Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 384/21

Uzasadnienie

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, organ nadzoru) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm., dalej: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna), po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta R. (dalej: wierzyciel, skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ pierwszej instancji, organ egzekucyjny) z dnia [...] r. nr [...] (sprostowanego postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...]), o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł, powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]r. o nr [...], wystawionego wobec A S.A. (dalej: dłużnik) i obciążeniu wierzyciela kwotą [...] zł kosztów egzekucyjnych wygenerowanych na podstawie wyżej wymienionego tytułu wykonawczego.

Powyższe postanowienie organu nadzoru zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku dłużnika, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r. o nr [...], wystawionego przez wierzyciela z tytułu podatku od nieruchomości za grudzień 2004 r.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł powstałe w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie wyżej wskazanego tytułu wykonawczego i obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w łącznej wysokości [...] zł.

Wierzyciel złożył zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej określenia kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł i naliczenie ich zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14 z 28 czerwca 2016 r., tj. przy uwzględnieniu rzeczywistych kosztów i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel wskazał, iż nie zgadza się z metodą miarkowania zastosowaną przez organ egzekucyjny, sprowadzającą się de facto do naliczenia opłat za dokonane czynności w pełnej wysokości, bez uwzględnienia rzeczywistych wydatków i kosztów powstałych w toku postępowania egzekucyjnego oraz powołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyroku z 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/GI 1572/16.

Ponadto wierzyciel zauważył, iż wykazanie rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem czynności egzekucyjnych ma szczególne znaczenie dla organu będącego podmiotem publicznym, zobowiązanym do kontroli swoich wydatków oraz przestrzegania dyscypliny finansów publicznych.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że generalną zasadą jest, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, o czym stanowi art. 64c § 1 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Jednym z wyjątków od tej zasady jest art. 64c § 4 u.p.e.a., który stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego oraz art. 64c § 3 u.p.e.a, zgodnie z którym, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że podstawę prawną wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego z dnia [...] r. nr [...], stanowiła jego decyzja z dnia [...] r., która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...]. Zatem fakt ten przesądza, iż koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, obowiązany jest zapłacić wierzyciel, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego na podstawie nieostatecznej decyzji, uchylonej następnie przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy podniósł, że wierzyciel kwestionuje metodę miarkowania zastosowaną przez organ egzekucyjny stwierdzając, że dokonując ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych nie uwzględnił on wytycznych Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 Zdaniem organu nadzoru organ pierwszej instancji dokonał analizy wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u dłużnika pod kątem wytycznych Trybunału Konstytucyjnego. Organ egzekucyjny porównał powstałą na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego opłatę manipulacyjną oraz opłatę za pobranie pieniędzy do wysokości opłat ustalanych w przypadku egzekucji z nieruchomości (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), które określone w zakresie procentowym i kwotowym (8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł) nie zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne i dokonał ich miarkowania.

Odnosząc się do zarzutu o nieuwzględnieniu wytycznych, zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 organ nadzoru wyjaśnił, że Trybunał wywiódł, iż "nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego".

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji na mocy art. 64 § 1 pkt 1 i art. 64 § 6 u.p.e.a. określił koszty egzekucyjne z tytułu opłaty za czynności egzekucyjne, tj. opłatę za pobranie pieniędzy w wysokości 5% i opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1%.

W ocenie organu odwoławczego zastosowana w zaskarżonym postanowieniu organu egzekucyjnego metoda naliczenia opłaty za pobranie pieniędzy oraz opłaty manipulacyjnej zasługuje na aprobatę i spełnia standardy wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Bowiem, skoro zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej w zakresie w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, zasadnym było obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi wygenerowanymi z tytułu opłaty za pobranie pieniędzy kwotą [...] zł, a opłaty manipulacyjnej kwotą [...] zł, skutkiem czego obciążono wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł.

Zdaniem organu nadzoru za powyższym przemawia przyjęcie, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania pieniędzy należy uwzględnić mniejszy nakład pracy. Dlatego przyjąć należy, w związku z brakiem ustawowych regulacji, że opłata za pobranie pieniędzy musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawki w kwocie 34.200 zł dla 8% opłaty. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to organ odwoławczy podzielając zdanie organu egzekucyjnego, przyjęte w zaskarżonym postanowieniu przyjął zachowując proporcje, że 5% opłaty za pobranie pieniędzy może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za pobranie pieniędzy i 8% za zajęcie nieruchomości.

Przyjmując z ustawy egzekucyjnej różnice w wysokości opłat przyjętej przez ustawodawcę pomiędzy 5% i 8%, zachowując ustawową proporcje doszedł do wniosku, że skoro opłata procentowa od 8% została ograniczona do 34.200 zł, to wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów jest przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla pobrania pieniędzy.

Natomiast w odniesieniu do opłaty manipulacyjnej organ odwoławczy stwierdził, iż przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34.200 zł należy przyjąć, że maksymalna opłata manipulacyjna, w związku z ustawowymi regulacjami, nie może być wyższa niż 4.275,00 zł.

Odnosząc się do kwestii podniesionej w zażaleniu, iż w wyniku prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] postępowania egzekucyjnego wierzyciel poniósł już na rzecz organu egzekucyjnego, naliczoną na podstawie art. 66 u.p.e.a., opłatę komorniczą w wysokości [...] zł oraz, że opłata ta została pobrana od wierzyciela od wyegzekwowanych i przekazanych w dniu [...] r. oraz [...] r. kwot w łącznej wysokości [...]zł, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 66 § 1, § 2 i § 3 u.p.e.a. wierzyciel ponosi wydatki związane z przekazaniem mu wyegzekwowanej należności lub przedmiotu. Wydatki, o których mowa w§ 1, organ egzekucyjny pokrywa z wyegzekwowanych kwot (§ 2). Wierzyciel, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany, z zastrzeżeniem § 4, do uiszczenia opłaty komorniczej (§ 3). W myśl art. 66 § 4 pkt 1 u.p.e.a. nie pobiera się opłaty komorniczej od kwot wpłaconych po wystąpieniu wierzyciela z żądaniem zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Opłata komornicza to opłata wynosząca 5% kwot przekazanych wierzycielowi przez organ egzekucyjny lub przekazanych wierzycielowi przez zobowiązanego w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 6 u.p.e.a.). Skoro zatem postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela zakończyło się wyegzekwowaniem całości dochodzonej zaległości z tytułu podatku od nieruchomości, to organ egzekucyjny był uprawniony do pobrania opłaty komorniczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 342/19).

W skardze na postanowienie organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił:

1. 1. błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 6 u.p.e.a. wynikającą z niewłaściwej oceny wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14;
2. 2. błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. i w konsekwencji przyjęcie błędnej metody miarkowania przy określeniu kosztów egzekucyjnych w postanowieniu organu pierwszej instancji jak i w postanowieniu organu odwoławczego, pomimo braku podstaw ku temu;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez pominięcie dokonania szczegółowej analizy kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, a tym samym pozbawienie wierzyciela możliwości oceny, czy naliczone koszty egzekucyjne nie przekraczają znacząco kosztów funkcjonowania tego aparatu;
4. 4. naruszenie przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 64 § 1 pkt 1 i 6 oraz 64 § 6 u.p.e.a., co skutkowało naruszeniem zasady określoności, proporcjonalności i adekwatności przepisów prawa nakładających na jednostki ciężary publicznoprawne, a więc zasady wyrażonej w art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP, ponieważ ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych odbyło się bez względu na uzasadniony nakład pracy organu egzekucyjnego oraz wzięcia pod uwagę rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy;
5. 5. naruszenie przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 64 § 1 pkt 1 i 6 oraz 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14 z 28 czerwca 2016 r. oraz art. 84 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię w/w przepisów, polegającą na pominięciu tego, że organ egzekucyjny ustalając koszty powinien z uwzględnieniem tych przepisów oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dokonać zmiarkowania opłaty w oparciu o szczegółowy zakres dokonanych czynności oraz udokumentowane koszty poniesione przez ten organ w związku z czynnościami egzekucyjnymi dokonanymi w sprawie egzekucyjnej i innych świadczeń organu koniecznych do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie podjął polemikę z rozstrzygnięciami organów obu instancji, cytując ich fragmenty. Nie zgadzając się z wydanymi postanowieniami skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14.

Dalej autor skargi powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt I SA/Gl 1572/16 wywodził, że "w razie braku interwencji ustawodawcy (...) w zakresie obciążenia wierzyciela opłatą za zajęcie wierzytelności na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 oraz opłatą manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym wypadku należnych od wierzyciela, organ egzekucyjny musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy. Organ egzekucyjny powinien zatem uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych (...)".

Natomiast w zaskarżonym postanowieniu organ nie wskazał jakie konkretnie czynności zostały dokonane w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] oraz jakie wydatki i koszty zostały w związku z tymi czynnościami poniesione przez organ.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyroki: Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Go 242/19; w Olsztynie z 2 września 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 212/20; w Gliwicach z 23 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1179/20; w Kielcach z 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 329/20 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 636/20.

Skarżący wskazał także, że w orzecznictwie sądów, można odnaleźć także inną linię orzeczniczą, zgodnie z którą wobec bezczynności ustawodawcy po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ogóle nie można pobierać kosztów egzekucyjnych, gdyż w przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wzorce konstytucyjne. Przykładami orzeczeń potwierdzających powyższe stanowisko są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w sprawach II FSK 2576/18, II FSK 3238/17 oraz I GSK 8/20.

Na koniec skarżący zauważył, że nigdy nie kwestionował zasadności obciążenia wierzyciela opłatą komorniczą. Natomiast podkreślał, że organ egzekucyjny otrzymał już od wierzyciela środki pieniężne w wysokości 5% wyegzekwowanych należności za dokonane w toku postępowania egzekucyjnego czynności egzekucyjne, co w jego opinii powinno być wzięte pod uwagę przy określaniu opłat, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 1 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. i obciążaniu nimi wierzyciela będącego podmiotem publicznym zobowiązanym do kontroli swoich wydatków oraz przestrzegania dyscypliny finansów publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Na wstępie należy wskazać, iż z mocy art. 64 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, w egzekucji należności pieniężnych, pobiera określone w tym przepisie opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W szczególności, organ egzekucyjny pobiera opłatę za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 2 zł 50 gr (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), opłatę za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 tego przepisu wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, która wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1,40 zł (art. 64 § 6 u.p.e.a.).

Natomiast zgodnie z art. 64c § 1 ustawy egzekucyjnej, opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Co do zasady zatem, to zobowiązany ponosi koszty prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że jeden z wyjątków od zasady obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego w administracji został przewidziany w art. 64c § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.

W rozpoznawanej sprawie kwestia zasadności obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi nie jest sporna, natomiast sporna pozostaje wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających skarżącego w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14.

Należy przypomnieć, że wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (opublikowany w: Dz.U. z 2016 r. poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ani przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. Co więcej Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Trybunał jednocześnie podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.

Wyjaśniając skutki swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Należy jednak zauważyć, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stało się wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności.

Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji. Wyrok ten - w przeciwieństwie do klasycznego wyroku uznającego zaskarżony przepis za niezgodny z Konstytucją - nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie może, a nawet musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Z zaleceń Trybunału zaś jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat i to nie tylko w kwotach stawek minimalnych.

Trybunał wyraźnie zakwestionował bowiem tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie ją dopuścił), a w konsekwencji - nie wskazał na konieczność stosowania wyłącznie stawek minimalnych. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę.

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Pominięcia takie polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie.

Zatem dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie można tracić z pola widzenia wskazanych powyżej kwestii, a w szczególności faktu, że zarówno organ, określając wysokość kosztów egzekucyjnych, jak i Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem tak ustalonej wysokości tych kosztów, działa w obszarze nieunormowanym przez ustawodawcę. W konsekwencji uzupełnienie pominięcia ustawowego nastąpić musi na płaszczyźnie stosowania prawa w granicach określonych przez Trybunał Konstytucyjny.

Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, że w niniejszej sprawie wysokość kosztów egzekucyjnych, którymi obciążono dłużnika jest rażąco nieadekwatna do czynności podjętych przez organ egzekucyjny.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż punktem odniesienia do określenia kosztów egzekucyjnych w przedmiotowej sprawie były regulacje ustawy egzekucyjnej dotyczące wysokości kosztów egzekucyjnych w przypadku egzekucji z nieruchomości. Uzasadniając przyjętą metodologię, organ odwoławczy zauważył, iż ustawa egzekucyjna przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości poprzez wskazanie kwotowo maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości (nie więcej niż 34.200 zł). Przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. określa zatem maksymalną wysokość opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości. Opłata w przypadku dokonania zajęcia nieruchomości wynosi 8 % kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednakże niż 34.200 zł.

W ocenie Sądu, uwzględniając 100 % skuteczność egzekucji, a także okoliczności, iż Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat, stanowisko organu należy uznać za prawidłowe.

Zdaniem Sądu, uzasadniając przyjęte stanowisko organ nadzoru zasadnie wywiódł, że jeżeli przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności pieniężnej należy uwzględnić mniejszy nakład pracy. Dlatego przyjąć należy, że opłata od zajęcia innej wierzytelności musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawki w kwocie 34.200 zł dla 8% opłaty. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to organ nadzoru miał podstawy do przyjęcia, że 5% opłata za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Organ miał na względzie fakt, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego i 8% za zajęcie nieruchomości.

Przejmując z ustawy egzekucyjnej różnice w wysokości opłat przyjętej przez ustawodawcę pomiędzy 5% i 8% organ zachowując ustawową proporcję doszedł do wniosku, że skoro opłata procentowa od 8% została ograniczona do 34.200 zł, to wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów będzie przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla zajęcia innej wierzytelności. Z tego względu uznał, że wykonaniem nakazów z wyroku Trybunału Konstytucyjnego będzie ograniczenie procentowej opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego do kwoty 21.375 zł, wynikające z miarkowania kosztów uwzględniającego fakt mniejszego skomplikowania czynności w postaci zajęcia innych wierzytelności niż zajęcia nieruchomości.

Z kolei odnosząc się do metodologii ustalania opłaty manipulacyjnej Sąd także podzielił stanowisko organu nadzoru w tym zakresie. Przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34.200 zł organ przyjął, że maksymalna opłata manipulacyjna, w związku z brakiem ustawowych regulacji, nie może być wyższa niż 4.275 zł. Kierował się przy tym przyjęciem takiej zależności, że za zajęcie nieruchomości stawka procentowa została wskazana na 8%, a dla opłaty manipulacyjnej 1%. Z uwagi na powyższe, organ nadzoru zasadnie stanął na stanowisku, że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 1/8 maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, a więc nie może przekraczać kwoty 4.275 zł.

Zdaniem Sądu taka wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 zdanie drugie in principio ustawy egzekucyjnej jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej:

1. a) zewnętrznej pionowej, polegającej na uwzględnieniu art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji;
2. b) wewnętrznej, polegającej na uwzględnieniu znajdującego się w tej samej jednostce redakcyjnej i regulującego adekwatne zagadnienie - art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Wykładnia ta jest ponadto wyważona, jako że realizuje zarazem cel fiskalny opłat egzekucyjnych, jak i nadmiernie nie ingeruje w wartości konstytucyjne wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie SK 31/14.

Stanowisko to zaaprobował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że taka metoda odpowiada wytycznym Trybunału Konstytucyjnego, jako że uwzględnia stopień pracochłonności i skomplikowania czynności egzekucyjnych z uwagi na przedmiot, do którego jest skierowana.

W tym miejscu Sąd orzekający wskazuje, że tut. Sąd wielokrotnie aprobował stanowisko organów, że dopóki ustawodawca nie ureguluje maksymalnych stawek opłat to posiłkując się wysokością opłaty za zajęcie nieruchomości, która wynosi 8% egzekwowanej należności, lecz maksymalna jej kwota nie może przekroczyć 34.200 zł, to:

1. - maksymalny wymiar opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego może wynosić [...] zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł);
2. - maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej może wynosić 4.275 zł (1%, czyli 1/8 z 34.200 zł).

Przykładowo można podać sprawy o sygn. akt I SA/Gl 105/18, I SA/Gl 1312/18, I SA/Gl 520/20.

W świetle powyższych rozważań Sąd nie podziela poglądu, że do czasu unormowania przez ustawodawcę maksymalnych stawek za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego, czy opłaty manipulacyjnej nie powinno się pobierać w ogóle takich opłat.

Należy bowiem ponownie wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu komentowanego wskazał, że:

1. a) nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych,
2. b) tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji; jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna,
3. c) wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego (funkcja fiskalna opłat).

W tym stanie rzeczy Sąd uznaje za niezasadne argumenty skargi podnoszące wadliwe zastosowanie przez organ górnych limitów opłat poprzez odwołanie się do wskazanego literalnie w ustawie limitu w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Zdaniem Sądu koszty egzekucyjne ustalone wg przyjętej przez organy metody na łączną kwotę [...] zł nie są nadmiernie wygórowane i nie powodują całkowitego zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie czynności opłat. Z samej zaś istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Natomiast Trybunał Konstytucyjny rozważał, że tylko w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.

W ocenie Sądu organom orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle powyższych rozważań niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 64 § 1 pkt 1 i 6 oraz 64 § 6 u.p.e.a., jak również wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14.

Akceptując opisaną metodę ustalania wysokości kosztów egzekucyjnych tym samym nie zostały naruszone przepisy postępowania - art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i to w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się końcowo do powołanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych Sąd orzekający wpisuje się w linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą podczas ustalania wysokość kosztów egzekucyjnych należy odnieść je do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości, gdyż jest to jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 u.p.e.a., a ponadto odnosi się do najbardziej pracochłonnych czynności egzekucyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18; z 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17; z 13 maja 2020 r. o sygn. akt II FSK 2950/19, z 24 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2573/21.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) oddalił skargę.