Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. ("Zakład") decyzją z 29 czerwca 2022 r., nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z 13 kwietnia 2022 r., wydanej na podstawie art. 154 k.p.a., którą zmieniono decyzję z 23 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Likwidatora N. "M.-M." L. S. S. P. w likwidacji w K. ("N.") o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych w związku z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423), dalej "u.s.u.s.", oraz o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika w związku z art. 28 ust. 3a "u.s.u.s."
Ustalony w sprawie stan faktyczny przedstawia się następująco. W dniu 28 maja 2021 r. likwidator N. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek figurujących na koncie tego płatnika. Ustalono, że na koncie płatnika składek figurują zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika.
Decyzją z 23 lutego 2022 r. Zakład odmówił wszczęcia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
Strona, po otrzymaniu tej decyzji złożyła pismem z dnia 15 marca 2022 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
W trakcie trwania postępowania odwoławczego organ dokonał ponownej analizy konta płatnika i ustalił, że N. "posiada na dzień złożenia wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na FUS, FUZ i na FPiFGŚP za okres inny niż wskazany w decyzji z 23 lutego 2022 r.
Z tego powodu Zakład, działając z urzędu na podstawie art. 154 k.p.a. wydał w dniu 13 kwietnia 2022 r. decyzję, którą zmienił decyzję z 23 lutego 2022 r.
Następnie – rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy – Zakład wydał w dniu 26 kwietnia 2022 r. decyzję, w treści której orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z 23 lutego 2022 r., zmienionej decyzją z 13 kwietnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania.
Strona pismem z dnia 9 maja 2022 r. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że wydana w dniu 13 kwietnia 2022 r. decyzja ZUS jest wadliwa.
W konsekwencji powyżej złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS wydał w dniu 29 czerwca 2022 r. zaskarżoną niniejszą skargą decyzję, nr [...], w której orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z 13 kwietnia 2022 r., wydanej na podstawie art. 154 k.p.a., którą zmieniono decyzję z 23 lutego 2022 r.
Organ wskazując na brzmienie art. 28 ust. 3a oraz 30 u.s.u.s. wyjaśnił, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika.
Podkreślił, że w przypadku złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, Zakład zobligowany jest rozpatrzyć go zgodnie z obowiązującymi zasadami umarzania należności, które zostały uregulowane w u.s.u.s.
W konsekwencji stwierdził, że poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu. Nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się więc z rozstrzygnięciem zawartym w pierwszej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach likwidator N. wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez nietrafne stwierdzenie ze strony organu II instancji prawidłowości zastosowania przez organ I instancji następujących uregulowań prawnych: art. 30 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania oraz nietrafną jego interpretację,
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez nietrafne stwierdzenie ze strony organu II instancji prawidłowości zastosowania przez organ I instancji następujących uregulowań prawnych: art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania, wobec sytuacji gdzie składki są całkowicie nieściągalne,
- 3. błędną ocenę stanu faktycznego w sprawie skutkującą naruszeniem prawa materialnego tj. art. 30 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
- 4. nie zastosowanie podstawy prawa materialnego pozwalającej na umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami oraz składek ubezpieczonych, którzy są nie równocześnie płatnikami tych składek wobec płatnika składek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych niż w niej wywiedzione.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Zakładu z 29 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 13 kwietnia 2022 r., zmieniającą decyzję z 23 lutego 2022 r., wydaną w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku likwidatora N..
Objęte kontrolą w przedmiotowym postępowaniu sądowym decyzje ZUS z dnia 29 czerwca 2022 r. oraz z 13 kwietnia 2022 r. zostały wydane w trybie nadzwyczajnym zmiany decyzji ostatecznej określonym w art. 154 k.p.a.
Zdaniem Sądu wydając te decyzje Zakład naruszył przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 154 § 1, art. 15, art. 16 § 1 oraz art. 6 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mianowicie, należy zwrócić uwagę, że ze stanu faktycznego znajdującego odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy (wspólnych ze sprawą tut. Sądu o sygn. akt I SA/Ke 313/22) wynika następująca chronologia zdarzeń.
Wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek wpłynął do organu 28 maja 2021 r. i został następnie doprecyzowany pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r.
Zakład wydał w dniu 23 lutego 2022 r. decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w podanym tam zakresie.
Następnie strona wniosła (pismem z 15 marca 2022 r.) o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym – z woli strony – kontynuowany był tryb zwykły rozpoznania sprawy administracyjnej.
W trakcie trwania postępowania odwoławczego, przed rozpoznaniem wniosku strony z 15 marca 2022r., organ działając z urzędu, na podstawie art.154 k.p.a. wydał decyzję zmieniającą decyzję z 23 lutego 2022 r. (decyzja z 13 kwietnia 2022r.).
Następnie, rozpoznając wniosek strony z 15 marca 2022 r. organ wydał decyzję 26 kwietnia 2022 r., którą utrzymał w mocy decyzję z 23 lutego 2022 r., zmienioną decyzją z 13 kwietnia 2022 r.
Strona pismem z dnia 9 maja 2022 r. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że wydana w dniu 13 kwietnia 2022 r. decyzja ZUS jest wadliwa.
W konsekwencji powyżej złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS wydał zaskarżoną niniejszą skargą decyzję z 29 czerwca 2022 r., nr [...], w której orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z 13 kwietnia 2022 r., wydanej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., którą zmieniono decyzję z 23 lutego 2022 r.
Zdaniem Sądu działanie organu polegające na zainicjowaniu z urzędu trybu zmiany decyzji ostatecznej było wadliwe i skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zakładu z 29 czerwca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 13 kwietnia 2022 r.
Należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 735 ze zm.) zawiera przepisy dotyczące postępowań przed organami administracji publicznej. Wśród nich odróżnić należy przepisy dotyczące trybu zwykłego rozpoznawania spraw i nadzwyczajnych trybów postępowań, umożliwiających zmianę bądź wzruszenie decyzji ostatecznych.
Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Natomiast w myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Tryb nadzwyczajny zmiany decyzji ostatecznej reguluje natomiast art. 154 § 1 k.p.a., według którego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przy tym w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego. Oznacza to w szczególności, że pismo złożone w terminie do wniesienia odwołania (czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) winno być rozpoznane zgodnie z przepisami dotyczącymi trybu odwoławczego, a przed zakończeniem postępowania odwoławczego nie powinno mieć miejsca stosowanie nadzwyczajnych środków weryfikacji decyzji.
Tok instancyjny jest zgodnie z art. 15 k.p.a. logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego. Wobec tego, do czasu jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi.
Powyższym zasadom i przepisom prawa Zakład w realiach niniejszej sprawy uchybił.
Po wniesieniu przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a więc w stanie gdy decyzja z 23 lutego 2022 r nie była decyzją ostateczną, przed zakończeniem trybu odwoławczego, wadliwie ZUS działając z urzędu dokonał zmiany tej decyzji, wydając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzję w dniu 13 kwietnia 2022 r., którą następnie utrzymał w mocy.
Błędnie zatem organ uruchomił wobec decyzji nieostatecznej tryb nadzwyczajny, orzekając o zmianie tej decyzji z urzędu.
Działanie to jako uchybiające art. 154 § 1, art. 15, art. 16 § 1 oraz określonej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności skutkowało wyeliminowaniem obu wydanych w trybie nadzwyczajnym decyzji z obrotu prawnego.
Mając na względzie dostrzeżone i omówione powyżej uchybienia procesowe, przedwczesnym jest na obecnym etapie postępowania sądowego odnoszenie się do zarzutów sprecyzowanych w treści skargi.
Organ nie był uprawniony do wydawania decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., lecz winien w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę z wniosku strony w trybie zwykłym.
Sądowi jednocześnie z urzędu wiadome jest, że wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r. wydanym w sprawie I SA/Ke 313/22 tut. Sąd uchylił decyzję ZUS z 26 kwietnia 2022 r. wydaną wobec skarżącej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 13 kwietnia 2022 r.