Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: ZUS) decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4, art. 28 ust.1 ust. 2, ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 z późn.zm., dalej: u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 kwietnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...], nr [...] znak: [...], odmawiającą umorzenia P. Z. (zwanemu dalej: skarżącym lub stroną) należności z tytułu składek na:
- 1. ubezpieczenia społeczne - za okres od grudnia 2004 r. do maja 2005 r. oraz za czerwiec 2006 r. w kwocie: należność główna- 1.037,00 zł, odsetki liczone na dzień 28 stycznia 2014 r. – 2.114,00 zł, koszty upomnienia -17,60 zł,
- 2. ubezpieczenie zdrowotne - za okres od listopada 2004 r. do maja 2005 r., za czerwiec 2006 r. oraz lipiec 2006 r. w kwocie: należność główna- 1.429,16 zł, odsetki liczone na dzień 28 stycznia 2014 r. – 1.723,00 zł, koszty upomnienia - 26,40 zł,
- 3. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: marzec 2005 r., kwiecień 2005 r. oraz czerwiec 2006 r. w kwocie: należność główna- 16,87 zł, odsetki liczone na dzień 28 stycznia 2014 r. - 12,00 zł, koszty upomnienia - 8,80 zł.
ZUS stwierdził, że organ I instancji uznał, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż w przypadku skarżącego nie została spełniona żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto, organ I instancji analizując przesłanki umorzenia wyszczególnione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365), uznał na podstawie posiadanej dokumentacji, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna, jednakże nie udowodnił on, że opłacenie należności pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Ponadto umorzenie zadłużenia nie wpłynie na poprawę jego sytuacji finansowej, ponieważ komornik sądowy prowadzący egzekucję z jego świadczenia rentowego, będzie nadal potrącał tą samą kwotę na poczet zaległych alimentów.
ZUS podkreślił, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych jako przesłanki umorzenia, daje potencjalną możliwość umorzenia zadłużenia powstałego wobec funduszy obsługiwanych przez ZUS. Nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Decyzje w sprawach umorzenia należności z tytułu składek, wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s., jak również na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), oparte są na uznaniu administracyjnym, tj. na konstrukcji prawnej pozwalającej organowi uprawnionemu do podjęcia decyzji na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do której odnosi się dyspozycja normy prawnej.
Oznacza to, że nawet zaistnienie przesłanki "całkowitej nieściągalności", jak również "ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek", do których odwołują się przepisy zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, nie musi prowadzić do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy.
ZUS stwierdził, że rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonał powtórnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w celu ustalenia, czy w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki umorzenia przewidziane w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS powołał się na treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi gdy:
- 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
- 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,
- 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,
- 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
- 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,
- 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
- 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
ZUS wskazał, że skarżący posiada świadczenie rentowe, z którego komornik sądowy dokonuje potrąceń na zobowiązania alimentacyjne. Ponadto zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne, w celu wyegzekwowania zaległych składek ZUS. W związku z czym organ II instancji uznał, że nie można w przypadku skarżącego twierdzić, iż nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Natomiast ocena braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji, czy też wystąpienia trwałej nieściągalności długu należy wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Wprawdzie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, że orany egzekucyjne w postaci naczelnika urzędu skarbowego oraz komornika sądowego stwierdziły brak majątku, z którego można by prowadzić postępowanie egzekucyjne. Jednakże w dokumentacji brak stosownego postanowienia o stwierdzeniu braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję.
W związku z tym ZUS uznał, że dopóki naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdzi stosownym postanowieniem braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję to brak jest możliwości umorzenia należności w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 u.s.u.s.
ZUS podniósł, że skarżący był jednocześnie płatnikiem części składek objętych zadłużeniem, dlatego też zbadał pozostałe przesłanki umorzenia należności. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zaś przesłanki umorzenia, o których mowa w powołanym przepisie dookreśla Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Organ zacytował § 3 ust. 1wskazanego powyżej rozporządzenia.
Reasumując ZUS stwierdził, że skarżący otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 846,33 zł netto, z którego miesięcznie potrącana jest kwota 522,26 zł w ramach egzekucji komorniczej. Do wypłaty pozostaje kwota 324,07 zł. Ponadto skarżący oświadczył, że zajmuje się zbieraniem materiałów wtórnych, z czego uzyskuje około 10 zł na dzień, co wystarcza jedynie za zakup skromnego wyżywienia. Skarżący nie posiada stałego miejsca zamieszkania, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżący co miesiąc ponosi wydatki na koszty leczenia i zakup leków w wysokości 100 zł. Ponadto posiada on zobowiązania z tytułu zaległych podatków (nie wskazał jednak wysokości tego zadłużenia) oraz zobowiązania alimentacyjne na kwotę 40.000,00 zł, które są przedmiotem egzekucji ze świadczenia rentowego.
Organ odwoławczy wskazał także, że we wniosku o umorzenie skarżący nie powołał argumentów nawiązujących do sytuacji poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nie przedłożył żadnej dokumentacji w tym zakresie. Ponadto działalność gospodarcza została zlikwidowana, wobec czego powyższa przesłanka w jego przypadku nie wystąpiła. Nie zachodzi także okoliczność przewlekłej choroby lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej skarżącego jednocześnie możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Powyższe oznacza, że aby powyższa przesłanka zaistniała, nie wystarczy, że osoba zobowiązana jest przewlekle chora lub sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, ale musi to być sytuacja pozbawiająca ją jednocześnie możliwości uzyskiwania dochodu.
ZUS podał, że skarżący do wniosku dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 2 lutego 2013 r., z którego wynika, że posiada on umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz że jest zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 2000 r., natomiast działalność gospodarczą prowadził on do 31 lipca 2006 r. A zatem nie można uznać, że sytuacja zdrowotna uniemożliwia skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek pracy, pozwalającej na regulowanie zobowiązań.
ZUS podkreślił, że wprawdzie sytuacja finansowa skarżącego jest bardzo trudna i wynika przede wszystkim z faktu posiadania zobowiązań wobec innych wierzycieli, w tym wysokich zobowiązań alimentacyjnych. Dodatkowo świadczenie rentowe skarżącego obciążone jest egzekucją komorniczą, co powoduje, że wysokość wypłacanego świadczenia jest niska. Jednakże umorzenie należności z tytułu składek, w sytuacji, gdy spłaca on innych wierzycieli spowodowałoby uprzywilejowanie innych wierzycieli, kosztem składek ZUS. Ponadto, w przypadku umorzenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie, na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, sytuacja finansowa skarżącego nie ulegnie zmianie, ponieważ w dalszym ciągu egzekwowane będą przez komornika należności alimentacyjne.
Ponadto ZUS w dalszym ciągu będzie zmuszony do wyegzekwowania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone (za zatrudnionych pracowników) nie będące płatnikami składek, zarówno te w części finansowanej przez płatnika jak i w części finansowanej przez ubezpieczonych.
W skardze na decyzję ZUS, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego prośby.
Skarżący podniósł że jego stan zdrowia jak również jego aktualna sytuacja materialna (brak możliwości podjęcia pracy od około 10 lat) powodują, że nie jest on w stanie spłacić powstałego zadłużenia, które dla niego stanowi ogromną kwotę. Pokreślił, że jego choroba ma podłoże psychiczne i powstałe zadłużenie jest skutkiem jego choroby. Do skargi skarżący dołączył postanowienie komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. z dnia 9 lipca 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o sygn. [...] z wniosku wierzyciela - Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z powodu bezskutecznej egzekucji.
ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jest sądem o charakterze kasacyjnym, który bada zgodność decyzji z prawem.
ZUS podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy).
Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja/postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 p.p.s.a stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 u.s.u.s., jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego przepisu - w pkt od 1 do 6 albo, gdy zachodzą inne szczególne względy wskazane w rozporządzeniu wykonawczym.
Należy zatem jeszcze raz przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s.: "Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zostało wydane rozporządzenie wykonawcze i kwestie te reguluje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z powołanego przepisu wynika, że ZUS może umorzyć ubezpieczonemu, będącemu płatnikiem składek należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższe rozporządzenie wskazuje przykładowo, że taka sytuacja ma miejsce, gdy:
- 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,
- 2) poniesione straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodują, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,
- 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby ZUS ponownie rozpatrując sprawę na skutek złożonego przez skarżącego wniosku szczegółowo i wnikliwie zbadał i ustalił, czy w sprawie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 wskazanego powyżej rozporządzenia.
Skarżący jest rencistą, otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 846,33 zł netto, z którego miesięcznie potrącana jest kwota 522,26 zł w ramach egzekucji komorniczej na poczet zaległości alimentacyjnych. Skarżący na swoje utrzymanie miesięczne dysponuje zaledwie kwotą 324,07 zł. Ponadto jak sam skarżący oświadczył, zajmuje się zbieraniem surowców wtórnych, z czego uzyskuje około 10 zł dziennie, co wystarcza mu jedynie za zakup skromnego wyżywienia. Skarżący nie posiada stałego miejsca zamieszkania, został bowiem wyeksmitowany przez byłą żonę, nie przyznano mu lokalu zastępczego. Skarżący posiada aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że ma on orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz że jest zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Ponadto na koszty leczenia i zakup leków miesięcznie ponosi on wydatki w wysokości 100 zł.
Konglomerat wskazanych powyżej okoliczności wskazuje, że ZUS powinien bardzo wnikliwie rozpatrzyć wniosek skarżącego. Skarżący bowiem istotnie żyje w warunkach minimum socjalnego. Ponadto jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności wymaga on wsparcia w samodzielnej egzystencji. Trzeba także podkreślić, że de facto skarżący jest osobą bezdomną.
Owszem ZUS wydaje decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu składek w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie oznacza to jednak, że decyzja ZUS może być dowolna. Jak trafnie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., II GSK 679/11, jeśli przepisy pozostawiają do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości, jak również zakres ewentualnego umorzenia, takie unormowanie nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięcia. W każdym przypadku wydanie decyzji powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych.
Sąd w pełni podziela także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., II GSK 1625/11, że w sytuacji wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności. Bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony o umorzenie należności składkowej, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.