Uzasadnienie
Skarżący G.P. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2022 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Decyzje organów zapadły na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 7.06.2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Wnioskodawca zadeklarował, iż ubiega się o płatności w ramach następujących schematów pomocowych: - jednolita płatność obszarowa - zwana dalej płatnością JPO, - płatność redystrybucyjna - zwana dalej płatnością RDST, - płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatnością za zazielenianie) - zwana dalej płatnością PZZ, - płatność do krów (16 szt.), - płatność do bydła (20 szt.). Łączny zadeklarowany obszar do płatności na rok 2021 wyniósł 235,70 ha.
W dniu [...].07.2021 r. gospodarstwo rolne skarżącego wytypowane zostało do kontroli na miejscu metodą teledetekcji - zwanej dalej metodą FOTO. Kontrola przeprowadzona została - zgodnie z regulacją określoną w art. 40 Rozporządzenia nr 809/2014 - przez pracowników firmy E. Kontrola obejmowała kwalifikowalność powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności na rok 2021. W wyniku kontroli wykryto następujące nieprawidłowości: granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, zadeklarowany obszar działki rolnej jest mniejszy od powierzchni stwierdzonej, brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów agrotechnicznych i przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, stwierdzono pomniejszenie pola zasięgu zagospodarowania.
Ustalenia zawarte zostały w raporcie zostały doręczone skarżącemu w dniu 15.12.2021 r. Skarżący nie zgadzając się z wynikami kontroli i pismem z [...].12.2021 r. złożył odwołanie od kontroli. Stwierdził, że nie zgadza się w całości co do przeprowadzonej kontroli przez firmę E. z dnia [...].08.2021 r. Podkreślił, iż sposób przeprowadzenia kontroli jest niezgodny z przepisami prawa. W tym zakresie powołał ustawę z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny wskazując, że przed wejściem na nieruchomość należy uzyskać zgodę osoby do tego uprawnionej – właściciela lub zarządcy uprawnionego. Firma E. nie jest organem państwowym i nigdy nie występowała o uzyskanie zgody skarżącego. Brak takiej zgody, skutkuje nielegalnością działań firmy E. Tym samym sporządzona dokumentacja winna zostać uznana za nielegalną i wykluczona z obiegu prawnego, jako pozyskana w sposób niezgodny z prawem. Nadto w sporządzonym raporcie nie przestawiono żadnych akredytacji jakikolwiek urzędów państwowych, dopuszczających ją do przeprowadzenia kontroli na terenie gospodarstwa skarżącego bez jego zgody.
Odpowiadając na wniesione zastrzeżenia organ I instancji pismem z dnia [...].01.2022 r. poinformował skarżącego, że kontrole kwalifikowalności powierzchni odbywają się z zasady bez powiadamiania rolników i są ważne nawet bez ich obecności. Organ podkreślił, że rolnik wyraża zgodę na przeprowadzenie kontroli w momencie złożenia wniosku. W formularzu "IX. Oświadczenia i zobowiązania" w pkt 2 rolnik każdorazowo zobowiązuje się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności na terenie swojego gospodarstwa rolnego, okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności, a także zapewnienia niezbędnej pomocy przy wykonywaniu czynności kontrolnych. Inspektorzy wykonawcy posiadają upoważnienia do przeprowadzania kontroli podpisane przez Dyrektora oddziału Regionalnego ARiMR (ich numery są wskazane na pierwszej stronie raportu). Tym samym twierdzenia skarżącego o niezgodności kontroli z krajowym prawodawstwem uznane zostały za niezasadne.
Organ I instancji w trakcie kontroli administracyjnej, przy uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu ustalił, że powierzchnia zadeklarowana na działkach rolnych wynosi 235,70 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wynosi 226,77 ha. Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 8,93 ha. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a obszarem stwierdzonym powstała na skutek pomiarów działek w terenie oraz zastosowania kodów pokontrolnych przez inspektorów przeprowadzających kontrole ujętych w raportach z kontroli na miejscu.
W trakcie czynności kontrolnych zastosowano kod nieprawidłowości DR50 dla działek rolnych "B", "J", "L", "N" oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza działkę referencyjną. Wobec powyższego powierzchnie wskazanych działek rolnych zostały zredukowane do obszarów znajdujących się w granicach działek ewidencyjnych, na których w/w działki rolne zostały zadeklarowane, a w przypadku pozostałych działek rolnych "F" i "O" zastosowano kod nieprawidłowości DR 13+ oznaczający, iż obszar działki rolnej jest mniejszy od powierzchni stwierdzonej.
Uwzględniając wyniki kontroli na miejscu ujęte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni organ I instancji stwierdził, że:
- - dla działki rolnej "B" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 168,22 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 164,03 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 162,48 ha;
- - dla działki rolnej "C" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 8,86 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 7,88 ha;
- - dla działki rolnej "F" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 1,06 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,74 ha;
- - dla działki rolnej "J" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 2,55 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,55 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 2,54 ha;
- - dla działki rolnej "L" (zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 39,43 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 39,43 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 38,18 ha;
- - dla działki rolnej "N" (zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 1,39 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,39 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 1,35 ha;
- - dla działki rolnej "O" (zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 1,40 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,81 ha.
W przypadku działek rolnych "A", "D", "E", "G", "H", "I", "K", "M" nie stwierdzono nieprawidłowości mających wpływ na płatność.
Ostatecznie decyzją z dnia [...].05.2022 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatności z tytułu: - JPO w wysokości 105.613,61 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 4 963,97 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego; - PZZ w wysokości 73.038,38 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1.174,37 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; - RDST w wysokości 4.903,73 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 78,85 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego, - do bydła w wysokości 5.302,42 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 85,26 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; - do krów w wysokości 8.395,22 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 134,98 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Organ przyznał również kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 4.291,17 zł.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do płatności uwzględniono wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Podkreślił, że ze względu na przedeklarowanie powierzchni o 8,93 ha tj. 3,94 % płatność JPO i RDST została przyznana zgodnie z treścią przepisu art. 19a ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014. Płatność PZZ została przyznana zgodnie z art. 23 ust. 2 Rozporządzenia nr 640/2014 do obszaru zatwierdzonego. Dodatkowo wskazano, że w związku z art. 8 Rozporządzenia nr 1307/2013, płatność JPO, płatność RDST, płatność PZZ, płatności do krów i do bydła zostały pomniejszone w związku z zastosowaniem współczynnika korygującego. W przypadku płatności do krów i do bydła na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej w zakresie kwalifikowalności zwierząt do płatności nie stwierdzono nieprawidłowości i ustalono, że do płatności kwalifikuje się w przypadku krów - 20 szt., a w przypadku bydła 16 sztuk tj. zgodnie z deklaracją.
W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że wnosi o przyznanie płatności zgodnie z wnioskiem, ponieważ są to dane wynikające z pomiaru użytków rolnych wykonane przez uprawnionego geodetę. Nie zgodził się z wynikami kontroli Foto, ponieważ nie są one zgodne ze stanem faktycznym. Powierzchnie wykluczone zostały niezasadnie zawyżone. Stwierdzono obszary tymczasowo niekwalifikujące się do płatności. Stwierdzono wykroczenie granic upraw poza granice działek referencyjnych. W ocenie skarżącego było to niemożliwe, ponieważ sąsiednie działki, tak samo jak jego, były użytkowane pastwiskowo, a stwierdzone niezgodności wynikają z błędu systemu lub zmiany ortofotomapy. Wszystkie prace rolne wykonywane były w oparciu o punkty geodezyjne, słupki graniczne, co dawało pewność, że są wykonywane prawidłowo a powierzchnia deklarowana była zgodna z użytkowaną. Podkreślił, że przeprowadzane za poprzednie lata kontrole na miejscu, nie wykazywały nieprawidłowości.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2022 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko odwołał się m.in. do przepisów ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1775), zwana dalej Ustawą. Stwierdził, że ustalenia organu I instancji w zakresie weryfikacji powierzchni użytków rolnych były prawidłowe, ponieważ miały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W jego ocenie uwzględniając okoliczności związane z kontrolą w zakresie Foto, poszczególne elementy dokumentacji pokontrolnej są ze sobą spójne, tzn. stan działek ukazany na fotografiach i szkicach sytuacyjnych obrazujących miejsca wykonania fotografii (integralna część raportu z kontroli) sporządzonych w trakcie czynności kontrolnych koreluje ze sobą (uwzględniając miejsca, z których wykonano zdjęcia).
Na stronach 20-28 decyzji organ szczegółowo omówił przyczyny, które legły u podstaw stwierdzonych uchybień w odniesieniu do każdej z kwestionowanych działek.
Od decyzji organu II instancji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, mające istotny wpływ na wydane decyzje, tj.:
- - podjęcie go na podstawie kontroli (raport nr. [...]), nie wykazującej znamion kontroli przeprowadzonej poprawnie i legalnie;
- - w wyniku powyższego, przyjęcie za podstawę wydanej decyzji błędnych (dowolnych, nie zaś swobodnych) ustaleń faktycznych wynikających z wadliwego materiału dowodowego.
W ocenie skarżącego organy naruszyły:
- - art. 40 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07. 2014 r., str. 69),poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli gospodarstwa Skarżącego;
- - art. 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98. (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i WE nr 485/2008 poprzez wadliwe ustalenia organu co do powierzchni działek Skarżącego;
- - art. 15 ust. 1 pkt 15 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, poprzez dokonanie kontroli na terenie rezerwatu przyrody bez wymaganych zezwoleń;
- - art. 10 § 1 k.p.a. i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i dostarczenie wybrakowanych danych;
- - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ adm. zasady określonej brzmieniem wskazanego przepisu, poprzez ferowanie rozstrzygnięcia w oparciu o nierzetelnie przeprowadzony dowód (wyniki i sposób przeprowadzenia kontroli przez zewnętrzną instytucję/firmę), w wyniku czego strona utracić mogła zaufanie do organów administracji publicznej;
- - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, oparcie skarżonej decyzji na dowodzie nie mającym znamion prawidłowego oraz niedostateczne przy tym wyjaśnienie okoliczności sprawy, w wyniku czego organ poczynił błędne ustalenia stanu faktycznego błędnie uznając, że strona nieprawidłowo ustaliła obszar gruntów objętych dopłatami, co wykazać miała nieprawidłowo przeprowadzona kontrola;
- - art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej, oceny zebranego materiału dowodowego i dowolne uznanie, że okoliczność określenia areału objętego dopłatami jest bezspornie ustalona;
- - art. 11 k.p.a, poprzez niedostateczne zrealizowanie zasady przekonywania, a to niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji, a to w kontekście kontestowania przez Stronę w złożonym odwołaniu prawidłowości dokonanych ustaleń w postępowaniu kontrolnym i przy tym jego pełną wadliwość;
- - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia;
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz nieuchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a wadliwy materiał dowodowy oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy czym zobowiązanie w trybie art. 153 P.p.s.a. organu do przeprowadzenia powtórnej kontroli gospodarstwa rolnego w zakresie kwalifikowalności powierzchni zgodnie z przyjętymi zasadami i procedurami wynikającymi z przepisów prawa. Jako ewentualny wniosek Skarżący wniósł o orzeczenie co do istoty lub stwierdzenie nieważności decyzji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.), Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stwierdził, działając w tak zakreślonych granicach kontroli, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie naruszało prawa.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Należy zwrócić szczególną uwagę, że przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego modyfikują owe ogólne zasady postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ustawie o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, niektóre z zasady postępowania określone w Kpa, uległy bowiem znacznemu ograniczeniu. Jedna z najistotniejszych modyfikacji została zawarta w art. 3 ust. 3 tej Ustawy. W myśl bowiem art. 3 ust. 3 Ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, dotyczących płatności bezpośrednich są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W świetle powyższego, w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w postępowaniach dotyczących przyznania płatności, sam obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Stanowi to istotną modyfikację ogólnych zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Opolu z 27 lipca 2022, sygn. akt I SA/Op 147/22). Jak wynika z powyższego, ustawodawca nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przyjmując zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także brak obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Ciężar wykazania, że zostały spełnione przesłanki, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o ich przyznanie. Podkreślić należy, że jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności (zob. wyrok z 20 grudnia 2017 r., sygn. I SA/Kr 982/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 757/17).
Natomiast przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie użytkowania przez beneficjenta działki rolniczej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21). W postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich to strona została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Organ ocenia zebrany materiał dowodowy, a w istocie to na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do uzyskania takiej płatności.
To wnioskodawca powinien wykazać, że faktycznie użytkował grunty wskazane do przyznania płatności, tj. faktycznie nimi władał i rolniczo gospodarował na tych gruntach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 614/18, wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 982/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 217/21).
Podkreślić należy, że Skarżący w toku postepowania formułował jedynie nader ogólne zarzuty dotyczące przeprowadzonych przez organy czynności. Wyrażona przez niego negacja wniosków wyprowadzonych z przeprowadzonych przez organ I instancji czynności była niekonkretna, nie odnosiła się do konkretnych ustaleń organu. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wskazał, jakie konkretnie ustalenia w odniesieniu do jakich konkretnych działek kwestionuje i z jakich przyczyn. Organy w szczegółowy sposób uchybienia te zidentyfikowały i szczegółowo opisały w swoich decyzjach.
Wnioski o przyznanie płatności złożone przez rolników poddawane są kontroli administracyjnej. Kontrole administracyjne zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. a, b, c oraz art. 29 ust. 1 Rozporządzenia nr 809/2014 mają na celu zweryfikowanie odpowiednio, zadeklarowanych uprawnień do płatności i zadeklarowanych działek, pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy odnośnie do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego do jednej działki oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach systemów pomocy obszarowej, dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów do pomocy. Co istotne weryfikacja przeprowadzana jest na podstawie danych zadeklarowanych we wniosku.
Jak trafnie wskazał organ kontrola administracyjna przeprowadzana w oparciu o system identyfikacji działek rolnych uzupełniana jest o kontrole na miejscu, której zasady uregulowane zostały m.in. w Rozporządzeniu nr 809/2014. Wskazać należy, że zgodnie z preambułą Rozporządzenia nr 809/2014 zapowiadanie kontroli na miejscu w odniesieniu do kwalifikowalności lub wzajemnej zgodności powinno być dopuszczane jedynie, jeżeli nie zagraża celowi kontroli, a w każdym razie należy ustalić odpowiednie ograniczenia czasowe. Ponadto, jeżeli szczególne zasady sektorowe w ramach aktów prawnych lub norm w zakresie wzajemnej zgodności przewidują, że kontrole na miejscu są niezapowiedziane, należy ich przestrzegać.
W art. 38 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Rozporządzenia nr 809/2014 określono warunki dotyczące pomiaru obszaru. Zgodnie ze wskazanym przepisem, gdy wszystkie działki rolne podlegają kontroli kwalifikowalności, faktyczny pomiar powierzchni działek rolnych w ramach kontroli na miejscu może być ograniczony do próby dobranej losowo obejmującej co najmniej 50% działek rolnych, w odniesieniu do których złożono wniosek lub wniosek o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków rozwoju obszarów wiejskich. Jeżeli w toku kontroli takiej próby wykazana zostanie niezgodności, pomiarowi należy poddać wszystkie działki rolne lub należy ekstrapolować wnioski z badanej próby. Powierzchnia działek rolnych mierzona jest za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące poziomie Unii normy techniczne. Właściwe organy mogą wykorzystywać teledetekcję zgodnie z artykułem 40 oraz techniki globalnych systemów nawigacji satelitarnej (GNSS) tam, gdzie jest to możliwe.
Jedna wartość bufora tolerancji powinna być zdefiniowana dla wszystkich pomiarów powierzchni wykonanych z wykorzystaniem GNSS lub orto-zobrazowań. Do tego celu stosowane narzędzia pomiarowe powinny być zwalidowane o przynajmniej jedną klasę bufora tolerancji niżej niż jedna wartość. Jednakże jedna wartość tolerancji nie może przekraczać 1,25 m. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może w żadnym przypadku przekraczać 1,00 ha w wartościach bezwzględnych.
Z kolei w art. 40 lit. a, b, c, d Rozporządzenia nr 809/2014 wskazano przepisy dotyczące kontroli z wykorzystaniem teledetekcji (tzw. metoda FOTO). Zgodnie z tym przepisem jeżeli właściwy organ przeprowadza kontrole na miejscu z wykorzystaniem teledetekcji, dokonuje fotointerpretacji ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) wszystkich działek rolnych przypadających na dany wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność podlegający kontroli w celu rozpoznania rodzaju pokrycia terenu i, w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni, przeprowadza fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych, w przypadku których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ, przeprowadza wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych, podejmuje działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 wszelkie działki nie objęte obrazami.
Stosownie do art. 41 ust 1 Rozporządzenia nr 809/2014 z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej zgodnie z przepisami niniejszej sekcji sporządza się sprawozdanie z kontroli, które umożliwia szczegółowy przegląd przeprowadzonych kontroli oraz wyciągnięcie wniosków na temat zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami.
W stosunku do wniosku o przyznanie płatności Skarżącemu kontrola przeprowadzona została metodą FOTO polegającą na: pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) wykonaną w roku gospodarczym, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności (w niniejszym przypadku zdjęcia satelitarne - stanowiące bazę do wykonania ortofotomap [...] wykonywane były za pomocą satelity WorldView2 w dniu [...].04.2021 r. Uzupełnieniem pomiarów było przeprowadzenie wywiadu terenowego (przeprowadzony w dniu [...].09.2021 r.), w trakcie którego sprawdzany był rodzaj uprawy jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej oraz obrazuje się stan działek rolnych na dokumentacji fotograficznej. Kontrola na miejscu weryfikuje powierzchnię działki rolnej, na której prowadzona jest produkcja rolnicza i do tej powierzchni przyznawane są płatności.
Wynika to z art. 8 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Ustawy, zgodnie z którym płatności są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 Rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha oraz nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w Rozporządzenia nr 640/2014.
Co istotne płatności przyznawane są do powierzchni działki rolnej, której definicja zawarta jest w art. 2 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 67 ust. 4 lit. a Rozporządzenia nr 1306/2013, tj. "działka rolna'" oznacza zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw.
Z przytoczonego przepisu wynika, że powierzchnia działki rolnej jest to powierzchnia, na której w sposób faktyczny prowadzona jest działalność rolnicza (uprawa), i która znajduje się w granicach działki ewidencyjnej.
Tym samym powierzchnię działki rolnej oraz uprawę na niej zadeklarowaną można określić m.in. na podstawie wizytacji terenowej, bądź pomiarach prowadzonych na ortofotoobrazach wykonanych w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.
Wskazać również należy, że obszar działki rolnej jest ograniczony granicami uprawy i nie w każdym przypadku będzie pokrywać się z obszarem działki ewidencyjnej, wykazywanym w dokumentach urzędowych, w aktach notarialnych, czy w wypisach z ksiąg wieczystych. Definicja działki rolnej wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama, jak trafnie zauważył to organ z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (zwanej dalej EGiB).
Z tych też względów powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Jednak system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są tzw. dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez firmy zewnętrzne wyłonione w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Kontrola na miejscu i wykonywanie w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych.
W trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne ponieważ, to do tych terenów przysługują płatności obszarowe.
Jak zasadnie stwierdził organ pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że działka ewidencyjna jest wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Podstawową różnicą pomiędzy działką ewidencyjną, a rolną jest, że pierwsza służy celom ewidencyjnym i informacyjnym, zaś działka rolna istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznawania płatności.
Podkreślić raz jeszcze należy, że z przepisów Ustawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że powierzchnię działki rolnej ustala się w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy odmiennym celom. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, weryfikuje się go za pomocą m.in. pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników.
W rozpoznawanej sprawie kontrola na miejscu miała na celu stwierdzenie, czy zadeklarowane przez Skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 powierzchnie działek rolnych oraz rodzaj i stan upraw, znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie.
W kontekście wskazanych powyżej rozważań stwierdzić należało, że wnioski wynikające z ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu, uprawniony organ do stwierdzenia, iż w gospodarstwie Skarżącego działalność rolnicza, o której mowa w art. 4 ust. 1 ppkt (ii) (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. art. 2 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 Ustawy, art. 32 ust. 2 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013, była prowadzona na obszarach zmierzonych przez kontrolerów, a nie na całych obszarach działek zadeklarowanych przez Skarżącego.
Skarżący zadeklarował we wniosku w "oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych" oraz "oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych" - działki rolne o określonych powierzchniach, zlokalizowane na konkretnych działkach ewidencyjnych, a wraz z wnioskiem złożył załączniki graficzne, na których deklarowane do płatności na rok 2021 działki rolne zostały zaznaczone.
Płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są na wniosek Skarżącego a organy są związane żądaniem wynikającym z wniosku. Treść żądania wyznacza normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Na organie przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objętych przepisami ustawy, spoczywa obowiązek sprawdzenia czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach szczególnych i ewentualnego wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jednakże zawartość merytoryczną takiego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca.
Stwierdzić należy, że organy rozpatrzyły wniosek w granicach żądania i zasadnie nie uwzględniły do płatności upraw, które prowadził Skarżący, ale które wykraczają (kod DRSO) poza granice działek referencyjnych, jakie Strona zadeklarowała we wniosku z dnia [...].06.2021 r. W niniejszym przypadku (w odniesieniu do działki rolnej "B", "J", "L", "N") do płatności zakwalifikowano zatem wyłącznie obszar łąki zlokalizowany na działkach ewidencyjnych, które skarżący wskazał we wniosku o płatności na rok 2021 i na której była prowadzona działalność rolnicza.
Przypomnieć wypada, że organ w trakcie czynności kontrolnych zastosowano kod nieprawidłowości DR50 dla działek rolnych "B", "J", "L", "N" oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza działkę referencyjną. Wobec powyższego powierzchnie wskazanych działek rolnych zasadnie zostały zredukowane do obszarów znajdujących się w granicach działek ewidencyjnych, na których w/w działki rolne zostały zadeklarowane, a w przypadku pozostałych działek rolnych "F" i "O" zastosowano kod nieprawidłowości DR 13+ oznaczający, iż obszar działki rolnej jest mniejszy od powierzchni stwierdzonej.
Uwzględniając wyniki kontroli na miejscu ujęte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni organ I instancji stwierdził, że:
- - dla działki rolnej "B" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 168,22 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 164,03 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 162,48 ha;
- - dla działki rolnej "C" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 8,86 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 7,88 ha;
- - dla działki rolnej "F" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 1,06 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,74 ha;
- - dla działki rolnej "J" (zadeklarowana na części działki ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 2,55 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,55 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 2,54 ha;
- - dla działki rolnej "L" (zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 39,43 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 39,43 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 38,18 ha;
- - dla działki rolnej "N" (zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 1,39 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,39 ha (kod DR50), a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 1,35 ha;
- - dla działki rolnej "O" (zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni deklarowanej 1,40 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,81 ha.
W przypadku działek rolnych "A", "D", "E", "G", "H", "I", "K", "M" nie stwierdzono nieprawidłowości mających wpływ na płatność.
Podkreślić należy, że w Unii Europejskiej obowiązuje Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), tworzony przez wszystkie państwa członkowskie. Na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE. L. z 2011 r. z późn. zm.) państwa członkowskie Unii Europejskiej tworzą zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), służący identyfikacji działek rolnych LPIS na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych.
Korzystając z systemu można ustalić, czy zadeklarowana do płatności działka ewidencyjna jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 280/22).
Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat.
Podsumowując, przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że zapadłe decyzje są zgodne z prawem, nie naruszają bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, mając na względzie akta sprawy, w tym lekturę wydanych rozstrzygnięć trzeba stwierdzić, że działania organu były prawidłowe. Przedstawiły i szczegółowo omówiły właściwe dla sprawy podstawy prawne i skonfrontowały je z ustaleniami poczynionymi w toku przeprowadzonego postępowania. Wykazały – w sposób czytelny i umożliwiający poddanie kontroli przesłanek, którymi się kierowały - w których sferach i w jakim zakresie wystąpiły u Skarżącego nieprawidłowości. Dokonana przez nie ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów. Sformułowane wnioski zostały przedstawione w decyzji w sposób rzetelny i kompleksowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Warto zauważyć, że argumenty skargi sprowadzały się w głównej mierze do formułowania zdawkowych twierdzeń o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli, o niewłaściwym określeniu powierzchni działek. Skarżący nie przedstawił dowodów, ani konkretnych danych potwierdzających jego tezę. Nie wskazał argumentów, które w sposób skuteczny mogłyby zakwestionować zarówno umocowanie organu do przeprowadzenia ww. kontroli, sposobu jej przeprowadzenia, jak i do podważenia poczynionych w jej toku ustaleń.
Powyższe wywody bezpośrednio lub pośrednio odpowiadają na wszystkie zarzuty skargi.
Z tych tez przyczyn oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd oddalił skargę.