Uzasadnienie
Decyzją z (...) nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Zakład) utrzymał w mocy decyzję Zakładu z (...) nr (...) odmawiającą A. G. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych.
Wnioskiem z (...) A.G. zwróciła się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Organ ustalił, że na koncie płatnika składek figurują, między innymi, zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika.
W decyzji z (...) organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U.2019.300) dalej "u.s.u.s.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Zakład wyjaśnił, że art. 30 u.s.u.s. stanowi, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 na podstawie, którego Zakład umarza należności z tytułu składek. Oznacza to, że w stosunku do tych należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony, jak i negatywnego.
W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w tym artykule.
Organ powołał art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stanowiący, że w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zakład może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika przepis ten nie ma zastosowania. Zakład nie może więc podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika.
W związku z powyższymi przepisami Zakład uznał zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji z (...) zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 28 ust. 1 i art. 30 u.s.u.s. przez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że organ nie może wszcząć i prowadzić postępowania w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów daje możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie pozostałych należności towarzyszących składkom finansowanym przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, takich jak odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty;
- 2) art. 28 ust. 1 i art. 30 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.2003.141.1365) dalej "Rozporządzenie" przez jego niezastosowanie w stosunku do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społecznie i zdrowotne w części dotyczącej skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, pomimo stosownego wniosku skarżącej w tym zakresie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy przedstawione przez skarżącą dokumenty dawały podstawę do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społecznie i zdrowotne w części dotyczącej skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą oraz umorzenia należności towarzyszących składkom finansowanym przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, takich jak odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty;
- 2) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na oparcie się przez organ jedynie na argumentach przemawiających za jego twierdzeniami, pomijając jednocześnie wnioski, fakty i dowody przedstawione przez stronę, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
- 3) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek jakimi kierował się organ wydając zaskarżone decyzje;
- 4) art. 10 k.p.a. poprzez przesłanie informacji o zakończeniu postępowania dowodowego po wydaniu decyzji lub przed wydaniem kolejnej decyzji w terminie, który faktycznie uniemożliwiał stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym i złożeniem do niego ewentualnych zastrzeżeń, które mogły mieć wpływ na zmianę wykładni naruszonych przez organ przepisów.
W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ pominął fakt, iż skoro na koncie figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłoszone do ubezpieczeń, to na tym samym koncie są również inne należności z tytułu tych składek oraz zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społecznie i zdrowotne skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony, umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.
Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty) także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Zatem niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek.
Skarżąca zarzuciła, że organ, pomimo zawartych we wniosku żądań, nie uwzględnił stanu, że zmaga się ona z chorobami przewlekłymi, jest w podeszłym wieku, ponosi koszty leczenia, co uniemożliwia jej podjęcie dodatkowych prac zarobkowych i uzyskanie dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił ponadto, że zasadnicza część wniosku skarżącej dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek została rozstrzygnięta decyzją z (...) nr (...)
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325) dalej "ustawa p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Rozpatrując sprawę, w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania, tj. art. 61 a § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30, art. 83 b ust. 1 u.s.u.s., wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za luty 2000 r., sierpień 2003 r. - styczeń 2004 r., czerwiec 2004 r., wrzesień - grudzień 2004 r., ubezpieczenie zdrowotne za sierpień 1999 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za luty 2000 r., sierpień 2003 r. - styczeń 2004 r., czerwiec 2004 r., wrzesień - grudzień 2004 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za sierpień 2003 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem postanowienia nie prowadzi postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy.
W postanowieniu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.
W ocenie organu, w niniejszej sprawie, brak możliwości prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych wynikał z treści art. 30 u.s.u.s., natomiast za pracowników w części finansowanej przez płatnika z treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (pkt 1-6 ust. 3), z zastrzeżeniem ust. 3a. Wskazana powyżej regulacja, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. W art. 30 u.s.u.s. wskazano, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s.
W przepisie art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wyjaśniono używane w ustawie, w tym w art. 28, termin "należności z tytułu składek". Wynika z niego, że należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się terminem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty.
Analiza ustaleń organu o stanie zaległości składkowych znajdujących się na koncie płatnika oraz wniosku skarżącej z 19 września 2019 r. o umorzenie zaległości prowadzi do wniosku, że intencją skarżącej było umorzenie należności tak z tytułu składek jak i z tytułu odsetek, przy czym wniosek obejmował zarówno należności z tego tytułu w części finansowanej przez ubezpieczonego jak i przez płatnika.
Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że odmawiając wszczęcia postępowania organ zakresem rozstrzygnięcia objął wyłącznie żądanie dotyczące składek, pozostawiając poza zakresem rozpoznania część wniosku, w której skarżąca domagała się umorzenia odsetek, pomimo że w sentencji decyzji zarówno z (...) jak i (...) organ posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek".
Nie ma natomiast przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek (wyrok NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1492/17 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jak wskazano wyżej pojęcie "należności z tytułu składek" jest szersze, obejmuje – poza składkami między innymi odsetki od składek nieopłaconych w terminie. Ustawodawca posłużył się terminem "należności" (w liczbie mnogiej), a nie "należność", co oznacza, że wszystkie elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności.
Zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty.
Inaczej odsetki od składek finansowanych tak przez płatnika (pracodawcę) jak i przez pracownika nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 30 u.s.u.s. (wyrok NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1492/17). Przewidziany w tym przepisie wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności jest ściśle określony i obejmuje on umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki zaś muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (wyrok WSA w Kielcach z 5 kwietnia 2018 r. I SA/Ke 46/18; z 12 lipca 2018 r. I SA/Ke 201/18; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jako nieprawidłowe należy ocenić również wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jakkolwiek przepis art. 28 ust 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu, to rozpoznanie wniosku skarżącego znajduje podstawę prawną w przepisie art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. Oznacza to, że istnieje podstawa prawna do rozpoznania wniosku w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracownika w części finansowanej przez płatnika.
Odmawiając wszczęcia postępowania, organ nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącej we wskazanym wyżej zakresie, do czego był zobowiązany, naruszając tym samym przepis art. 61a § 1 k.p.a. Wprawdzie z decyzji z (...) nr (...) wynika, że Zakład rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącej w zakresie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, to jednak decyzja ta nie obejmuje należności z tytułu składek za czerwiec 2004 r.
Nie są natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ wydając postanowienie formalne nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty sprawy, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ rozpozna wniosek skarżącej merytorycznie pod kątem istnienia przesłanek nieściągalności w zakresie odsetek od zaległych składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za czerwiec 2004 r. oraz wyda stosowne rozstrzygnięcia, którego wyniki zostaną przedstawione w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.