Uzasadnienie
1.1 Decyzją z 9 listopada 2022 r. nr 150000/71/424708/2021 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję tego organu z 7 lutego 2022 r. nr 150000/71/424708/2021 o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku S. w K. W. (dalej: ZOZ) o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek w części za okres od września 2013 r. do grudnia 2015 r. 1.2 W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że 3 marca 2022 r. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w związku z otrzymaną decyzją z 7 lutego 2022 r. o umorzeniu postępowania w części dotyczącej okresu od września 2013 r. do grudnia 2015 r. Wskazał, że na koncie rozliczeniowym ZOZ, jako płatnika składek, nie figurują zaległości będące przedmiotem wniosku. Przytoczył również treść art. 105 § 1 k.p.a. Wskazał, że decyzją z 29 marca 2022 r. Zakład utrzymał w mocy swoją decyzję z 7 lutego 2022 r. Wskutek wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargi, decyzja z 29 marca 2022 r. została przez sąd uchylona.
Organ wyjaśnił, że od 1 stycznia 2018 r. zmieniły się zasady opłacania i rozliczania składek pobieranych przez Zakład. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 lipca 2021 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład, składki opłaca się jednym przelewem na swój Numer Rachunku Składkowego (NRS), nie określając przy tym na dowodzie wpłaty miesiąca oraz funduszu, którego dotyczy przelew. Poinformował, że każdą wpłatę dzieli proporcjonalnie na wszystkie rodzaje opłacanych składek na podstawie ich udziału w ostatniej deklaracji rozliczeniowej. Podzieloną wpłatę rozlicza w pierwszej kolejności na najstarsze zaległości.
Ponadto, zgodnie z art. 23 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wpłata nieterminowa powinna obejmować również odsetki za zwłokę. W przypadku gdy wpłata nie uwzględnia odsetek za zwłokę, mimo jej dokonania po terminie określonym w ustawie, Zakład rozlicza dokonaną wpłatę proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę.
Jednocześnie wskazał, że brak jest odrębnych regulacji normujących zasady rozliczania wpłat w przypadku nieprawomocnych decyzji lub postępowań sądowych na skutek odwołań od decyzji wydawanych przez Zakład.
Stwierdził, że dokonana przez ZOZ 10 grudnia 2021 r. wpłata rozliczona została na najstarsze zaległości, które figurowały na koncie ZOZ na dzień dokonania wpłaty wraz z należnymi odsetkami liczonymi do dnia wpłaty łącznie. Dodał, że poprzednio wydana decyzja była prawidłowa. A powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem zawartym w pierwszej decyzji.
1.3 Zaskarżoną decyzję (określoną w pkt 1.1 decyzję z 9 listopada 2022 r.) poprzedzała decyzja 29 marca 2022 r., na którą ZOZ złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
1.4 Wniósł o uchylenie decyzji z 29 marca 2022 r., zarzucając jej naruszenie:
- - art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, które skutkowało umorzeniem postępowania w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r.,
- - art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi ZOZ podniósł, że w dniu złożenia wniosku, tj. 28 grudnia 2021 r., zadłużenie strony z tytułu nieuregulowanych odsetek za okres od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r. wynosiło 60.622 zł i była to kwota odsetek wyliczona od należności głównej w wysokości 83.798,66 zł. Należność główna w kwocie 83.798,66 zł została uregulowana przez ZOZ w dniu 10 grudnia 2021 r. i dotyczyła składek ZUS od pracownika B. C. za okres od lipca 2011 do grudnia 2015 r. Zakład dokonał zarachowania kwoty w odmienny sposób, aniżeli wskazał ZOZ. Część kwoty należności głównej zarachował na poczet odsetek od składek za okres od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r., a pozostałą kwotę na poczet należności bieżących. Na skutek takiego działania ZUS uznał, że ZOZ nie ma zaległości z tytułu ww. odsetek i dlatego należy umorzyć postępowanie administracyjne. Takie postępowanie doprowadza do sytuacji, że przepis zezwalający zobowiązanemu do złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym odsetek, byłby przepisem martwym.
Zakład winien dokonać analizy wniosku w kontekście treści art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Kwota 83.798,66 zł winna być zarachowana zgodnie ze wskazaniem na dokonanym przelewie. Dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego w zakresie umorzenia odsetek od składek za okres lipiec 2011 r. do grudnia 2015 r., Zakład mógłby dokonać innego zarachowania należności, niż wskazał ZOZ.
Z przedstawionego powyżej stanu prawnego i faktycznego jednoznacznie wynika zatem, że Zakład błędnie zastosował art. 105 k.p.a. twierdząc, że postępowanie zainicjowane z wniosku z 28 grudnia 2021 r. jest bezprzedmiotowe. Na dzień złożenia tego wniosku ZOZ posiadał zaległości w postaci odsetek od należności z tytułu składek za okres od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r., a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania.
1.5 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
1.6 Po rozpoznaniu skargi ZOZ, wyrokiem z 7 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Ke 226/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję z 29 marca 2022 r.
W uzasadnieniu wyroku sąd wykazał, że organ nie podjął żadnych rozważań w zakresie wyjaśnienia, dlaczego wpłacona kwota została zarachowana w opisany przez Zakład sposób i dlaczego w efekcie uznał, że na koncie nie istnieje nieuregulowana kwota tych odsetek. Nie podał w tym zakresie żadnych podstaw prawnych. W lakoniczny sposób wskazał, że na koncie nie istnieją zaległości i w związku z tym wniosek o ich umorzenie jest bezprzedmiotowy. Tymczasem przepis art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, w tym do przepisów tej ustawy regulujących zasady zaliczania wpłat.
Zdaniem sądu motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia były nieczytelne. Organ naruszył w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie podstawy prawnej stanowiska.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ miał wyjaśnić stronie w sposób pełny i czytelny, dlaczego zaliczył wpłaty we wskazany sposób. Wskazać przy tym normy prawa stojące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, dokonać ich wykładni i wydać orzeczenie spełniające wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. 2.1 Na decyzję z 9 listopada 2022 r. (określoną w pkt 1.1) ponownie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł ZOZ. Wniósł o uchylenie decyzji, po raz kolejny zarzucając jej naruszenie:
- - art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, które skutkowało umorzeniem postępowania w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r.,
- - art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie.
2.2 W uzasadnieniu skargi ZOZ stwierdził, że Zakład nie zrealizował wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 lipca 2022 r. Wynika to wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Uznał także, że organ nie mógł wydać zaskarżonej decyzji z 9 listopada 2022 r., ponieważ nie może utrzymać w mocy decyzji, która została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 lipca 2022 r. To przesądza o zasadności skargi, która zasługuje na uwzględnienie.
Ponadto, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa.
W ponownie wydanej decyzji organ nie dokonał wnikliwej analizy, czy w dniu złożenia wniosku przez ZOZ były zaległości i w jakiej wysokości oraz za jaki okres. Gdyby Zakład dokonał zarachowania innego niż wskazał skarżący, powinien w sposób jasny, przejrzysty opisać sposób zarachowania wpłaty przez Zakład, czego nie uczynił.
Powtórzył swą ocenę, że dokonana przez organ interpretacja przepisów, na które się powoływał, oznacza że przepis zezwalający zobowiązanemu do złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym odsetek, byłby przepisem martwym.
Zdaniem skarżącego Zakład powinien dokonać analizy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tzn. rozpatrzyć wniosek ZOZ w oparciu o jego treść, a nie w sposób nieuprawniony umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe.
3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
4.1 Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. 4.2 Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.
4.3 W pierwszej kolejności należy wskazać, że na gruncie niniejszej sprawy organ jak i sąd, związane są, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Ke 226/22).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2101/21; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
4.4 Zasadniczym kryterium oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2022 r. sygn. II OSK 2531/19; z dnia 6 października 2021 r. sygn. III OSK 4086/21; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
4.5 W uzasadnieniu wyroku z 7 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wykazał, że organ nie podjął żadnych rozważań w zakresie wyjaśnienia, dlaczego wpłacona kwota została zarachowana w opisany przez Zakład sposób i dlaczego w efekcie uznał, że na koncie nie istnieje nieuregulowana kwota tych odsetek. Nie podał w tym zakresie żadnych podstaw prawnych. W lakoniczny sposób wskazał, że na koncie nie istnieją zaległości i w związku z tym wniosek o ich umorzenie jest bezprzedmiotowy. Tymczasem przepis art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, w tym do przepisów tej ustawy regulujących zasady zaliczania wpłat.
Zdaniem sądu motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia były nieczytelne. Organ naruszył w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie podstawy prawnej stanowiska.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ miał wyjaśnić stronie w sposób pełny i czytelny, dlaczego zaliczył wpłaty we wskazany sposób. Wskazać przy tym normy prawa stojące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, dokonać ich wykładni i wydać orzeczenie spełniające wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. 4.6 Sąd stwierdza, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Ke 226/22), co zasadnie zauważa także strona skarżąca.
Niezrozumiały jest natomiast zarzut skarżącej, iż wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach decyzji z 29 marca 2022 r., organ nie mógł wydać zaskarżonej decyzji "albowiem nie może utrzymać w mocy decyzji, która została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego". Sąd przypomina zatem, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Ke 226/22) uchylona została jedynie decyzja z 29 marca 2022 r. W obrocie prawnym pozostała decyzja organu z 7 lutego 2022 r. Organ miał zatem prawny obowiązek wydania zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku sądowym.
4.7 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w jaki dokładnie sposób została zarachowana kwota 83 798,66 zł.
Nie uwzględnił oceny prawnej sądu w kontekście zastosowania art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1009), dalej: "u.s.u.s.".
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.
Zakład nie przytoczył podstawy prawnej swojego działania uwzględniającej systematykę wewnętrzną aktów prawnych (jednostki redakcyjne przepisów).
Wskazał jedynie ogólnie, że w sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z 22 lipca 2021 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek oraz art. 23 u.s.u.s.
Tymczasem od 1 stycznia 2018 r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1771).
Organ nie przedstawił sposobu interpretacji tych przepisów w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy.
Prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.
Ma ujawnić rozumowanie, które doprowadziło organ do rozstrzygnięcia. Ma prezentować trzy fazy rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji: wyjaśnienie jakie fakty zostały ustalone w toku postępowania; jakie jest ich znaczenie z punktu widzenia normy prawnej; w jaki sposób norma ta została zastosowana. Uzasadnienie ma być treściowym i logicznym komentarzem do rozstrzygnięcia (ma je tłumaczyć i być jego uzupełnieniem). Powinno być jasne, przejrzyste, jednoznaczne, precyzyjne, rzeczowe. Powinno być też kompletne, co oznacza, że powinno zawierać wytłumaczenie wszystkich motywów działania prowadzących do wydania decyzji. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest omówienie w uzasadnieniu decyzji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (tak M. Romańska, Uzasadnienie decyzji administracyjnej (w:) Uzasadnienia decyzji stosowania prawa pod red. I. Rzucidło-Grochowskiej, M. Grochowskiego, Warszawa 2015, s. 315-317).
4.8 Podsumowując, organ nie zrealizował wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Ke 226/22). Naruszył tym samym normę art. 153 p.p.s.a.
Ponownie utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o umorzenie odsetek od należności bez wyjaśnienia sprawy. Z treści powołanych przez Zakład przepisów nie wynika jego stanowisko, dlaczego uznał, że na koncie płatnika nie figurują należności w tym zakresie. W ten sposób podjęte rozstrzygnięcie ponownie nie czyni zadość wymogom prawa wynikającym z przepisów prawa, a przy jego wydaniu po raz kolejny doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
4.9 W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
4.10 Ponownie rozstrzygając sprawę, organ zrealizuje wytyczne wynikające z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Ke 226/22).