Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 552/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez K.T. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również zamiennie: "organ" lub "ZUS") wydana w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu 23 września 2019 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek, które powstały w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą pod firmą A w przedmiocie organizacji przyjęć, oprawy florystycznej i animacji dla dzieci. Skarżąca wskazała, że rozpoczęcie tej działalności w kwietniu 2018 r. stanowiło realizację jej marzeń i wieloletnich planów i wiązało się z zainwestowaniem wszystkich zgromadzonych oszczędności. Zaznaczyła również, że nieznajomość zagadnień urzędowych skutkowała powierzeniem przez nią prowadzenia księgowości zewnętrznemu podmiotowi oraz udzieleniem pełnomocnictwa R.M. (jej byłemu partnerowi i ojcu jej niespełna kilkumiesięcznego dziecka), który w przeszłości prowadził własną działalność gospodarczą i zaoferował swą pomoc, a nawet zobowiązał się do opłacania całości składek skarżącej po tym, jak zaczął lepiej zarabiać. Skarżąca wyjaśniła, że R.M. darzyła zaufaniem i w związku z tym to jemu pozostawiła prowadzenie spraw urzędowo-księgowych, a sama zajęła się rozwojem przedsiębiorstwa, kontaktowaniem się z klientami oraz świadczeniem dla nich usług. Niestety nie miała świadomości, że była oszukiwana, a jej były partner nie tylko nie wywiązywał się ze złożonych obietnic, lecz dodatkowo okłamywał ją, podszywając się pod pracowników biura księgowego i tłumacząc wszelkie niepokojące pisma urzędowe błędami rachunkowymi. Ponadto – jak się później okazało – zabronił pracownikom biura bezpośredniego kontaktu ze skarżącą, uzasadniając to złym stanem jej zdrowia i powołując się na otrzymane od niej pełnomocnictwo. Co więcej, w błąd wprowadzał również rodzinę skarżącej i jej znajomych, którzy wskutek jego zapewnień pozostawali w przeświadczeniu, że to on opłaca składki skarżącej, utrzymuje ją i ich małoletnie dziecko, jak również finansuje jego wyprawkę.

Następnie skarżąca wyjaśniła, że od stycznia 2019 r. była zmuszona zaniechać przyjmowania zleceń i przejść na zwolnienie lekarskie z uwagi na zagrożenie ciąży. Zaniepokojona kolejnymi pismami urzędowymi nawiązała jednak w lipcu 2019 r. bezpośredni kontakt z biurem księgowym i wówczas dowiedziała się o opisanych nieprawidłowościach. Od tej pory uzyskuje już jedynie informacje o kolejnych zobowiązaniach zaciągniętych przez jej byłego partnera, z którym od sierpnia 2019 r. nie ma żadnego kontaktu.

W tym miejscu skarżąca oznajmiła, że cała ta sytuacja bardzo odbiła się na jej zdrowiu i doprowadziła do pogrzebania marzeń o własnej rodzinie i działalności. Wyjaśniła, że jej były partner nie interesuje się ich dzieckiem i nie łoży na jego utrzymanie, a ona sama znajduje się w beznadziejnej sytuacji finansowej, będąc pozbawiona prawa do zasiłku macierzyńskiego i otrzymując jedynie świadczenie wychowawcze. Rozwijając ten wątek, zaakcentowała, że nie posiada żadnego majątku poza starym samochodem, który musi sprzedać po zaniżonej wartości, by zakupić podstawowe środki higieniczne dla dziecka. Podkreśliła, że jej dziecko wymaga rehabilitacji i pozostaje pod stałą opieką licznych poradni specjalistycznych z powodu dokuczających mu problemów zdrowotnych ([...]). Dalej zaznaczyła, że wraz z dzieckiem została przygarnięta przez jej dziadków i mieszka w ich domu. Podniosła też, że konieczność sprawowania wzmożonej opieki nad dzieckiem i dziadkami, których stan zdrowia ulega pogorszeniu, pozbawia ją możliwości podjęcia choćby dorywczej aktywności zarobkowej i skutkuje koniecznością poszukiwania finansowej pomocy u rodziny. Przyznała nadto, że codziennie towarzyszy jej obawa o przyszłość dziecka i strach przed dowiedzeniem się o konieczności ponoszenia konsekwencji kolejnych nieuczciwych zachowań jej byłego partnera.

W konkluzji zwróciła się z prośbą o uwzględnienie jej wniosku, wskazując na swą trudną sytuację rodzinną i finansową, jak również akcentując fakt, że nie miała świadomości powstałego zadłużenia.

Do wniosku załączyła: wypełniony formularz oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, a także dodatkową dokumentację w postaci kopii pozwu o alimenty wniesionego przeciwko byłemu partnerowi, decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego, dwóch przekazów pocztowych dotyczących świadczeń pobieranych przez jej dziadków, kopii zeznania podatkowego za 2018 r. i zaświadczenia o niepobieraniu zasiłku macierzyńskiego.

2. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...]Oddział w L., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek skarżącej jako osobie ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem składek w łącznej kwocie 26.238,46 zł, obejmującej:

1. składki na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2018 r. do lipca 2019 r. w wysokości 19.986,09 zł wraz z odsetkami w wysokości 1.021 zł i kosztami upomnienia w wysokości 23,20 zł;
2. składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2018 r. do lipca 2019 r. w wysokości 3.350,22 zł wraz z odsetkami w wysokości 122 zł i kosztami upomnienia w wysokości 23,20 zł;
3. składki na Fundusz Pracy za okres od października 2018 r. do marca 2019 r. w wysokości 1.627,75 zł wraz z odsetkami w wysokości 85 zł.

Organ stanął na stanowisku, że skarżąca nie wykazała, by w jej przypadku została spełniona którakolwiek z przesłanek umorzenia należności wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. czy w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W tym kontekście stwierdził w szczególności, że brak jest podstaw do uznania, by sytuację materialną skarżącej charakteryzowało trwałe i definitywne ubóstwo, a wzgląd na jej młody wiek i wysokość zadłużenia pozwala prognozować zaistnienie możliwości uregulowania należności w przyszłości.

3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że kwalifikacja ta jest nieadekwatna do zaistniałej sytuacji. W uzasadnieniu podała, że otrzymywane świadczenie rodzicielskie w wysokości 1.000 zł zostało jej przyznane tylko do maja 2020 r. i obok wspomnianego świadczenia wychowawczego stanowi jedyny jej wpływ, który – zgodnie z jego przeznaczaniem – powinien zaspokajać potrzeby dziecka, a nie: służyć spłacaniu zaległości składkowych. Dalej podniosła, że postępowanie sądowe w sprawie o alimenty napotyka trudności z uwagi na brak wiedzy o aktualnym adresie jej byłego partnera, który unika odpowiedzialności i oficjalnie nie jest nigdzie zatrudniony. Zasygnalizowała też pogorszenie stanu zdrowia jej dziecka i dziadków i opisała szczegółowo problemy, z którymi się oni borykają. W tym kontekście wskazała, że nie dysponuje wystarczającymi środkami na pokrycie kosztów rehabilitacji dziecka, która powinna być kontynuowana po zabiegach refundowanych, natomiast dziadkowie często zmagają się z dylematem sprowadzającym się do wyboru pomiędzy nabyciem leków a zakupem żywności. Następnie krytycznie odniosła się do przyjętego przez ZUS wyliczenia kosztów utrzymania, wskazując, że podana przez nią kwota 1.850 zł stanowi przybliżoną wysokość wydatków połowy członków gospodarstwa domowego (jej i dziecka). Wyjaśniła zarazem, że jest wdzięczna swym dziadkom za zapewnienie dachu nad głową i nie chce obciążać ich dodatkowymi kosztami, a tym bardziej tymi związanymi ze spłatą jej zaległości składkowych. W związku z tym, jak podkreśliła, pomocy szuka też u innych bliskich osób, powiększając tym samym swe zadłużenie. W dalszej kolejności raz jeszcze zaznaczyła, że opieka nad domownikami pozbawia ją możności podjęcia pracy w jakimkolwiek wymiarze tym bardziej, że jej dziecko nie może jeszcze uczęszczać do żłobka, a na zatrudnienie opiekunki jej nie stać. Następnie oznajmiła, że nie posiada niezrealizowanych recept, które mogłaby przedstawić, natomiast już uprzednio przedłożyła same skierowania do poradni specjalistycznych czy zaświadczenia o konieczności stosowania wobec dziecka zabiegów rehabilitacyjnych oraz systematycznych badań i kontroli. Na koniec za godne uwagi uznała podkreślenie, że konieczność spłaty zaległości składkowych pozbawiłaby ją możności zaspokajania tych podstawowych potrzeb dziecka, które obecnie z trudem udaje się jej spełniać. Stwierdziła też, że brak umorzenia tych należności generował będzie co raz większe zadłużenie, skutkując skazaniem jej dziecka na nędzę, niedostatek i wykluczenie, co w konsekwencji może prowadzić do pozbawienia jej praw rodzicielskich.

Do wniosku załączyła: umowę sprzedaży samochodu, decyzję w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego, rachunki i faktury dokumentujące wysokość opłat eksploatacyjnych (opał, gaz, prąd) i dokonywanych nabyć żywności, leków, środków higienicznych i sprzętu zaopatrzenia medycznego, jak również receptę, skierowania, zaświadczenia lekarskie, karty informacyjne leczenia szpitalnego i kartę medycznych czynności ratunkowych.

4. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Uzasadnienie swej kwalifikacji organ rozpoczął od prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania, a następnie przedstawił ustalenia poczynione na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tych ramach odnotował, że skarżąca jest niezamężna, nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych, pobiera świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł i – do maja 2020 r. – zasiłek z pomocy społecznej w kwocie 1.000 zł, nie korzysta z innych form pomocy, prowadzi gospodarstwo domowe z babcią i dziadkiem, którzy uzyskują świadczenia emerytalne w wysokości (kolejno): 1.452,92 zł netto i 1.811,11 zł netto i ponoszą wydatki z tytułu miesięcznych opłat (300 zł), opłat eksploatacyjnych (450 zł), leczenia (600 zł) i inne (500 zł), ona sama posiada zobowiązania względem operatora telefonii komórkowej (2.538 zł), osób fizycznych (2.500 zł) i inne (200 zł), nie posiada nieruchomości, innych praw majątkowych ani wierzytelności, w okresie od dnia 16 kwietnia 2018 r. do dnia 31 czerwca 2019 r. prowadziła wyżej wspomnianą działalność gospodarczą, obecnie nie posiada żadnego tytułu do ubezpieczeń i jest prowadzone względem niej postępowanie egzekucyjne, w ramach którego dokonano zajęcia jej rachunków bankowych. Jednocześnie organ przytoczył złożone przez skarżąca oświadczenia w zakresie obejmującym stan zdrowia jej oraz jej dziecka i dziadków, konieczność sprawowania nad nimi opieki i związaną z tym niemożność podjęcia zatrudnienia.

Przystępując z kolei do przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, organ w pierwszej kolejności zaakcentował, że spełnienie którejkolwiek z przesłanek umorzenia należności składkowych stwarza możliwość (a nie: konieczność) podjęcia pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Następnie podzielił zapatrywanie, w myśl którego w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., a uzasadniając tę kwalifikację, wyjaśnił, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie została spełniona z przyczyn oczywistych, istnienia przesłanek z punktów 2, 4 i 4b skarżąca nie wykazała, przesłanki z punktów 3 i 5 nie zachodzą, gdyż uprawniony organ nie stwierdził braku majątku, z którego można by egzekwować należności, wystąpienie przesłanki z punktu 4a jest wykluczone wobec tego, że wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, natomiast stwierdzenie istnienia przesłanki z punktu 6 nie jest możliwe wobec trwającego nadal postępowania egzekucyjnego.

Więcej uwagi organ poświęcił natomiast na omówienie braku spełnienia przesłanek unormowanych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W tym kontekście wpierw podkreślił powszechną powinność opłacania składek, wyjątkowy charakter instytucji ich umorzenia, jak również to, że o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Mając na względzie powyższe, wyraził przekonanie, że w świetle zebranej dokumentacji źródłowej nie sposób przyjąć, by w analizowanym przypadku zadłużenie powstało w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia (§ 3 ust. 1 pkt 2), w szczególności okolicznością taką nie jest to, że skarżąca została oszukana przez swojego byłego partnera, gdyż to na niej jako przedsiębiorcy spoczywa ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, a ewentualny brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody ZUS. Organ podkreślił przy tym, że działalność gospodarcza nie zawsze musi prowadzić do osiągnięcia zysku, co jednak nie zwalnia przedsiębiorcy z powinności gromadzenia dostatecznych środków na pokrycie jej kosztów (w tym składek), zaś samo rozpoczęcie jakiegokolwiek przedsięwzięcia należałoby poprzedzić planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku i własnych możliwości finansowych.

Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, organ stwierdził w pierwszej kolejności, że minimum socjalne dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego określone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych za trzeci kwartał 2019 r. wynosi 2.012,36 zł, co oznacza, że dla takiego czteroosobowego gospodarstwa odpowiada ono kwocie około 4.024,72 zł. Tymczasem, jak zaznaczył, łączny miesięczny dochód w gospodarstwie domowym skarżącej jest wyższy, ponieważ stanowi on równowartość 4.764,03 zł przy uwzględnieniu świadczeń emerytalnych dziadków skarżącej (1.452,92 zł i 1.811,11 zł) oraz otrzymywanych przez nią świadczeń: rodzicielskiego (1.000 zł) i wychowawczego (500 zł), które także wpływają na jej sytuację finansową, stanowiąc wsparcie dla zaspokajania potrzeb jej dziecka. Co równie istotne, dochód ten pozwala na pokrycie wyszczególnionych kosztów utrzymania. Ponadto, w ocenie organu, choć sytuacja skarżącej jest trudna, to jednak nie można uznać, by miało to trwały charakter. Wbrew obawom skarżącej prowadzenie postępowania w sprawie o alimenty jest bowiem możliwe nawet w sytuacji braku wiedzy o aktualnym adresie jej byłego partnera (ojca dziecka), dla którego sąd może wyznaczyć kuratora. Niezależnie od powyższego skarżącej przysługuje prawo zwrócenia się o wypłatę alimentów z funduszu alimentacyjnego, a także wniesienia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa niealimentacji. Wszystkie te okoliczności nie pozwalają wykluczyć możliwości uzyskania w przyszłości dodatkowych wpływów w postaci alimentów. Poza tym nie można tracić z pola widzenia faktu, że dziecko skarżącej po ukończeniu trzeciego roku życia będzie mogło pójść do przedszkola, co może jej pozwolić na podjęcie zatrudnienia. Co prawda, nie rozwiązuje to problemu opieki nad chorymi dziadkami, jednakże w takim przypadku skarżąca może wystąpić o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego lub pomocy w postaci usług opiekuna osób starszych. Zarazem dostrzec trzeba, że w domu dziadków skarżącej zameldowana jest również jej mama, na której także ciąży powinność sprawowania opieki, zwłaszcza jeżeli tam mieszka. Tym samym, zdaniem organu, nie sposób uznać, by skarżąca została w sposób definitywny pozbawiona sposobności uregulowania zaległości składkowych w przyszłości. Biorąc bowiem pod uwagę jej wiek (29 lat), wysokość zadłużenia i widoki na poprawę sytuacji materialnej taka kwalifikacja obecnie byłaby bezpodstawna. Kwalifikacji tej, zdaniem organu, nie może również zmienić brzmienie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż jako niewykazaną trzeba ocenić okoliczność, by niewątpliwe problemy zdrowotne skarżącej, jej dziecka czy dziadków całkowicie uniemożliwiały skarżącej uzyskanie dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Nie zmienia to jednak faktu, że skarżąca może wystąpić o umożliwienie jej spłaty zadłużenia w formie układu ratalnego.

5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanej w drugiej instancji i ewentualnie poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zażądała również dopuszczenia dowodu uzupełniającego z załączonego zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez jej byłego partnera.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

1. braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz niedostatecznym i niedokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy poprzez przedwczesne i błędne przyjęcie, iż okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim sytuacja życiowa i rodzinna skarżącej, nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek;
2. niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej;
3. niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, braku odniesienia się do stanu zdrowia dziecka skarżącej;
4. wydaniu rozstrzygnięcia w sposób jednostronny, przy całkowitym pominięciu interesu skarżącej i jej rodziny.

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej mimo powyższych jej mankamentów.
3. art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 wskazanego wcześniej rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia składek, co zostało poprzedzone jedynie pobieżną analizą wniosku i przesłanek wskazanych w tych przepisach.

W uzasadnieniu skarżąca wyraziła przekonanie, że w jej przypadku doszło do spełnienia przesłanek z § 3 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia, co jednak nie zostało wystarczająco wnikliwie zbadane i prawidłowo ocenione przez organ. Autorka skargi zwróciła również uwagę na fakt, że uznaniowy charakter decyzji wydawanej w tym przedmiocie nie jest równoznaczny z możnością podjęcia całkowicie dowolnego rozstrzygnięcia. Podkreśliła też, że naczelne zasady postępowania administracyjnego nakazują organom rozpoznanie sprawy w sposób kompleksowy i dokładny, a następnie wydanie decyzji, która będzie odpowiednio, wnikliwie i przekonywująco uzasadniona i tylko taki sposób procedowania może wzbudzić zaufanie, niemniej jednak w tej sprawie go zabrakło. Dalej stwierdziła, że szczegółowo opisała swą obecną sytuację rodzinną i majątkową, która w najbliższym czasie, mimo jej starań, nie ma realnych szans na polepszenie. Nie kwestionując teoretycznych możliwości ubiegania się o zasądzenie świadczenia alimentacyjnego, stwierdziła, że w praktyce widoki na jego uzyskanie są iluzoryczne, gdyż jej były partner ukrywa się przed wymiarem sprawiedliwości i wierzycielami, pracuje na czarno, nie ma stałego miejsca zamieszkania, a jego działania są skuteczne, co powoduje, że wszelkie prowadzone przeciwko niemu postępowania trwają bardzo długo. Dotyczy to także jej sprawy, która obecnie pozostaje na etapie doręczenia zastępczego pozwu i nie wiadomo, kiedy się skończy, na co niewątpliwy wpływ ma też obecnie trwający stan zagrożenia epidemicznego. Nadto, zdaniem skarżącej, nie może umknąć uwadze fakt, że świadczenie alimentacyjne jest przeznaczone dla dziecka, a nie na uregulowanie jej zaległości składkowych. W ocenie skarżącej dostrzeżenia też wymaga, że sytuacja, w której się znalazła, nie jest wynikiem jej błędnych decyzji, lecz w znacznej mierze determinuje ją stan zdrowia jej dziecka, który nie wiadomo czy się w ogóle poprawi, a jeśli, to kiedy. Nie mniejsze znaczenie w tym względzie mają również problemy zdrowotne dziadków skarżącej z wszelkimi tego konsekwencjami. Poza tym należy mieć na uwadze, że Instytut Pracy i Spraw Socjalnych nie posługuje się pojęciem czteroosobowego gospodarstwa emeryckiego, a kreowanie takiego terminu przez organ w niniejszej sprawie na potrzeby uzasadnienia decyzji odmownej uznać należy za niedopuszczalne.

6. W odpowiedzi organ, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadzała się do oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z jego ust. 1-3, umorzenie należności z tytułu składek w całości lub w części może nastąpić (z zastrzeżeniem ust. 3a) tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2016 r. poz. 2171, 2260 i 2261 oraz z 2017 r. poz. 791);
3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wspomniany art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje z kolei, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia wspomnianych należności w takim przypadku określa przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z jego § 3 ust. 1, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Umorzenie należności z tytułu składek następuje więc w ściśle określonej sytuacji. Organ orzekający w sprawie w pierwszej kolejności musi zatem stwierdzić, czy okoliczność taka w ogóle powstała, albowiem jej brak determinuje konieczność wydania rozstrzygnięcia odmownego. W przeciwnym razie organ jest natomiast zobligowany do oceny, czy w świetle zaistniałych zdarzeń umorzenie to byłoby zasadne, a przesądza o tym konstrukcja powołanych przepisów, z której jednoznacznie wynika, że nawet w razie spełnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia należności, należność tę organ umorzyć może, a nie: musi. Podkreślić zatem trzeba, że jakkolwiek spełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. lub rozporządzeniu jest niezbędne do umorzenia należności, to ich wystąpienie nie skutkuje powstaniem obowiązku podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ, lecz dopiero daje mu taką możliwość. Także zatem w razie stwierdzenia wystąpienia wspomnianych przesłanek organ może podjąć rozstrzygnięcie odmowne. Zwłaszcza jednak w takim przypadku powinien uzasadnić swą decyzję w sposób niebudzący wątpliwości co do motywów, którymi się kierował przy jej wydawaniu, a więc szczegółowo przedstawić powody takiej kwalifikacji i argumenty, które legły u jej podstaw. Tylko bowiem wówczas, decyzja przezeń wydana nie będzie nosiła znamion dowolności.

Jednocześnie niezbędne staje się podkreślenie, że rolą Sądu administracyjnego orzekającego w przedmiocie legalności takiej decyzji jest zweryfikowanie, czy przedstawione wymogi zostały spełnione. Sąd jest bowiem obowiązany do oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada standardom określonym w obowiązujących przepisach, czy też je narusza w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W przypadku decyzji odmawiającej umorzenia należności ze względu na niezasadność zgłoszonego w tym przedmiocie żądania zadaniem Sądu nie jest więc ocena słuszności tej kwalifikacji, lecz to, czy w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy jej podjęcie było dopuszczalne (zgodne z prawem). Sąd bada zatem, czy w danym przypadku organ istotnie mógł wydać rozstrzygnięcie odmowne, a nie to, czy w sytuacji zaistnienia takiej możliwości, poprawnie postąpił, podejmując taką, niepomyślną dla wnioskodawcy, kwalifikację.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ nie sprostał opisanym wymogom.

Wprawdzie w ślad za organem powtórzyć trzeba, że w sprawie, z przyczyn oczywistych, nie wystąpiła okoliczność opisana w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., nie przedłożono jakichkolwiek dokumentów, które dowodziłoby spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 2, pkt 4 i pkt 4b u.s.u.s., jak również, że nie wystąpiła przesłanka umorzenia wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s, gdyż wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym oraz określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., ponieważ uprawniony organ nie stwierdził braku majątku, z którego można by egzekwować należności.

Jednak Sąd nie podziela stanowiska ZUS o niewystąpieniu w sprawie przesłanki umorzenia należności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. z powodu nie stwierdzenia przez właściwy organ braku majątku, z którego można by egzekwować należności.

Otóż wyjaśnić należy, iż sytuacja, w której nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia całkowitej nieściągalności, wymienioną w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że "przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy". (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 889/15, LEX nr 1995523). Skoro zatem stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. to w sytuacji, gdy jedynym składnikiem majątku skarżącej są świadczenia niepodlegające egzekucji, nie sposób zaaprobować twierdzenia, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Organy obu instancji całkowicie pominęły regulację zawartą w art. 10 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zgodnie z którym nie podlegają egzekucji świadczenia alimentacyjne, świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów, świadczenia rodzinne, dodatki rodzinne, pielęgnacyjne, porodowe, dla sierot zupełnych, zasiłki dla opiekunów, świadczenia z pomocy społecznej, świadczenie wychowawcze oraz jednorazowe świadczenie, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem" (Dz. U. z 2019 r. poz. 473 i 1818).

Tymczasem skarżąca wskazała, że nie posiada nieruchomości, innych praw majątkowych ani wierzytelności, a majątek ruchomy – samochód – sprzedała. Jedynym źródłem dochodu jest świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł i – do maja 2020 r. – zasiłek z pomocy społecznej w kwocie 1.000 zł.

ZUS winien samodzielnie ocenić wystąpienie przesłanki umorzenia należności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., czego w sprawie zaniechał.

Również w trakcie w trakcie postępowania dotyczącego umorzenia zaległości, ZUS może samodzielnie ocenić przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku zobowiązanego (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 224/12, WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 418/17).

W ocenie Sądu, ZUS nie dość wnikliwie przeanalizował wystąpienie przesłanek umorzenia określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Zasadniczo oparł się na potencjalnych możliwościach uzyskania przez skarżącą dochodów w przyszłości, zamiast na istniejących w czasie wydania decyzji okolicznościach. W orzecznictwie przyjmuje się, iż "ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia zaległych składek muszą się odnosić do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości czy przewidywań dotyczących przyszłości. Ustalenia te muszą dotyczyć rzeczywistej sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy, a więc organ nie może opierać się na ustaleniach prawdopodobnych" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 300/17). Jak wskazano m.in. w wyroku NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn.. akt II GSK 1490/17 - w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Tymczasem Skarżąca wskazała, że otrzymywane świadczenie rodzicielskie w wysokości 1.000 zł zostało jej przyznane tylko do maja 2020 r. i obok świadczenia wychowawczego stanowi jedyny jej wpływ, który – zgodnie z jego przeznaczaniem – powinien zaspokajać potrzeby dziecka. Dalej podniosła, że postępowanie sądowe w sprawie o alimenty napotyka trudności z uwagi na brak wiedzy o aktualnym adresie jej byłego partnera, który unika odpowiedzialności i oficjalnie nie jest nigdzie zatrudniony. Zasygnalizowała też pogorszenie stanu zdrowia jej dziecka i dziadków i opisała szczegółowo problemy, z którymi się oni borykają. W tym kontekście wskazała, że nie dysponuje wystarczającymi środkami na pokrycie kosztów rehabilitacji dziecka, która powinna być kontynuowana po zabiegach refundowanych, natomiast dziadkowie często zmagają się z dylematem sprowadzającym się do wyboru pomiędzy nabyciem leków a zakupem żywności. Zaznaczyła, że opieka nad domownikami pozbawia ją możności podjęcia pracy w jakimkolwiek wymiarze tym bardziej, że jej dziecko nie może jeszcze uczęszczać do żłobka, a na zatrudnienie opiekunki jej nie stać. Podkreśliła, że konieczność spłaty zaległości składkowych pozbawiłaby ją możności zaspokajania tych podstawowych potrzeb dziecka, które obecnie z trudem udaje się jej spełniać. Stwierdziła też, że brak umorzenia tych należności generował będzie co raz większe zadłużenie, skutkując skazaniem jej dziecka na nędzę, niedostatek i wykluczenie, co w konsekwencji może prowadzić do pozbawienia jej praw rodzicielskich.

Właśnie te okoliczności, odnoszące się do aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, organ powinien uwzględnić przy analizie wystąpienia przesłanek umorzenia należności określonych w rozporządzeniu.

Zaakcentować należy, że uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, w sprawie konieczna jest ponowna, zgodna z ww. przepisami postępowania, ocena sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej zarówno pod kątem przesłanek stwierdzenia całkowitej nieściągalności, jak również w kontekście wystąpienia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości określonych w rozporządzeniu, wskazanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ skarżąca nie wykazała, że działając osobiście i będąc zwolniona ustawowo od uiszczenia wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e. p.p.s.a.), poniosła wydatki wskazane w art. 205 § 1 p.p.s.a.