w postaci przewlekłej choroby zobowiązanego pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, ZUS, pomimo przedłożonej przez skarżącą dokumentacji lekarskiej, oceniał, że sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie występuje, gdyż skarżąca nie wykazała jednoznacznie, że stan zdrowia uniemożliwia jej lub w znaczny sposób ogranicza podjęcie zatrudnienia i tym samym uzyskiwanie dochodu umożliwiającego uregulowanie należności.

W tym miejscu przypomnieć wypada, że uznaniowość spornej decyzji nie polega na uznaniowości stwierdzenia jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu. Istnienie takiej przesłanki pozostaje poza wolą organu, zaś jej stwierdzenie otwiera możliwość rozważenia przez ZUS zasadności żądania osoby wnioskującej o przedmiotową ulgę. Oznacza to, że w sytuacji, gdy skarżąca wskazuje okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, powołując się w tym zakresie na określone fakty i zdarzenia oraz dokumenty uzasadniające ich istnienie, rzeczą organu jest rzetelne ustalenie czy dana przesłanka zaistniała czy też nie.

W ocenie Sądu, ZUS takich ustaleń nie poczynił, w szczególności pominął dowody, z których jednoznacznie wynika, że skarżąca nie może podjąć się pracy i prawdopodobnie już nigdy jej nie podejmie. Wnioski organu jakie sformułował w zaskarżonej decyzji pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym.

Dlatego też Sąd uznał, że organ naruszył podstawowe zasady postępowania dowodowego – zasadę prawdy materialnej (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.) i zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.).

Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona pełnej i rzetelnej analizy zebranego materiału dowodowego - zgodnie z przepisami K.p.a. – oraz uzupełni go o dokumenty, informacje obrazujące miesięczne koszty utrzymania skarżącej oraz jej rodziny, mając na względzie, że uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, jego prawidłowej oceny i przede wszystkim prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących umorzenie należnych składek. Organ uwzględni okoliczność, że rodzina uzyskuje wsparcie pomocy społecznej co przecież niewątpliwie świadczy, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, jak również zwróci uwagę na konstytucyjną zasadę uwzględnienia dobra rodziny, nakazującą państwu szczególną pomoc i opiekę dla rodzin niepełnych czy wielodzietnych, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.