Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r. nr 2401-IEE.7192.12.2023.2.MS UNP: 2401-23-012520, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 13 § 1, art. 17 § 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm., dalej: u.p.e.a. lub ustawa egzekucyjna), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: organ egzekucyjny) z dnia 6 grudnia 2022 r. nr [...] o nieuwzględnieniu wniosku S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, zobowiązana, spółka) z dnia 2 listopada 2022 r. i odmowie zwolnienia z egzekucji wierzytelności pieniężnej zajętej w S1. sp. z o.o. w S..
Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dyrektor Oddziału ZUS w S. (wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny) prowadzi wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych obejmujących składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, składki na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, oraz składki na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
W toku tego postępowania organ egzekucyjny dokonał zajęć wierzytelności skarżącej wobec S1. spółki z o.o. w S. (dalej "S1.").
Pismem z dnia 2 listopada 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu egzekucyjnego o zwolnienie spod egzekucji część wierzytelności skarżącej w stosunku do S1. w kwocie 240.558,65 zł, w celu umożliwienia wypłaty pracownikom należnych wynagrodzeń za październik 2022 r. Do wniosku spółka załączyła wydruki listy płac za październik 2022 r. oraz pismo informujące, że umowy zlecenia mają charakter wynagrodzenia za pracę w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wypłacane są okresowo.
Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. organ egzekucyjny nie wyraził zgody na zwolnienie spod egzekucji wierzytelności pieniężnej przysługującej skarżącej, zajętej w S1.
W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie, zobowiązana zarzuciła naruszenie art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę zwolnienia z egzekucji ww. wierzytelności, mimo że zwolnienie było uzasadnione ważnym interesem polegającym na konieczności wypłaty wynagrodzeń zatrudnionym pracownikom. W ocenie spółki, instytucja uznania administracyjnego jest rozumiana przez organ w sposób całkowicie błędny. Wskazywany w piśmie z dnia 2 listopada 2022 r. ważny interes uzasadnia zwolnienie z egzekucji części ww. wierzytelności.
Ponadto S1. przekazała ZUS Oddział w S. na poczet składek spółki: 769.583,40 zł (w 2020 r.), 338.037,62 zł (w 2021 r.) i 255.000 zł (w 2022 r.), zatem zwolnienie z egzekucji we wnioskowanym zakresie w żadnym razie nie prowadzi do bezskuteczności egzekucji. Wierzytelność spółki zajęta w S1. dotyczy zapłaty wynagrodzenia za usługi produkcji ubrań, które zostały wyprodukowane przez pracowników spółki na zlecenie S1. Część zajętej wierzytelności, której dotyczy wniosek z dnia 2 listopada 2022 r., pokryje wyłącznie wynagrodzenia pracowników spółki i zostanie przeznaczona wyłącznie na ten cel, a ważny interes spółki polega na konieczności realizacji zobowiązania do wypłaty wynagrodzeń swoim pracownikom. Nieuwzględnienie ważnego interesu i brak zwolnienia, godzi również w interes publiczny, gdyż bezpośrednim skutkiem zaskarżonego postanowienia jest pozbawienie pracowników spółki środków utrzymania, co doprowadzi do drastycznych, negatywnych skutków społecznych.
W ocenie spółki, wierzyciel zaskarżonym postanowieniem pozbawił skuteczności art. 81 § 4 u.p.e.a., godząc w ważne społeczne względy, które uzasadniały wprowadzenie tego przepisu do ustawy. Ponadto ważny interes spółki przejawia się również tym, że brak zwolnienia z egzekucji ww. wierzytelności, skutkować będzie brakiem możliwości zatrudnienia jakichkolwiek pracowników, a tym samym prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej. W tym aspekcie interes spółki jest zgodny z interesem publicznym.
Rozpatrując zażalenie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach uznał, że organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie i nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Podniósł, że przez ważny interes zobowiązanego, o którym mowa w art. 13 § 1 u.p.e.a. należy rozumieć taki interes, który przeważa nad podstawowym celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. O jego istnieniu nie decyduje subiektywne przekonanie zobowiązanego, lecz zobiektywizowane kryteria. Przesłanka ważnego interesu zobowiązanego nie może jednak prowadzić do takiej sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna. Zobowiązany musi więc wykazać nie tylko argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z jego innych składników majątkowych. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że instytucja zwolnienia z egzekucji określonego składnika majątkowego zobowiązanego, służy wyłącznie zmniejszeniu uciążliwości prowadzonej egzekucji, a ochrona ważnego interesu zobowiązanego nie może doprowadzić do sytuacji, w której niemożliwe będzie przeprowadzenie skutecznej egzekucji administracyjnej.
Ponadto, rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia z egzekucji składników majątkowych zobowiązanego, o którym mowa w art. 13 u.p.e.a., organ egzekucyjny podejmuje na zasadzie uznania administracyjnego. Konstrukcja uznania administracyjnego (na jakiej oparto zaskarżone postanowienie) oznacza, że nawet stwierdzenie przez organ egzekucyjny w sprawie istnienia określonych przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy znajduje się w wyłącznej w gestii organu egzekucyjnego, co nie oznacza oczywiście dowolności w działaniu organu.
W ocenie organu II instancji, ważny interes wskazany w piśmie z dnia 2 listopada 2022 r., przejawiający się w chęci zapłaty zatrudnionym pracownikom wynagrodzeń za październik 2022 r. (pod warunkiem uprzedniego zwolnienia z egzekucji części wierzytelności zajętych w S1., poprzez wyrażenie zgody na przelew przez S1. środków pieniężnych na rachunek bankowy spółki), w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy nie uzasadnia zwolnienia z egzekucji ww. składnika majątkowego w tej części, w trybie art. 13 § 1 u.p.e.a.
Spółka ważny interes utożsamia z ważnym interesem zatrudnionych przez nią osób. Niemniej to obowiązkiem spółki, jako pracodawcy, jest zaspokajanie potrzeb i praw swoich pracowników, co obejmuje również wypłatę wynagrodzeń, a także regulowanie zobowiązań składkowych od wpłacanych wynagrodzeń. Tymczasem, jak wskazał organ I instancji w treści zaskarżonego postanowienia, Spółka od 2018 r. nie przekazuje składek również w części finansowanej przez pracowników, które potrącane są z ich wynagrodzeń. Ponadto, ochronie interesu innych osób - pracowników, a także uprawnionych z tytułu alimentów i rent o charakterze alimentacyjnym - służy art. 81 § 4 i § 5 u.p.e.a., który stanowi gwarancję wypłaty wskazanych w nim świadczeń bez zgody organu egzekucyjnego i bez oparcia o zasadę uznania administracyjnego. Zarówno we wniosku z dnia 2 listopada 2022 r., jak i w zażaleniu, spółka nie wykazała, że możliwe jest prowadzenie egzekucji administracyjnej i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników majątkowych spółki. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym jedynym skutecznym środkiem egzekucyjnym jest egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych w S1..
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ II instancji wskazał, że w związku z kontrolą dłużnika zajętej wierzytelności (S1.) przeprowadzoną przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. w czerwcu 2022 r. ustalono, że w okresie od 9 czerwca 2021 r. do 9 maja 2022 r. S1., bez zgody organu egzekucyjnego, przekazała na rachunek bankowy spółki łączną kwotę 2.811.632,53 zł, z przeznaczeniem na wypłaty dla pracowników spółki. Zatem wniosek spółki z dnia 2 listopada 2022 r. dotyczy zwolnienia z egzekucji części wierzytelności, którą spółka otrzymała bez zgody organu egzekucyjnego. Tym samym argumenty zawarte w zażaleniu są całkowicie chybione, a uwzględnienie wniosku prowadziłoby do naruszenia interesu publicznego. Argumenty przedstawione przez spółkę w zażaleniu, przeczą rzeczywistości i mogły wprowadzić w błąd organ odwoławczy.
Reasumując, organ II instancji wskazał, że spółka nie wykazała ważnego interesu przemawiającego za zwolnieniem z egzekucji ww. składnika majątkowego w ww. części, który przeważałby nad podstawowym celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Uwzględnienie żądania spółki, skutkowałyby tym, że łączna kwota egzekwowanych należności ulegałaby stałemu zwiększaniu i nie byłaby możliwa skuteczna egzekucja.
W ocenie organu II instancji, organ egzekucyjny uzasadnił przekonująco swoje rozstrzygnięcie. Wyjaśnił przesłanki, które skłoniły go do sformułowania zaskarżonego postanowienia oraz dlaczego zaskarżone postanowienie było odmienne (tj. negatywne dla spółki) od poprzednich siedemnastu rozstrzygnięć, na mocy których zwolniono z egzekucji składniki majątkowe spółki. W treści zaskarżonego postanowienia dokonał oceny sytuacji finansowej spółki oraz przedstawił wysokość zadłużenia (stały wzrost zadłużenia; na dzień 2 listopada 2022 r. - 8.228.927,03 zł).
W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, spółka wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 13 § 1 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez odmowę zwolnienia spod egzekucji części wierzytelności zobowiązanej wobec S1., mimo że zwolnienie takie jest uzasadnione ważnym interesem zobowiązanej,
- 2) art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym dla zważania ważnego interesu strony i interesu społecznego oraz dokonanie błędnych ustaleń i brak właściwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu spółka na wstępie omówiła istotę działania organu w ramach uznania administracyjnego, podnosząc że władza organu nie jest tu dyskrecjonalna i organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności.
Dalej skarżąca argumentowała, że wskazywany przez nią ważny interes, uzasadnia zwolnienie składnika majątku spod egzekucji. Zajęta wierzytelność wobec S1. jest wierzytelnością o zapłatę wynagrodzenia za usługi produkcji ubrań. Ubrania te na zlecenie S1. wyprodukowała skarżąca siłami zatrudnionych przez siebie pracowników. Część wierzytelności, której dotyczy wniosek o zwolnienie, pokrywa wyłącznie wynagrodzenia tych pracowników i zwolniona kwota zostałaby przeznaczona wyłącznie na wypłatę wynagrodzeń. Na żaden inny cel nie mogłaby być zresztą przeznaczona, gdy wpłynęłaby na zajęty przez ZUS rachunek bankowy, z którego bank wstrzymał wszystkie inne wypłaty.
Skarżąca wskazała, że spółka nie posiada żadnych innych środków na wypłatę wynagrodzeń pracownikom, niż środki należne za usługi produkcji ubrań, które pracownicy ci wykonali. Brak zwolnienia oznacza, że pracownicy nie otrzymają należnego im wynagrodzenia za wykonaną pracę. Ważny interes zobowiązanego polega zatem na konieczności realizacji zobowiązania do wypłaty wynagrodzeń zatrudnianym pracownikom, co jest możliwe jedynie w przypadku zwolnienia spod egzekucji części wierzytelności, które zapewni wpływy na tę wypłatę.
Zdaniem skarżącej, nieuwzględnienie tego interesu i brak zwolnienia, nie tylko nie jest uzasadnione interesem publicznym, lecz wręcz przeciwnie, godzi również i w ten interes. Bezpośrednim skutkiem zaskarżonego postanowienia jest bowiem pozbawienie pracowników środków utrzymania. Osoby te wykonywały pracę, licząc że w ten sposób uzyskają wynagrodzenie pozwalające na zaspokajanie potrzeb życiowych swoich i swoich rodzin, a w wyniku wydania zaskarżonego postanowienia zostaną wynagrodzenia tego pozbawione. Brak zwolnienia doprowadzi do drastycznych, negatywnych skutków społecznych.
Skarżąca zauważyła, że u.p.e.a. przewiduje w art. 81 § 4, iż zakaz wypłat z zajętego rachunku bankowego nie dotyczy wypłat za bieżące wynagrodzenia za pracę. Ustawa przewiduje, że zobowiązany, mimo prowadzenia przeciwko niemu egzekucji administracyjnej, może wypłacać swoim pracownikom wynagrodzenia za pracę. Uzasadnieniem wprowadzenia takiego przepisu były oczywiście ważne względy społeczne, które nie pozwalają, aby pracownicy wykonujący pracę mogli być pozbawieni środków utrzymania. Sam ustawodawca uznaje, że zapewnienie środków na wynagrodzenia dla pracowników leży w interesie publicznym, który przeważa nad interesem wierzyciela publicznoprawnego. Aby wypłacić bieżące wynagrodzenie z rachunku bankowego, odpowiednie środki muszą na ten rachunek wpłynąć. Wpływ taki nie może nastąpić, jeżeli zajęta zostanie w całości wierzytelność o wynagrodzenie za świadczenie usług, które wykonali zatrudnieni pracownicy. Zaskarżone postanowienie pozbawia więc jakiejkolwiek skuteczności art. 81 § 4 u.p.e.a., godząc tym samym w ważne społeczne względy, które uzasadniały wprowadzenie tego przepisu.
Zdaniem skarżącej, ważny interes zobowiązanej przejawia się również w tym, że brak zwolnienia kwot potrzebnych na wypłatę wynagrodzeń, skutkować będzie brakiem możliwości zatrudniania przez skarżącą jakichkolwiek pracowników, a tym samym prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej (w tym oczywiście wykonywania jakichkolwiek zleceń dla S1.). Również i w tym aspekcie interes ten jest zgody z interesem publicznym, który przejawiać się będzie w braku konieczności wypłaty pracownikom świadczeń ze środków publicznych - wypłaty wynagrodzenia z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wypłacania zasiłku dla bezrobotnych, świadczeń przedemerytalnych, itp. Interes społeczny zrealizuje się także poprzez uchronienie pracowników przed bezrobociem, w tym w szczególności kobiet zatrudnionych na stanowiskach szwaczek, których sytuacja na rynku pracy jest bardzo trudna. Brak wnioskowanego zwolnienia spod egzekucji, przyniesie istotne negatywne skutki społeczne również z tego powodu.
Skarżąca podniosła, że żadnej z powyższych okoliczności organy nie wzięły w ogóle pod uwagę. Organy twierdzą, że w sprawie interes prowadzącego egzekucję wierzyciela publicznoprawnego, przeważać musi nad interesem strony, jednakże w ogóle nie ustaliły i nie rozważyły w jakim zakresie interes strony jest zgodny z interesem publicznym i w jakim zakresie zwolnienie spod egzekucji będzie realizować interes społeczny.
Aby odmówić zwolnienia spod egzekucji części wierzytelności przeznaczonej wyłącznie na wypłatę wynagrodzeń, musiałoby zostać jednoznacznie ustalone, że zwolnienie takie doprowadziłoby do całkowitej bezskuteczności egzekucji i braku możliwości ściągnięcia w jej wyniku jakichkolwiek kwot.
Również i w tym zakresie organy nie dokonały wymaganych ustaleń i nie wyjaśniły stanu faktycznego. Składnikiem majątku, którego dotyczy wniosek o zwolnienie spod egzekucji, jest jedynie część wierzytelności skarżącej wobec S1., która pozwala zobowiązanej wypłacić wynagrodzenia zatrudnianym przez siebie pracownikom. W pozostałej części wierzytelność ta pozostaje zajęta. Wniosek dotyczył więc zwolnienia z egzekucji tylko części składnika majątku, a w pozostałym zakresie zajęcie tego składnika pozostaje w mocy. Dłużnik zajętej wierzytelności – S1. w 2020 r. przekazała ZUS na poczet zajętej wierzytelności łącznie kwotę 769.583,40 zł, w 2021 r. kwotę 338.067,62 zł (przy czym ostatnia wpłata w kwocie 65.000 zł miała miejsce 22 grudnia 2021 r.), a w 2022 r. przed wniesieniem w skargi kwotę 255.000 zł. Tak więc, w ocenie spółki, wnioskowane zwolnienie w żadnym razie nie prowadzi do bezskuteczności egzekucji.
Skarżąca zaznaczyła, że jednak jeszcze istotniejszy, a wręcz kluczowy w sprawie jest fakt, iż organy w ogóle nie wyjaśniły, czy w sprawie została wszczęta procedura przewidziana w art. 71a i art. 71b u.p.e.a. Jej wszczęcie i przeprowadzenie doprowadzić może przecież co najmniej do częściowego zaspokojenia należności wierzyciela. Art. 71b u.p.e.a. wprowadza bowiem uprawnienie przysługujące organowi egzekucyjnemu, który stwierdzi, iż dłużnik zajętej wierzytelności bezpodstawnie uchyla się od przekazania całości lub części zajętej wierzytelności i który wyda postanowienie określające wysokość nieprzekazanej kwoty, do ściągnięcia zajętej sumy od dłużnika w trybie egzekucji administracyjnej. W wyniku zatem stwierdzenia, iż doszło do bezpodstawnego uchylania się przez dłużnika zajętej wierzytelności od jej przekazania organowi egzekucyjnemu, zajęta wierzytelność albo część wierzytelności, może zostać ściągnięta od dłużnika w trybie egzekucji administracyjnej. Egzekucja taka może być prowadzona ze wszystkich składników majątku dłużnika zajętej wierzytelności.
Zdaniem skarżącej, organ w ogóle nie wyjaśnił, czy procedura taka została wszczęta, a jeżeli tak to z jakim skutkiem, jakimi składnikami majątku dysponuje S1. (dłużnik zajętej wierzytelności), jaką mają one wartość, jakie kwoty można uzyskać po skierowaniu egzekucji do tych składników majątku, itp. Ustalenia w tym zakresie muszą mieć zasadniczy wpływ na decyzję organu egzekucyjnego w przedmiocie zwolnienia z egzekucji części zajętej wierzytelności w celu wypłaty wynagrodzeń pracownikom. Tylko bowiem na podstawie tych ustaleń można by dojść do wniosku, że zwolnienie części wierzytelności spod egzekucji, będzie skutkować całkowitą bezskutecznością egzekucji, a tym samym, że interes publiczny bezwzględnie nie pozwala na uwzględnienie ważnego interesu zobowiązanej uzasadniającego takie zwolnienie.
Na koniec skarżąca zaznaczyła, że WSA w Gliwicach w trzech analogicznych sprawach, wyrokami z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt: I SA/Gl 459/22, I SA/Gl 460/22 i I SA/Gl 461/22, uchylił zaskarżone postanowienia organu II instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia przez organy, czy w sprawie zostały podjęte czynności, o których mowa w art. 71a i art. 71b u.p.e.a., organ wyjaśnił, że zarówno w treści postanowienia organu I instancji, jak i zaskarżonego postanowienia wskazano, że u dłużnika zajętej wierzytelności – S1. została przeprowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. kontrola, o której mowa w art. 71a § 1 u.p.e.a. (protokół kontroli z dnia 13 czerwca 2022 r.). Przedstawiono również ustalenia tej kontroli w odniesieniu do kwoty objętej wnioskiem zobowiązanej o zwolnienie z egzekucji części wierzytelności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, w toku postępowania, nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności odmowy zwolnienia spod egzekucji wierzytelności pieniężnej zajętej u dłużnika zajętej wierzytelności w ramach postępowania egzekucyjnego.
Sąd wskazuje, że w analogicznych sprawach skarżącej zapadło szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach np. z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. I SA/Gl 47/23 oraz z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. I SA/Gl 232/23 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), którego poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, dlatego częściowo posłuży się argumentami tam podniesionymi.
Zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Z § 2 ww. przepisu wynika zaś, że organ stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na zasadę celowości, będącą jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. II FSK 139/11 (opubl. w CBOSA), oznacza ona podejmowanie w toku postępowania takich postanowień i innych czynności, które zmierzają najprostszą drogą do wykonania przez zobowiązanego spoczywającego na nim obowiązku.
Organ egzekucyjny może jednak, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części, określone składniki majątkowe zobowiązanego, o czym stanowi art. 13 § 1 u.p.e.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia z egzekucji ma charakter uznaniowy (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2022 r., sygn. III FSK 4721/21; Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. III SA/Wa 4373/06 i w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. I SA/Bd 264/22, opubl. w CBOSA). Oznacza to, że nawet stwierdzenie przesłanek do zastosowania zwolnienia z egzekucji, nie zobowiązuje organu do wydania rozstrzygnięcia na korzyść wnioskodawcy.
To zobowiązany ubiegając się o zwolnienie spod egzekucji, musi wykazać posiadanie ważnego interesu w zwolnieniu określonych składników majątkowych spod egzekucji.
Pojęcie ważnego interesu zobowiązanego należy rozumieć nie jako subiektywne przekonanie zobowiązanego o potrzebie zwolnienia rzeczy z egzekucji, ale jako obiektywne uwarunkowania, rozpatrywane w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. II FSK 489/10, opubl. w CBOSA).
Uwzględnienie wniosku o zwolnienie z egzekucji nie może prowadzić do bezskuteczności egzekucji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II FSK 1791/12, opubl. w CBOSA). Należy przyjąć, że skoro ustawodawca nie zabezpiecza obecnie interesów wierzyciela, poprzez uzależnienie od jego zgody, możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku zobowiązanego o zwolnienie z egzekucji, to okolicznościom związanym z ważnym interesem zobowiązanego można przeciwstawiać okoliczności związane z interesem wierzyciela. W szczególności niemożność zaspokojenia wierzyciela, może być rozpatrywana w kontekście ważnego interesu zobowiązanego.
Instytucja zwolnienia z egzekucji składnika majątkowego, stanowiąca ochronę dla zobowiązanego, nie może jednocześnie doprowadzić do zaprzepaszczenia całkowicie celu postępowania egzekucyjnego, którym jest zaspokojenie wierzyciela i nie może całkowicie pomijać interesu wierzyciela (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Go 596/22, opubl. w CBOSA).
Zachowuje zatem aktualność pogląd, że zobowiązany musi nie tylko przedstawić argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z jego innych składników majątkowych. Uwzględnienie wniosku o zwolnienie spod egzekucji nie może prowadzić do bezskuteczności egzekucji (P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 13; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. III FSK 9/22; z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 154/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. I SA/Łd 997/07, opubl. w CBOSA). Organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do złożenia stosownych wyjaśnień w tym zakresie. Ciężar udowodnienia powyższych okoliczności spoczywa na zobowiązanym.
Trafna będzie zatem odmowa zwolnienia składnika majątkowego z egzekucji, w sytuacji gdy zobowiązany nie posiada innych składników majątkowych podlegających egzekucji (wyroki: Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. I SA/Bd 442/10; w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. I SA/Łd 997/07, opubl. w CBOSA).
Uregulowana w art. 13 § 1 u.p.e.a. instytucja działa na zasadzie rozstrzygania spraw w oparciu o uznanie administracyjne. Oznacza to, że nawet stwierdzenie przesłanek do zastosowania zwolnienia z egzekucji nie zobowiązuje organu do wydania rozstrzygnięcia na korzyść wnioskodawcy. Uznanie administracyjne to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny.
Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.
W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy.
To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".
Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, opublikowane w CBOSA).
W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen".
Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, opubl. w CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż organy słusznie podniosły, że wniosek o udzielenie ulgi podyktowany wypłatą wynagrodzeń dla pracowników za wykonaną przez nich pracę, znajduje się w granicach wytyczonych przesłanką ważnego interesu zobowiązanego, jednakże spółka nie wykazała, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników majątkowych.
Zdaniem Sądu zasadnie także przyjęto, że ochrona ważnego interesu zobowiązanego nie może doprowadzić do sytuacji, w której niemożliwe będzie przeprowadzenie skutecznej egzekucji administracyjnej.
Zaznaczono, iż spółka ma kilkumilionowe zadłużenie z tytułu składek, które nadal rośnie, a zarazem nie podejmuje ona wysiłków zmierzających do uskutecznienia jego spłaty. Co istotne, spółka siedemnastokrotnie korzystała już ze zwolnienia ww. składnika majątku spod egzekucji w celu wypłaty wynagrodzeń dla pracowników, nie wdrażając przy tym żadnych działań restrukturyzacyjnych, o których podjęciu zapewniała wierzyciela. Skarżąca nie posiada żadnego majątku (tak ruchomego, jak i nieruchomości), który mógłby stanowić przedmiot zabezpieczenia. Spółka utraciła zatem zdolność do spłaty zobowiązań.
W konsekwencji organy doszły do prawidłowego wniosku o braku okoliczności przemawiających za zwolnieniem spod egzekucji wierzytelności spółki.
Sąd podkreśla, że skarżąca "ważny interes zobowiązanego" utożsamia z ważnym interesem zatrudnionych przez stronę skarżącą osób. Jednak to spółka jako pracodawca zatrudnionych u niej osób, zobowiązana jest do zaspokajania ich potrzeb i praw jako pracowników, co obejmuje m.in. wypłatę wynagrodzeń. Tymczasem - co należy podkreślić - od 2018 r. spółka nie przekazuje składek również w części finansowanej przez pracowników, które potrącane są z ich wynagrodzeń.
Sąd ponownie zauważa, iż celem art. 13 § 1 u.p.e.a. jest ochrona interesów zarówno zobowiązanego jak i wierzyciela. Instytucja ukształtowana w tym przepisie nie może jednak prowadzić do sytuacji, w której egzekucja okaże się bezskuteczna. Tym samym organy trafnie uznały, że tym razem w interesie publicznym leży odmowa obecnemu wnioskowi strony skarżącej, uwzględniając także uprzednie siedemnastokrotne zwolnienie tego samego składnika majątku (wierzytelności wobec dłużnika zajętej wierzytelności) spod egzekucji, w celu wypłaty wynagrodzeń dla pracowników, tyle że za inne okresy.
Sąd nie podzielił także zarzutów skargi co do naruszeń przepisów prawa procesowego, zarówno odnoszących się do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i braków uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem Sądu w kontrolowanym postanowieniu stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego, jak i powołaniem stanu prawnego. Brak akceptacji rozstrzygnięcia przez skarżącą nie prowadzi wszakże do konkluzji, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzono w sposób wadliwy.
Jak już wskazano, instytucja zwolnienia spod egzekucji działa na zasadzie rozstrzygania spraw w oparciu o uznanie administracyjne. Uznanie administracyjne samo w sobie nie stanowi przedmiotu kontroli sądu, gdyż kontrola ta koncentruje się wokół kwestii, czy postanowienie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, w szczególności czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny poddał wnikliwej analizie stan sprawy w aspekcie przesłanek z art. 13 § 1 u.p.e.a. Wbrew podniesionym przez skarżącą zarzutom, nie doszło do naruszenia tego przepisu. Organy egzekucyjne rozpatrując wniosek skarżącej o zwolnienie spod egzekucji wierzytelności pieniężnej, w sposób należyty ustaliły i rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz przesłanki wymagane przepisami prawa, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swych postanowień. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.
Końcowo wskazać należy, że w trzech sprawach skarżącej (wyroki z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. I SA/Gl 459-461/22, opubl. w CBOSA), Sąd uchylił wydane w sprawie postanowienia z uwagi na to, że organ nie wyjaśnił, czy w sprawie została wszczęta procedura z art. 71a i art. 71b u.p.e.a. Jak zauważył w uzasadnieniach, skarżąca oraz dłużnik zajętej wierzytelności nie tylko prowadzą działalność gospodarczą pod tym samym adresem, ale też są własnością tej samej osoby fizycznej.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjął iż skoro z akt sprawy administracyjnej przedłożonych Sądowi, wynika że organ zainicjował czynności wskazane w art. 71a u.p.e.a. i wydał postanowienia na podstawie art. 71a § 9 u.p.e.a., to eliminowanie z obrotu prawnego kontrolowanego postanowienia z przyczyn wskazanych w uzasadnieniach wyroków z 15 czerwca 2022 r. (sygn. I SA/Gl 459-461/22) w realiach niniejszej sprawy jest bezprzedmiotowe.
Tym samym Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącej wskazujących, iż wynik procedury z art. 71a oraz art. 71b u.p.e.a. ma zasadniczy wpływ na możliwość ustalenia przesłanek zwolnienia spod egzekucji, mimo iż jest to instytucja odrębna od postępowania w sprawie zwolnienia składnika majątku spod egzekucji.
Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.