Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. (dalej - organ interpretacyjny, organ podatkowy), wydał interpretację indywidualną przepisów prawa podatkowego z dnia [...] r. nr [...], w której – na podstawie art. 14j § 1 i § 3 w związku z art. 14b, art. 14c i art. 14k § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm. - dalej o.p.) – stwierdził, że stanowisko przedstawione przez A. Sp. z o.o. w G. (dalej – Spółka, skarżąca) we wniosku z dnia [...] r. o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie odmowy uznania opłaty parkingowej uiszczanej przez korzystających ze strefy płatnego parkowania za podatki, o których mowa w art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 8 o.p. i stosowania art. 60 § 2a i nast. o.p. – jest nieprawidłowe.
W dniu [...] r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek Spółki o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie uznania opłaty parkingowej uiszczanej przez korzystających ze strefy płatnego parkowania za podatki, o których mowa w art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 8 o.p. i stosowania art. 60 § 2a i nast. o.p.
Następnie Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając z upoważnienia Ministra Finansów, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Motywując wydane rozstrzygnięcie, Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że kwestia dotycząca uznania opłaty za parkowanie na terenie miasta za podatek, leży w gestii właściwego dla Spółki organu podatkowego pobierającego tą opłatę. Z tego też względu wniosek Spółki nie może być rozpatrzony w trybie przepisu art. 14b o.p., dotyczącego interpretacji indywidualnej.
Wobec powyższego wnioskiem z dnia [...] r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta G. o wydanie interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego w przedstawionym wcześniej zakresie.
W sprawie został przedstawiony następujący stan faktyczny. Na podstawie § 8 ust. 2 uchwały Nr V/80/2015 Rady Miasta w G. z dnia 26 marca 2015 r. o zmianie uchwały Nr XXVI/506/2012 Rady Miejskiej w G. z dnia 25 października 2012 r. w sprawie określenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych oraz zasad pobierania opłat za parkowanie na terenie miasta G. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2015 r. poz. 2142) Spółce zostały powierzone obowiązki operatora Strefy Płatnego Parkowania w G. Szczegółowy zakres zadań powierzonych Spółce, jako operatorowi B., został określony w Zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta G. z [...] r. w sprawie powierzenia A. Sp. z o.o. pełnienia funkcji operatora strefy płatnego parkowania w G. oraz określenia obowiązków Zarządu Dróg Miejskich w G. w zakresie pełnienia nadzoru nad funkcjonowaniem strefy płatnego parkowania w G. oraz w porozumieniu Technicznym z [...] r.
Zgodnie z zawartym porozumieniem Spółka przyjmuje zryczałtowane wpłaty za usługi Strefy Płatnego Parkowania (abonament mieszkańca, ryczałt wielodniowy, opłata dodatkowa) m.in. w formie zapłaty kartą płatniczą w kasie operatora SPP.
W przypadku zapłaty wskazanych opłat kartą płatniczą prowizje bankowe ponosił operator Strefy Płatnego Parkowania, które to prowizje w oparciu o Porozumienie Techniczne zawarte pomiędzy Zarządem Dróg Miejskich a Spółką były zwracane w ramach rekompensaty przez Zarząd Dróg Miejskich.
W związku ze zmianą z dniem 1 stycznia 2016 r. przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, Zarząd Dróg Miejskich poinformował Spółkę -operatora Strefy Płatnego Parkowania, że powinna zrezygnować z możliwości udostępnienia zapłaty kartą płatniczą za usługi Strefy Płatnego Parkowana, ponieważ koszty prowizji nie będą zwracane przez Zarząd Dróg Miejskich.
Zdaniem Spółki, opłata parkingowa nie jest jednak podatkiem. Odmiennego poglądu nie uzasadnia fakt zakwalifikowania tej opłaty do danin publicznych. Opłata za postój w Strefie Płatnego Parkowania nie ma wszystkich cech podatku. Nie jest to świadczenie nieodpłatne, gdyż pobierana jest w określonych godzinach, w określone dni robocze. Opłata za postój w strefie płatnego parkowania jest wymierzana wówczas, gdy kierowca pozostawi czasowo swój pojazd na wyznaczonym miejscu w celu postoju. Z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika wprost, że zamiarem ustawodawcy było nadanie opłacie za postój w strefie płatnego parkowania statusu podatku. Tymczasem z art. 6 o.p. wynika, że podatkiem w rozumieniu tej ustawy jest świadczenie określone w ustawie podatkowej. Dlatego też nie można domniemywać charakteru daniny jako podatku, jeżeli wyraźnie tak nie stanowi przepis prawa.
Odmiennego zdania jest organ interpretacyjny. Wskazał on, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.1440 – dalej u.d.p.), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 3 u.d.p. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę Nr XXVI/506/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie określenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych oraz zasad pobierania opłat za parkowanie na terenie miasta Gliwice (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2012 r. poz. 5670 z późn. zm).
Następnie organ interpretacyjny przywołał art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm. – dalej u.f.p.), który stanowi, że dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw stanowią środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. W związku z powyższym, opłata parkingowa, jako stanowiąca dochód jednostki samorządu terytorialnego, zdaniem organu interpretacyjnego, jest właśnie taką opłatą tzn. niepodatkową należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym.
Organ interpretacyjny zwrócił również uwagę na art. 67 u.f.p., który stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm) i odpowiednio przepisy Działu III o.p. Z kolei art. 60 § 2a o.p. stanowi, iż w przypadku zapłaty podatku za pomocą innego instrumentu płatniczego podatnik ponosi koszty opłat i prowizji związanych z taką zapłatą.
Ponadto art. 3 pkt 3 o.p. wskazuje, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o podatkach to rozumie się przez to również: zaliczki na podatki, raty podatków, jeżeli przepisy prawa podatkowego przewidują płatność podatku w ratach, opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe.
Mając na uwadze powyższe, organ interpretacyjny uznał stanowisko Spółki za nieprawidłowe.
Pismem z dnia [...] r. Spółka wezwała organ interpretacyjny do usunięcia naruszenia prawa, przywołując argumenty zawarte we wniosku z dnia [...] r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Prezydent Miasta G. uznał, że brak było podstaw do zmiany indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (pismo z dnia [...] r.).
W skardze z dnia [...] r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., pełnomocnik Spółki zarzucił interpretacji indywidualnej naruszenie:
- art. 3 pkt 3 o.p. polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie przez organ interpretacyjny, iż pod pojęciem podatku należy rozumieć również opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, podczas gdy opłata za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania nie jest podatkiem, a także uregulowana jest w ustawie o drogach publicznych nie będącej ustawą podatkową;
- art. 6 o.p. polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie za podatek świadczenia nie określonego w ustawie podatkowej, a określonego w art. 13 i art. 13b u.d.p.;
- art. 60 § 2a i § 2b oraz art. 61a § 1 o.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowych przepisów Ordynacji podatkowej przez organ interpretacyjny do uiszczania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, podczas gdy opłaty z tytułu korzystania z dróg publicznych nie są podatkami i nie podlegają przepisom Ordynacji podatkowej.
Wskazując na powyższe uchybienia, pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej interpretacji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi posłużono się tymi samymi argumentami, co we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. Sprowadza się ona do tego, że obowiązków nie można domniemywać, muszą one wyraźnie wynikać z przepisów prawa. Skoro ustawa o drogach publicznych nie jest ustawą podatkową, a opłata za postój na drogach publicznych nie spełnia warunków podatku, to nie można do tej opłaty stosować przepisów Ordynacji podatkowej. W konsekwencji wadliwe jest przerzucanie na osoby korzystające z usług strefy płatnego parkowania kosztów związanych z opłatami i prowizjami w przypadku, gdy opłata za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania nie ma statusu podatku.
W odpowiedzi na skargę organ interpretacyjny, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej interpretacji indywidualnej przepisów podatkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż te, które zostały zawarte w skardze na indywidualną interpretację podatkową.
Stosownie do art. 14b § 1 o.p. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej (do dnia 28 lutego 2017 r. był to minister właściwy do spraw finansów publicznych), na wniosek zainteresowanego, wydaje, w jego indywidualnej sprawie, interpretację przepisów prawa podatkowego (interpretację indywidualną). Natomiast zgodnie z art. 14j § 1 o.p. stosownie do swojej właściwości interpretacje indywidualne wydaje wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa.
Dokonując interpretacji przywołanych przepisów, szczególną uwagę zwrócić należy na legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o uzyskane indywidulanej interpretacji podatkowej.
W przepisie mówi się o "zainteresowanym", nie wyjaśniając, co należy pod tym pojęciem rozumieć. Sięgając do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny, przyjąć należy, że zainteresowanym w rozumieniu art. 14b § 1 o.p. jest ten, kto zwraca się o wydanie wymienionej interpretacji w jego indywidualnej sprawie, nie może nim być organ podatkowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 2484/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 950/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej CBOSA). Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r. o sygn. akt III SA/Wa 1433/12 wskazuje się: "(...) że zainteresowanym, jak ustawa nazywa stronę podatkowego postępowania interpretacyjnego, w rozumieniu art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej, jest ten, kto zwraca się o wydanie wymienionej interpretacji w jego indywidualnej sprawie. (...) osoba zainteresowana to każda osoba, która chce uzyskać interpretację przepisów prawa podatkowego. Osobą legitymowaną do wystąpienia o wydanie interpretacji indywidualnej może być wyłącznie osoba, u której wystąpił lub może wystąpić określony stan faktyczny, który może powodować określone konsekwencje w zakresie prawa podatkowego ("w jego sprawie")." Ponadto wskazanie we wniosku indywidualnej sprawy stanowi niezbędny warunek uznania podmiotu za zainteresowanego w znaczeniu przyjętym w art. 14b § 1 o.p. Należy zatem uznać, że osoba zainteresowana, to każda osoba, która chce uzyskać interpretację przepisów prawa podatkowego. Osobą legitymowaną do wystąpienia o wydanie interpretacji indywidualnej może być wyłącznie osoba, u której wystąpił lub może wystąpić określony stan faktyczny, który może powodować określone konsekwencje w zakresie prawa podatkowego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 326/14, CBOSA; S. Babiarz i in. Ordynacja podatkowa. Komentarz. wyd. IX. Komentarz do art. 14b o.p.). Zwrócić również należy uwagę, że podmiot występujący o wydanie interpretacji indywidualnej może wnioskować o określenie własnej sytuacji prawnopodatkowej, a nie sytuacji prawnopodatkowej innych podmiotów, w tym podmiotów związanych z wnioskodawcą stosunkiem obligacyjnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 1346/09, M. Pod. 2010, nr 6, s. 47).
Podkreślenia przy tym wymaga, że indywidualna interpretacja przepisów prawa podatkowego daje zainteresowanemu podmiotowi swoistą ochronę prawną, o której stanowi art. 14k o.p. Zawarte w tym przepisie gwarancje dla wnioskodawcy oznaczają, że zastosowanie się przez niego do interpretacji indywidualnej (przed jej zmianą lub przed doręczeniem organowi podatkowemu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uchylającego interpretację indywidualną) nie może mu szkodzić. Nie można wydać interpretacji, która nie będzie spełniała poza funkcją interpretacyjną, funkcji gwarancyjnych, które są ściśle ze sobą związane. Tak więc istotne jest, aby pomiędzy sprawą, w której wystąpiono z wnioskiem o udzielenie pisemnej interpretacji, a wnioskodawcą istniał związek wyrażający się tym, że przedstawiony we wniosku problem musi dotyczyć sfery opodatkowania lub ewentualnego opodatkowania wnioskodawcy.
Konkludując, z grona "zainteresowanych" należy wykluczyć organy podatkowe. Ponadto legitymację do wystąpienia o uzyskanie indywidualnej interpretacji ma każdy, kto przedstawi w swojej sprawie stan faktyczny, który wystąpił lub może wystąpić, oraz który może powodować określone konsekwencje w zakresie prawa podatkowego.
Uwagi dotyczące "zainteresowanego" poczynione na gruncie art. 14b § 1 o.p. odnieść również należy do art. 14j § 1 o.p. Wspomniany bowiem przepis art. 14j § 1 o.p. nie wprowadza odmiennych zasad ubiegania się o uzyskanie interpretacji indywidualnej, a jedynie dookreśla właściwość organów interpretacyjnych innych niż Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o uzyskanie indywidulanej interpretacji wystąpiła spółka prawa handlowego, tj. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Wydawać by się mogło, że w niniejszej sprawie nic nie stoi na drodze do skorzystania przez Spółkę z uprawnienia, jakie daje art. 14b § 1 o.p. Zwrócić należy jednak uwagę, że Spółka występuje w sprawie w szczególnym charakterze. Mianowicie występuje jako podmiot, któremu powierzono realizację zadania publicznego, a konkretnie zadania własnego gminy dotyczącego gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.).
Mianowicie zarządzeniem Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia A. Sp. z o.o. pełnienia funkcji operatora strefy płatnego parkowania w G. oraz określenia obowiązków Zarządu Dróg Miejskich w G. w zakresie pełnienia nadzoru nad funkcjonowaniem strefy płatnego parkowania w G. (dalej – zarządzenie) oraz na podstawie § 8 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. (która była nowelizowana) powierzono Spółce zadanie operatora strefy płatnego parkowania. W ramach obowiązków znalazło się m.in. pobieranie opłat za parkowanie, opłat abonamentowych oraz opłat dodatkowych, rozliczanie tych opłat i przekazywanie ich na konto Miejskiego Zarządu Miejskich w G.; nadzór i kontrola wnoszenia opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania.
Zwrócić należy także uwagę, że w myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 u.d.p.), w tym także pobieranie opłaty za postój w strefie płatnego parkowania (art. 13b ust. 7 u.d.p.).
Wobec powyższego zasadnym jest twierdzenie, że Spółka realizuje zadanie własne gminy, które co do zasady pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy.
Jednocześnie zgodnie z art. 14j § 1 o.p. stosownie do swojej właściwości interpretacje indywidualne wydaje wójt, burmistrz (prezydent miasta). Oznacza to, że organ wykonawczy gminy skupia uprawnienia przynależne zarządcy dróg gminnych oraz uprawnienie do wydawania interpretacji indywidualnych w sprawach danin publicznych będących w zakresie jego właściwości.
Bezspornym jest zatem, że Spółka w niniejszej sprawie sformułowała pytanie, które związane jest bezpośrednio z realizacją wskazanego zadania własnego gminy. Tym samym w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja polegająca na tym, że organ interpretacyjny niejako ustosunkował się do zagadnienia przedstawionego przez siebie samego. Odpowiedział sobie jak ma realizować własne zadanie gminy, które określone zostało w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny i wyklucza możliwość procedowania.
Nie można więc mówić również w tym przypadku, że doszło do wskazania we wniosku indywidualnej sprawy. Ponadto przedstawiony stan faktyczny nie dotyczy konsekwencji prawnopodatkowych wnioskodawcy, a osób trzecich, które dokonywać będą płatności za postój w płatnej strefie parkowania za pomocą karty płatniczej. Konkludując, Spółka nie może być uznana za "zainteresowanego", a w konsekwencji nie dysponuje legitymacją do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie indywidualnej interpretacji przepisów podatkowych w sprawie określonej we wniosku z dnia [...] r.
Wykazane okoliczności stanowią przeszkodę dla wszczęcia postepowania w niniejszej sprawie. Dlatego też obowiązkiem organu było na podstawie art. 165a § 1 o.p. odmówić wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie indywidulanej interpretacji przepisów prawa podatkowego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, który znajduje również zastosowanie do interpretacji indywidulanych (art. 14h o.p.), w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 o.p., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na to postanowienie przysługuje stronie zażalenie (art. 165a § 2 o.p.).
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ interpretacyjny naruszył art. 165a § 1 o.p. i za konieczne uznał wyeliminowanie zaskarżonej interpretacji indywidualnej z obrotu prawnego na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. (dalej - p.p.s.a.). Uznał przy tym, że związanie Sądu zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną, wynikające z art. 57a p.p.s.a. odnosi się do merytorycznej kontroli zaskarżonej interpretacji. Wyjaśnić także w tym miejscu warto, że unormowanie zawarte w art. 134 § 2 p.p.s.a, ustanawiające zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, nie ma zastosowania w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 lipca 2014 r. sygn. akt II FPS 1/14, LEX nr 1478812).
O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a i art. 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej uiszczony wpis w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.