Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Zakład) decyzją z [...] r. nr [...] umorzył należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 142 934,37 oraz odmówił Z.B. umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych liczonych na 22 lutego 2019 r. w łącznej kwocie 90 025 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na nieopłacanie składek w związku z prowadzoną przez Z.B. działalnością gospodarczą w okresie od 1 czerwca 2002 r. do 31 grudnia 2004 r. powstały w tym zakresie zaległości. W dniu 22 lutego 2019 r. (data wpływu do ZUS) Z.B. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie całości zadłużenia. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją materialną oraz zdrowotną. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym zobowiązany wskazał, że jest rozwiedziony, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę od 2 stycznia 2009 r. u Z.B. w firmie K.-P.. Wskazał, że od listopada 2016 r. przybywał na zasiłku chorobowym i świadczeniu rehabilitacyjnym. Decyzją z 10 grudnia 2019 r. zostało stronie przyznane przez Zakład świadczenie rehabilitacyjne od 19 listopada 2019 r. do 15 lipca 2020 r. Organ wskazał, że zgodnie z zestawieniem zasiłków - uprawnień oraz własnymi ustaleniami świadczenie rehabilitacyjne w 2020 r. kształtowało się następująco:
- - 01/2020, 03/2020, 05/2020 -1738,79 zł brutto, 1442,79 zł netto,
- - 02/2020 -1626,61 zł brutto, 1349,61 zł netto,
- - 04/2020, 06/2020 -1682,70 zł brutto, 1396,70 zł netto,
- - 07/2020-841,35 zł brutto, 698,35 zł netto.
Nadto podniósł, że 2 lipca 2020 r. Z.B. wystąpił z wnioskiem do Zakładu o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy. W sprawie nie wydano decyzji.
Według oświadczenia zobowiązany nie posiada dochodu z innego źródła, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej oraz nie korzysta z żadnych form pomocy. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem stanowią kwotę 1000 zł, w tym czynsz, bez opłat eksploatacyjnych - 200 zł, opłaty eksploatacyjne - 300 zł, koszty związane z leczeniem - 500 zł. Oprócz zadłużenia wobec ZUS Z.B. wykazał zobowiązania pieniężne (których nie udokumentował) w instytucjach w kwocie 37 091 zł, miesięcznie 1030 zł., oraz inne w kwocie 294 717,06 zł., które nie są spłacane. Zadłuża się u znajomych w kwotach po 200 zł miesięcznie. Zobowiązany oświadczył, że nie posiada majątku, nie posiada żadnego pojazdu, co zostało potwierdzone w dostępnych bazach danych przez organ. Zobowiązany ma problemy zdrowotne w tym boreliozę, problemy z kręgosłupem, bóle głowy, problemy gardłowo-nosowe, przeszedł operację obu oczu, jest pod stałą opieką okulisty, a także neurologa i hematologa.
Ponadto ma problem z nerkami (kamienie) i jest w trakcie leczenia długoterminowego. Ma wiele zleceń na badania jednak z uwagi na pandemię koronawirusa wizyty w poradni zaburzeń krzepnięcia krwi i diagnostyki zostały wstrzymane. Do akt sprawy wnioskodawca przedłożył dokumentacje potwierdzającą wskazane schorzenia.
Zakład wskazał, że w dniu 6 sierpnia 2019 r. została wydana decyzja nr 1562/2019 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, na którą zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wyrokiem z 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 359/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że brak jest analizy dotyczącej kwestii przedawnienia, tj. wyjaśnienia które konkretnie zdarzenie - upomnienie, wystawienie tytułu wykonawczego, stosowane środki egzekucyjne zostały przyjęte jako stanowiące podstawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a także brak materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustaleń w przedmiocie przedawnienia.
Sąd zaznaczył także, że konieczne jest zbilansowanie i wykazanie czy po zaspokojeniu podstawowych dla egzystencji potrzeb Z.B. dysponuje środkami pozwalającymi na uregulowanie należności i jak należy rozumieć interes społeczny przy podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego.
Rozpoznając ponownie sprawę ZUS przedstawił i omówił treść przepisów regulujących kwestię przedawnienia w tym art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dalej: "u.s.u.s. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. Następnie wskazał na treść art. 24 ust. 5 i 6 ww. ustawy. Podniósł, że od 1 stycznia 2003 r. ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 ustawy. Organ przytoczył treść wskazanego przepisu oraz omówił treść wynikającej z niego regulacji. Wyjaśnił, że ustawą z 18 grudnia 2002 r. dodano w art. 24 ust. 5a-5d regulujący przerwanie i zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Dodał, że przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. uległ dalszej nowelizacji na podstawie ustawy z 20 kwietnia 2004 r. W dalszej kolejności podkreślił, że od 1 stycznia 2012 r. została wprowadzona kolejna zmiana treści art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia z 10 do 5 lat. Następnie organ przytoczył treść art. 27 ustawy. Wskazał, że należności z tytułu składek figurujące na koncie Z.B. płatnika składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
Następnie przedstawił czynności jakie miały wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia należności. Wskazał, że wdrożone postępowanie egzekucyjne na podstawie doręczonych upomnień, a następnie doręczonych tytułów wykonawczych trwa do chwili obecnej. Zakład wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Zdaniem organu analiza dokumentacji zebranej w trakcie postępowania wykazała, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.
Zakład wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Zobowiązany zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, nie zachodzą zatem przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. Z przyczyn oczywistych, nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1, zaś wysokość nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że nie ma zastosowania przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. Zobowiązany zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę i do 15 lipca 2020 r. pobierał świadczenie rehabilitacyjne. Prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora ZUS O/Kielce i Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Kielcach okazało się skuteczne.
W 2020 r. na poczet zaległości została wyegzekwowana kwota 3278,34 zł. Nie nastąpiło stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zatem wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s.
Z kolei w odniesieniu do przesłanki określonej art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Zakład dokonał analizy prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że wobec Z.B. Naczelnik I Urzędu Skarbowego w Kielcach prowadził przymusowe dochodzenie należności, co miało miejsce w okresie od 15 maja 2003 r. do 24 stycznia 2012 r., które okazało się nieskuteczne. Brak jest informacji z Urzędu Skarbowego o wystawieniu protokołu nieściągalności. Następnie w lutym 2019 r. zajęcia zostały skierowane do wynagrodzenia za pracę do pracodawcy zobowiązanego - Z.B., która pismem z 19 lutego 2019 r. poinformowała, że Z.B. przebywa na zwolnieniu lekarskim. W związku z powyższą informacją zaległość na Fundusz Pracy 22 lutego 2019 r. została skierowana do zajęcia zasiłku chorobowego. Z not egzekucyjnych po dniu wpływu wniosku wynika, że do ZUS zostały przekazane wpłaty na łączną kwotę ok. 7000 zł. Zakład podkreślił, że zważywszy na następujące okoliczności: nie posiadanie przez zobowiązanego żadnego majątku ruchomego i nieruchomego, problemy zdrowotne, częste przebywanie na zasiłkach chorobowych, zaś w okresie od 19 listopada 2019 r. do 15 lipca 2020 r. przebywanie na zasiłku rehabilitacyjnym, zadłużenie figurujące koncie płatnika dotyczy odległych okresów (2002-2004), prowadzone przymusowe dochodzenie należności we wcześniejszym okresie było nieskuteczne, a aktualna egzekucja nie wpływa znacząco na spadek zadłużenia - należało uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W konsekwencji organ stwierdził, że zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.
Zakład wskazał, że wobec stwierdzenia wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności, odstąpił od dokonania analizy przesłanek określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie".
Następnie odniesieniu do punktu II skarżonej decyzji organ podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 28 u.s.u.s., przy rozstrzyganiu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek dysponuje możliwością uznania administracyjnego. Oznacza to, że ma prawo odmówić umorzenia pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie. Podniósł, że pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zdaniem organu pobór odsetek za zwłokę - oprócz funkcji sankcyjnej stanowi również rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. Organ na poparcie wyrażonego stanowiska powołał się na orzecznictwo (wyrok w sprawie sygn. akt III SA/Po 447/10). Wskazał, że dokonując oceny w konkretnej sprawie musi czynić to w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości.
Podniósł, że ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami. Organy administracyjne zasadnie przyjmują, że istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie.
Zdaniem Zakładu podjęcie decyzji o umorzeniu przedmiotowych należności z uwagi na ich szczególny charakter jest niezasadne. Nawet zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisach art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Organ na poparcie stanowiska powołał się w tym zakresie na orzecznictwo (wyroki NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 1694/14 oraz z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 217/12). Odwołując się do treści przepisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wskazał, że konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie pozostawia organowi swobodę wyboru w zakresie wyboru spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów rozstrzygnięcia sprawy.
Z uwagi na fakt, że część należności figurujących na koncie płatnika to odsetki przypadające od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, Zakład podjął decyzję o negatywnym rozpatrzeniu wniosku w części dotyczącej umorzenia odsetek za zwłokę wykazanych w punkcie II sentencji decyzji.
Na powyższą decyzję Z.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie punktu II decyzji i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 28 u.s.u.s. poprzez dowolne rozpoznanie sprawy, a nie swobodne, przy uwzględnieniu prawidłowych wniosków wynikających z poczynionych ustaleń oraz skorzystanie z uznania administracyjnego w sposób sprzeczny z obiektywnymi kryteriami oraz niezgodnie z powszechnie akceptowalną hierarchią wartości.
Uzasadniając zarzuty wskazał, że organ nie uzasadnił w żaden sposób swojego uznania administracyjnego. W treści uzasadnienia decyzji na jego stronie 13 w żaden sposób nie uzasadniono odmowy umorzenia odsetek przy uwzględnieniu zindywidualizowanych przesłanek oraz przy zachowaniu obiektywnych kryteriów zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Skarżący powołał się na inny fragment, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt III SA/Po 447/10 cytowany ale nie realizowany przez ZUS. Zdaniem strony organ powołując się na ww. wyrok błędnie wskazuje, że dochodzenie należności to ustawowy obowiązek (strona 14 akapit 2 decyzji) i składki są uprzywilejowane przed innymi należnościami.
Skarżący wskazał, że nie spłaca innych należności kosztem składek, nie stać mnie na spłatę moich długów. Następnie podniósł, że niezrozumiały jest dla skarżącego kolejny akapit ze strony 14 decyzji o niezasadności umorzenia odsetek skoro dwie strony wcześniej Zakład stwierdził całkowitą nieściągalność. W dalszej części akapitu Zakład wyjaśnia, że jest niezasadne bo art. 28 ust 3 ustawy daje mu taką możliwość, a nie obowiązek. Czyli nie umorzenie jest niezasadne bo Zakład skorzystał z uznania administracyjnego. Nawiązując do ww. wyroku WSA w Poznaniu skarżący podniósł, że w jego ocenie w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek zindywidualizowanych przesłanek. Zakład w żaden sposób nie wskazał obiektywnych kryteriów, jakimi kierował się w podejmowaniu decyzji o odmowie umorzenia odsetek, nie wspominając już, że robił to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Wyargumentował, że powyższe jest możliwe wówczas gdy przyjmiemy, że zapłata zaległych składek jest ważniejsza niż wykupienie leków, zakup żywności, podstawowych środków higieny.
Taka hierarchia wartości w ocenie skarżącego jest mocno nieakceptowalna. Podkreślił, że chyba nikt z ludzi żyjących na tym świecie nie stwierdzi, iż najpierw zapłacę składki a jaki mi wystarczy to kupię leki i inne potrzebne rzeczy do życia. W konkluzji wyjaśnił, że problemy zdrowotne i finansowe nie pozwalają na opłacenie składek czy odsetek. Nie posiada na tyle wysokiego dochodu aby zapłacić zaległości i móc dalej egzystować chociaż na minimalnym poziomie.
W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019.2325), dalej jako "P.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 września 2020 r. w zakresie punktu II, w którym odmówiono Z.B. umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 90 025 zł.
Na wstępie rozważań należy podkreślić, że istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy jest okoliczność, że była ona już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z 28 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 359/19 uchylił zaskarżoną decyzję z 6 sierpnia 2019 r. Na wskazany wyrok nie złożono skargi kasacyjnej, wskutek czego stał się on prawomocny. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a.: ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W myśl art. 170 P.p.s.a.: orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W prawomocnym wyroku z 28 listopada 2019 r. Sąd wskazał, że brak jest analizy dotyczącej kwestii przedawnienia, które konkretnie zdarzenie - upomnienie, wystawienie tytułu wykonawczego, stosowane środki egzekucyjne zostały przyjęte jako stanowiące podstawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a także brak materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustaleń w przedmiocie przedawnienia. Sąd zaznaczył także, że konieczne jest zbilansowanie i wykazanie czy po zaspokojeniu podstawowych dla egzystencji potrzeb Z.B. dysponuje środkami pozwalającymi na uregulowanie należności i jak należy rozumieć interes społeczny przy podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego.
Zatem w pierwszym rzędzie Sąd jest obecnie zobowiązany dokonać kontroli czy organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 359/19.
Dokonując tego Sąd uznał, że organ zastosował się do oceny prawnej oraz do wskazań zawartych w powyższym orzeczeniu w zakresie analizy dotyczącej kwestii przedawnienia w stopniu wystarczającym aby przyjąć, że sprawa została w powyższej kwestii dokładnie wyjaśniona. ZUS dokonując ustaleń w zakresie przedawnienia spornych należności dopełnił bowiem wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie przedawnienia należności składkowych.
Rozpoznając ponownie sprawę ZUS przeanalizował ją w kontekście przepisów dotyczących przedawnienia. Przedstawił i omówił treść przepisów regulujących kwestię przedawnienia: art. 24 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.), dalej: "u.s.u.s." w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r.; ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.), gdzie dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 ustawy; obowiązującą od 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) wprowadzającą kolejną zmianę treści art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którą skrócono okres przedawnienia z 10 do 5 lat.
Wykonując wytyczne zawarte w wyroku Sądu z 28 listopada 2019 r, organ opisał szczegółowo czynności z podaniem ich rodzaju i dat ich dokonania, zgodnie z wymogami przepisów regulujących kwestię zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności. Wskazał, że wdrożone postępowanie egzekucyjne na podstawie doręczonych upomnień, a następnie doręczonych tytułów wykonawczych trwa do chwili obecnej. W ostateczności wyprowadził prawidłowy wniosek, że należności z tytułu składek figurujące na koncie Z.B. płatnika składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
Mając na uwadze powyższe regulacje i rozważania prawidłowo, w ocenie Sądu, uznano, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony (w niniejszym przypadku było to doręczenie zobowiązanemu upomnień oraz tytułów wykonawczych) do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Na skutek doręczenia upomnień i tytułów wykonawczych, a następnie wszczęcia postępowania egzekucyjnego nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia poszczególnych składek na ubezpieczenia społeczne za okres wskazany w decyzji.
Za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie upomnienia, co też nastąpiło w niniejszej sprawie. Na gruncie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przyjmuje się, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, rozumienie się upomnienie wymienione w art. 15 § 1 u.p.e.a. W myśl tego ostatniego przepisu egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
Z treści tego przepisu wynika, że co do zasady postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia. Wobec tego upomnienie to należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s., innymi słowy doręczenie takiego upomnienia zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 4 grudnia 2019 r. I SA/Gl 768/19).
Taką czynnością jest również doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (wyrok WSA w Olsztynie z 28 maja 2020 r. I SA/OL 278/20, wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r. VSA/Wa 964/20).
Organ egzekucyjny, zrealizował wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 28 listopada 2019 r. i przeanalizował każdą z egzekwowanych składek, wskazując miesiąc zadłużenia, fundusz, numer tytułu wykonawczego, którym jest objęta dochodzona należność, okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia oraz prawidłowo stwierdził, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia wszystkich składek trwa nadal, w związku z doręczonymi upomnieniami oraz tytułami wykonawczymi. Dokonane w tym zakresie ustalenia przedstawił na stronie 6/7 zaskarżonej decyzji, co do których brak jest zarzutów w skardze, i które Sąd uznaje za prawidłowe. W sprawie nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do istoty sporu, należy podkreślić, że Zakład zważywszy na okoliczności: nie posiadanie przez zobowiązanego żadnego majątku ruchomego i nieruchomego, problemy zdrowotne, częste przebywanie na zasiłkach chorobowych; zaś w okresie od 19 listopada 2019 r. do 15 lipca 2020 r. przebywanie na zasiłku rehabilitacyjnym; zadłużenie figurujące koncie płatnika dotyczy odległych okresów (2002-2004), prowadzone przymusowe dochodzenie należności we wcześniejszym okresie było nieskuteczne, a aktualna egzekucja nie wpływa znacząco na spadek zadłużenia - uznał, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W konsekwencji organ stwierdził, że zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Dlatego na podstawie tego przepisu umorzył należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 142 934,37 zł.
Niewątpliwie zaskarżona w punkcie II decyzja w przedmiocie odmowy Z.B. umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 90 025 zł., została wydana w oparciu o tzw. uznanie administracyjne.
W ramach tzw. uznania administracyjnego, ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (wyroki NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 1694/14 oraz z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 217/12). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.
W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości.
W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., której istnienie mogłoby uzasadnić podjęcie decyzji zgodnie z wnioskiem strony również w zakresie umorzenia odsetek od nieuregulowanych należności. Jednakże organ pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że: pobór odsetek za zwłokę - oprócz funkcji sankcyjnej stanowi również rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek; dokonując oceny w konkretnej sprawie musi czynić to w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości; ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami; istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym.
Przy czym wskazał, że interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie.
W tym miejscu należy odwołać się do poglądu prawnego zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z 28 listopada 2019 r., którym na mocy art. 153 P.p.s.a. związany był również organ przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy.
Sąd w tym wyroku stwierdził, że sam tylko wzgląd na publicznoprawny charakter wymaganych należności, nie stanowi o dokonaniu wnikliwej analizy interesu społecznego i interesu strony, oraz wyważeniu obu tych interesów. Wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane, podczas gdy ustawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest w przypadku zaistnienia przesłanki warunkującej umorzenie należności.
W ślad za powyższym poglądem należy przyjąć, że przeciwne stanowisko niweczyłoby sens istnienia przepisów zezwalających na umorzenie należności składkowych względem osób co do których istnieje całkowita nieściągalność spowodowana właśnie ich trudną sytuacją materialną, tak jak w niniejszej sprawie przesądzająca o nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.
W sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący jest osobą przewlekle chorą, wymagającą stałego leczenia, nie posiada majątku, którego podstawowe wydatki są wyższe niż dochody – to obowiązkiem organu było by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Niewątpliwie należy mieć na uwadze ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 tej ustawy zasadę równego traktowania ubezpieczonych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 99/10). Jednakże działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ dokonując oceny w niniejszej sprawie powinien czynić to w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności, przyjmując zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Mimo to, Zakład nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami odmawiając umorzenia odsetek. Na konieczność takiego uzasadnienia wyboru rozstrzygnięcia, wskazuje wyrok NSA z 18 lipca 2018 r. I GSK 1778/18 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2010 r., II SA/Po 447/10. Dlatego w tym kontekście istotnego znaczenie nabierają zarzuty skargi i ich uzasadnienie.
Skarżący wskazując na braki uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II decyzji, słusznie zarzuca organowi, że w żaden sposób nie wskazał obiektywnych kryteriów, jakimi kierował się w podejmowaniu decyzji o odmowie umorzenia odsetek. Hierarchia wartości przyjęta przez organ, że składki powinny być za wszelką cenę regulowane i ściągane, a pobór odsetek za zwłokę - oprócz funkcji sankcyjnej stanowi również rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek – w okolicznościach faktycznych sprawy jest nie do zaakceptowania.
Po pierwsze dlatego, że powyższa argumentacja organu jest hasłowa, bo zbyt ogólna, aby można byłoby uznać za zindywidualizowaną w odniesieniu do sytuacji skarżącego. Ponadto uzasadnienie odmowy umorzenia odsetek w kwocie 90 025 zł., pozostaje w sprzeczności z argumentacją tego organu odnoszącą się do umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 142 934,37 zł. Organ w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z jednej strony upatruje możliwość umorzenia kwoty 142 934,37 zł i w tym zakresie argumentacja organu jest wewnętrznie spójna i adekwatna do faktów ustalonych w sprawie, bo wskazujących na trudną sytuację zdrowotną oraz finansową skarżącego, która wyklucza efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z drugiej zaś strony pomija powyższe ustalenia i ocenę sytuacji osobistej oraz finansowej skarżącego, aby przy stwierdzonej przesłance nieściągalność i braku perspektyw uiszczanie pozostałej należności, odmówić umorzenia odsetek w kwocie 90 025 zł, niewątpliwie przekraczającej możliwości płatnicze strony.
Bezspornie uzasadniona jest ocena w okolicznościach faktycznych że problemy zdrowotne i finansowe nie pozwalają na opłacenie odsetek w tak w znacznej kwocie. Rację ma skarżący, że nie można przyjąć, że zapłata zaległych składek jest ważniejsza niż wykupienie leków, zakup żywności, podstawowych środków higieny, w sytuacji gdy nie posiada na tyle wysokiego dochodu aby zapłacić zaległości i móc dalej egzystować chociaż na minimalnym poziomie.
W konkluzji Sąd stwierdza, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego, odmawiając skarżącemu umorzenia odsetek zaległych składek w kwocie 90 025 zł. Zdaniem Sądu, organ błędnie zinterpretował przesłanki, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. W konsekwencji czego organ dokonał nieprawidłowego wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia odsetek od należności składowych, przy czym wybór ten w świetle podniesionych okoliczności nosił cechy dowolności.
Takie stwierdzone działanie organu skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. w związku z art. 153 P.p.s.a, które miało wpływ na wynik sprawy.
W ponownym postępowaniu Zakład uwzględni przedstawiony wyżej pogląd Sądu, że za koniecznością umorzenia odsetek w kwocie wyżej podanej, przemawia zarówno interes zobowiązanego jak i interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie jest bowiem korzystniejsze z punktu widzenia interesu funduszu zastosowanie ulgi, a nie dochodzenie odsetek.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.