Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej – ZUS lub organ) decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm. – dalej u.s.u.s.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą M. W. (dalej – zobowiązany lub skarżący) umorzenia należności z nieopłaconych w terminie składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej wysokości 160.423,22 zł, w tym:
- – składki na Ubezpieczenia Społeczne – za okres 09/2006 – 12/2016 w wysokości 73.113,37 zł;
- – składki na Ubezpieczenia Zdrowotne - za okres 09/2006 – 12/2016 w wysokości 30.070,69 zł;
- – składki na Fundusz Pracy - za okres 09/2006 – 12/2016 w wysokości 3.891,16 zł;
- – odsetki za zwłokę w wysokości 53.348 zł naliczone na dzień 10 lutego 2017 r.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 8 lutego 2017 r. zobowiązany zwrócił się o umorzenie należności z tytułu odsetek od nieuregulowanych w terminie składek. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że konieczność całodobowej opieki nad przewlekle chorą matką wyklucza prowadzenie działalności i opłacanie składek. Do wniosku dołączył: karty informacyjne z leczenia matki z lat – 1997, 2002, 2003, 2006 i 2016; zaświadczenia Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów za lata 2012-2015, a także postanowienia komorników sądowych o bezskuteczności egzekucji prowadzonej do majątku skarżącego.
Zobowiązany na wezwanie ZUS-u złożył w dniu 28 lutego 2017 r.:
- – oświadczenie płatnika – iż wnioskuje o udzielenie pomocy de minimis w postaci umorzenia należności z tytułu składek;
- – oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu w bieżącym roku podatkowym oraz w dwóch poprzedzających latach podatkowych pomocy de minimis;
- – oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości, z którego wynika, że:
- • prowadzona działalność gospodarcza w latach 2014-2015 nie przyniosła dochodu, natomiast w roku 2016 dochód wyniósł 457,78 zł,
- • nie pracuje zarobkowo,
- • nie pobiera świadczeń oraz nie korzysta z pomocy opieki społecznej,
- • nie korzysta z innych form pomocy,
- • stałe wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz itp.) – 746,31 zł, koszty związane z leczeniem – 170 zł,
- • prowadzi gospodarstwo domowe z matką oraz bratem, gdzie jedynie matka uzyskuje dochód w kwocie 3.192,72 zł,
- • posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów – nie podając ich wysokości. Zobowiązania te objęte są egzekucją (brak spłaty),
- • nie posiada nieruchomości, praw majątkowych, wierzytelności,
- • oświadczył, że nie widzi możliwości poprawy swojej sytuacji materialnej.
W toku postępowania organ ustalił dodatkowo, iż zobowiązany prowadzi nadal działalność gospodarczą. Z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS uzyskano informację, że brat skarżącego (lat 60) figuruje jako zgłoszony do dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto ustalono, że wobec należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne.
Następnie decyzją z dnia [...] r. odmówiono zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia ZUS stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek, które określone zostały w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 – zwane dalej rozporządzeniem).
W dniu 7 kwietnia 2017 r. do ZUS-u wpłynął wniosek skarżącego z dnia 5 kwietnia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. Zobowiązany podniósł w nim, że przedstawiając postanowienia komorników sądowych, którymi umarzono prowadzone wobec niego postępowania egzekucyjne, w sposób jednoznaczny wykazał, że nie dysponuje żadnym majątkiem, który pozwalałby na uregulowanie zaległych składek. W jego opinii, nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że postanowienia te dotyczą innych zobowiązań aniżeli składki. O braku dochodów świadczą również zaświadczenia wydane przez Urząd Skarbowy za lata 2012-2016 (zaświadczenie za rok 2016 dołączono do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).
Skarżący nie podzielił również stanowiska ZUS-u, który założył, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą będzie uzyskiwał dochód. Uznał, że jest to jedynie niczym nie uzasadnione przypuszczenie. Podkreślił przy tym, że jego wniosek dotyczy teraźniejszości i obecnej jego sytuacji finansowo-rodzinnej. W dalszej części zobowiązany uznał, że przedstawiona dokumentacja medyczna w wystarczający sposób dowodzi tego, że jego matka wymaga całodobowej opieki. Dodał, że trudno sobie wyobrazić, aby schorowana niemal 90-letnia kobieta po 3 zawałach, była całkowicie samodzielna i zdolna prowadzić gospodarstwo domowe: robić zakupy. gotować, sprzątać, prać, zmywać naczynia, brać o ustalonej porze zapisane przez lekarza leki itp. Wyjaśnił przy tym, że brat zamieszkuje oddzielnie ze swoja rodziną, a matkę odwiedza okazjonalnie. Podsumowując, skarżący stwierdził, że spełnia on warunki ku temu, aby zaległe składki zostały umorzone.
Pismem z dnia [...] r. organ wezwał zobowiązanego do przedstawienia faktów i okoliczności, które miałyby istotne znaczenie dla sprawy, np. poprzez przedstawienie dokumentów, które w świetle obowiązujących przepisów prawa umożliwiałyby umorzenie należności.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. ZUS utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji ZUS wyjaśnił zasady umarzania zaległości z tytułu składek, które odbywa się w ramach tzw. uznania administracyjnego. Badając wystąpienie przesłanek umorzeniowych z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ uznał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W niniejszej sprawie, jak wyjaśnił organ, nie wystąpiły z oczywistych przyczyn przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a i 4b u.s.u.s. Nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w pkt 3, ponieważ działalność gospodarcza jest nadal prowadzona. Nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w pkt 5, ponieważ wobec należności z tytułu składek naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne.
Według organu przedstawione przez zobowiązanego postanowienia o umorzeniu postępowań egzekucyjnych nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż nie dotyczą należności z tytułu składek. Jednocześnie podniesiono, iż w dniach: [...] r. i [...] r. ZUS skierował zajęcia rachunków bankowych do A oraz B. Organ nie otrzymał informacji o przeciwwskazaniach do realizacji zajęć, nie można zatem stwierdzić jednoznacznie, że obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne również okaże się bezskuteczne.
Zajmując się okolicznościami wynikającymi z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ przyjął, że skarżący nie wykazał, iż ze względu na swoją indywidualną sytuację (ważny interes zobowiązanego, interes publiczny) - nie jest w stanie uregulować zadłużenia w późniejszym lub dłuższym okresie czasu np. w ramach zawartego z ZUS-em układu ratalnego i, że spowoduje to brak możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych oraz jego rodziny. Podkreślono przy tej okazji, że zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą, która co do zasady ma charakter zarobkowy i jest wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zwrócono również uwagę, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej skarżący wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Skutki finansowe działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli, gdyż działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano także, że przedstawiona dokumentacja medyczna świadcząca o problemach zdrowotnych matki skarżącego, nie dowodzi tego, że sprawuje on opiekę nad osobą chorą w takim wymiarze, który uniemożliwia mu uzyskiwanie dochodu. Tym bardziej, że zobowiązany nadal prowadzi działalność gospodarczą.
Konkludując, ZUS uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne.
W skardze z dnia 24 lipca 2017 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązany zaprzeczył jakoby określił wydatki gospodarstwa domowego na kwotę 916,31 zł. Rzeczywiste wydatki wynoszą 1.473,72 zł, na które składa się: czynsz - 1.108,31 zł, gaz - 104,32 zł, energia elektryczna - 261,09 zł. Do tego skarżący dodał wydatki na leki wykupowane: na podstawie recept - ok. 170 zł oraz bez recept - ok. 100 zł. W dalszej kolejności skarżący powołując się na postanowienia komorników sądowych stwierdził, że jednoznacznie dowodzą one wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Dokumenty te również potwierdzają to, że skarżący posiada kredyty zaciągnięte w bankach, które nie są spłacane. Na brak możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych wskazują zaświadczenia o dochodach za lata 2012-2016 wystawione przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K.. Zaświadczenia te, jak również wspomniane postanowienia komorników sądowych, dowodzą tego, że skarżący nie dysponuje żadnym majątkiem.
W ocenie skarżącego, nie ma żadnego związku pomiędzy prowadzeniem działalności gospodarczej, a osiąganiem z tego tytułu jakichkolwiek dochodów. Właśnie brak dochodów z tego tytułu uniemożliwia mu regulowanie składek. W końcowej części skargi zobowiązany oznajmił, że przewidywał sposób załatwienia jego sprawy, gdyż ZUS z zasady odmawia umarzania zaległych składek na ubezpieczenia społeczne.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), dokonuje więc oceny zgodności zaskarżonej decyzji z wszelkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie.
Sąd zwraca uwagę, że (pozytywne i negatywne) decyzje w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS mogą być podejmowane wyłącznie w odniesieniu do należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Za bezprzedmiotowe (podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 k.p.a) trzeba bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. Zatem nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji w oparciu o art. 28 u.s.u.s. musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem okresów, za które należności nie uległy przedawnieniu i wysokości tychże zaległości.
W obecnym brzmieniu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Przepis był parokrotnie nowelizowany. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się jednak, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas – przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 – Lex nr 396253 i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 – Lex nr 396249.
Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).
Na mocy art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, co wskazuje, że dane o wszczęciu i przebiegu postępowania egzekucyjnego są istotne dla oceny czy składki za dany okres są nadal wymagalne.
Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie, którym odmówił zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, które dotyczą lat 2006-2016. W żadnej z wydanych decyzji organ nie wyjaśnił kluczowego dla sprawy zagadnienia jakim jest przedawnienie składek. Z uzasadnienia obu decyzji ZUS dowiadujemy się jedynie, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego w toku którego w dniach: [...] r. oraz [...] r. dokonano zajęcia rachunków bankowych w A i B. Tymczasem mając na uwadze art. 27 ust. 1 ustawy z 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) zachodzi duże prawdopodobieństwo, że mogło dojść do przedawnienia składek należnych za okres sprzed styczniem 2012 r. Przypomnieć bowiem należy, że do należności składkowych nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r.
W rozpatrywanej sprawie zaległości skarżącego na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy dotyczą okresu lat 2006 – 2016. Stąd też istotne dla wyniku sprawy było ustalenie, czy i kiedy doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, jak wskazano wcześniej, zagadnienie to nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że zaległe składki są wymagalne. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał możliwości weryfikacji, czy w badanej sprawie nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem.
Zdaniem Sądu, niewyjaśnienie kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności skarżącego z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza bowiem, że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Naruszenia te, w ocenie Sądu, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ponownie rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie, a w konsekwencji co w istocie jest przedmiotem sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Skarżący nie był również reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.