Uzasadnienie
W dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy w Krasocinie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z 8 marca 1990r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62 poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 214, poz. 1806; z 2003 r. Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz. 1568; z 2004 r. Nr 102, poz. 1055, Nr 116, poz. 1203, Nr 167, poz. 1759; z 2005 r. Nr 172, poz. 1441, Nr 175, poz. 1457; z 2006 r. Nr 17, poz. 128, Nr 181, poz. 1337; z 2007 r. Nr 48 poz. 327, Nr 138 poz. 974, Nr 173, poz. 12318; z 2008 r. Nr 180, poz. 1111, Nr 223, poz. 1458; z 2009 r. Nr 52, poz. 420, Nr 157, poz. 1241; z 2010 r. Nr 28, poz. 142 i 146, Nr 40, poz. 230, Nr 106, poz. 675; z 2011 r. Nr 21, poz. 113, Nr 117 poz. 679, Nr 134, poz. 777 i Nr 217, poz. 1281; z 2012 r. poz. 567) dalej "u.s.g." oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1, 4, 5, 6 ustawy z 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13 i Nr 228, poz. 1368) dalej "u.p.t.z." podjęła uchwałę NR XXIV/206/12, w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Krasocin, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz określenia warunków i zasad korzystania z tych przystanków.
W § 5 ust. 1 Rada określiła stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Krasocin, w wysokości 0,05 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zgodnie z art. 18 u.p.t.z. do zadań własnych Gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont:
- 1. przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina;
- 2. wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg.
Źródłem finansowania ww. zadań są opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych. Kwestia opłat została uregulowana w art.
- 16. ust. 4, 5, 6 u.p.t.z.
Ustalenie opłaty na poziomie 0,05 zł. ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania oraz budowy, przebudowy i remontów wiat przystankowych usytuowanych w pasie dróg publicznych.
Skargę na powyższą uchwałę, kwestionując ją w części, wniósł Prokurator Rejonowy we Włoszczowie. Zarzucił:
- 1. istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w § 5 ust. 1 uchwały jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w ww. przepisie, co w efekcie powoduje, że wprowadzone stawki mają dyskryminujący charakter, nie uwzględniają bowiem m.in. wielkości taboru i wielkości pojazdów używanych przez przewoźników, natężenia ruchu i obłożenia na danych przystankach, co związane jest z ich położeniem i kosztami ponoszonymi na utrzymanie przystanku;
- 2. naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, a także zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Niewypełnienie delegacji ustawowej stanowi więc istotne naruszenie ww. norm prawa.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust 1 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także z towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić więc między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Zaskarżona uchwała zawiera co prawda uzasadnienie, jednakże jest ono bardzo lakoniczne i w żaden sposób nie przedstawiono w nim powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że jego zdaniem stawka wymierzona uchwałą mieści się w granicach określonych ustawowo i jest jednakowa dla wszystkich. Gmina ma jednakowy standard przystanków, co wynika z zawartych przez nią umów, po drogach gminnych jeżdżą pojazdy o takich samych parametrach, a tabor nie jest zróżnicowany. Opłata mniejsza nie wystarczyłaby na pokrycie kosztów sprzątania przystanków, remontu i innych. Na potwierdzenie zajętego w odpowiedzi na skargę stanowiska wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2019r., sygn. akt I GSK 3169/18. Jednocześnie organ nadmienił, że Gmina Krasocin aktualnie dokonała zmiany stawki zawartej w § 5 zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z 8 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875). Zgodnie ze wskazanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2021 poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona w części uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do treści tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest więc, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy zaskarżona w części (tj. w zakresie § 5 ust.
1) uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r., sygn. II GSK 1405/16; z 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2860/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (por. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej.
Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.
W świetle powyższego, skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie upoważnienie to powiązał z obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że przy podejmowaniu uchwały faktycznie rozważała, czy ustalone stawki nie będą dyskryminujące. Uwzględnienie tych niedyskryminujących zasad powinno wynikać jeśli nie z samego uzasadnienia uchwały lub jej projektu, to przynajmniej z innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego, takich jak chociażby protokół z sesji, na której uchwała została podjęta.
Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Gminy w Krasocinie takie zasady uwzględniła. W treści uzasadnienia uchwały wskazano jedynie, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym (art. 16 ust 4 i 5 u.p.t.z.) dopuszcza ustalenie stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ponadto stwierdzono, że ustalenie opłaty na poziomie 0,05 zł. ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania oraz budowy, przebudowy i remontów wiat przystankowych usytuowanych w pasie dróg publicznych. Innych dokumentów, które mogłyby być poddane ocenie w powyższym kontekście, nie dołączono..
W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosownie do wymogów art. 16 ust. 4 u.p.t.z., dokonał jakiejkolwiek analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników opłaty - bez względu np. na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność, standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę dla wszystkich przewoźników, co może świadczyć o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard przystanków, na których się zatrzymują.
Zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia nie mogą stanowić dowodu na to, że takimi właśnie racjami kierowała się Rada Gminy, ustalając w roku 2012 r. jednolitą dla wszystkich przewoźników, maksymalną stawkę.
W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej w części uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną w części uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z.
(por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. § 5 ust. 1 aktu prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona w części uchwała, tj. w zakresie § 5 ust 1, w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy, np. z uwagi na specyfikę lokalną.
W odpowiedzi na skargę wskazano, że Gmina Krasocin aktualnie dokonała zmiany stawki zawartej w § 5 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do tego należy wskazać, że zaskarżona w części uchwała niewątpliwie przez czas jej obowiązywania wywoływała określone skutki, co czyni zasadnym możliwość wyeliminowania jej z obrotu prawnego (w zaskarżonym zakresie) od daty jej podjęcia (ex tunc), w sytuacji, gdy została podjęta w sposób sprzeczny z prawem.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, stwierdził nieważność § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały.