Uzasadnienie
Rada Miejska w P. (dalej: "organ"), 26 lutego 2020 r., podjęła uchwałę (...) w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy P., których właścicielem lub zarządzającym jest gmina P., warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków. W § 3 określiła stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
W podstawie prawnej uchwały organ powołał art 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. poz. 506 z zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2475 z zm.), dalej: "u.p.t.z."
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada Miejska na podstawie przepisów art. 15 ust. 2 i art. 16 u.p.t.z. upoważniona jest do określania przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków przez operatorów lub przewoźników. Stawkę opłaty ustalono z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad oraz wnioskami przewoźników w tym zakresie, tj. uznając, że jednakowa stawka opłaty dla wszystkich przewoźników nie będzie nikogo dyskryminować.
Ponadto uwzględniono wnioski przewoźników w tym zakresie złożone w 2018 r. Uchwałę podjęto także w związku z rozbudową bazy przystankowej na wnioski mieszkańców Gminy P. oraz licznymi zmianami do dotychczasowej Uchwały nr (...) Rady Miejskiej w P. z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy P., których właścicielem lub zarządzającym jest gmina P., warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków.
W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w P., wskazał, że zaskarża § 3 tej uchwały.
Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 ust.4 u.p.t.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 3 uchwały stałej wysokości opłat w kwocie 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na terenie, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie gminy P., dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników.
Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały.
Skarżący wskazał na brak uzasadnienia w uchwale, dlaczego w ocenie organu przyjęcie jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników nie będzie prowadzić do naruszenia zasady niedyskryminacji podmiotów. Z protokołu Rady Miejskiej z 26 lutego 2020 r. nie wynika, z jakich przyczyn radni podjęli uchwałę o tej treści. Podejmując uchwałę ustalili opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała bez względu na rodzaj środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Przyjęte uchwaLą takie rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., tj. uwzględnienie opłaty w oparciu o kryteria takie jak standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Powyższe świadczy o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.
Następnie skarżący przywołał treść art. 16 ust. 4 i 5 pkt 1 u.p.t.z.
3. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o jej oddalenie w całości. Podniesione w skardze przez Prokuratora zarzuty uznał za nieuzasadnione, albowiem zaskarżona uchwała nie wprowadza dyskryminujących stawek, gdyż określa jedną stawkę opłaty dla wszystkich przewoźników. Taki sposób ustalenia opłaty nie jest dyskryminujące. Dyskryminujące byłoby zastosowanie różnych stawek opłat z uwagi np. na miejsce siedziby przewoźnika (inna dla przewoźników z naszej gminy, inna dla tych spoza gminy), lub też zróżnicowanie stawek z uwagi na rozmiar prowadzonej działalności (tylko teren gminy, cały powiat, województwo, czy kraj). Jeśli chodzi o wielkość taboru przewoźnika, to na terenie Gminy P. publiczne przewozy pasażerów odbywają się w zasadzie w całości przez tzw. "busy" o liczbie miejsc około 20. Standard przystanków komunikacyjnych na terenie całej gminy jest jednakowy i w naszej ocenie nie może stanowić podstawy różnicowania opłat. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że stawkę opłaty ustalono z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad oraz wnioskami przewoźników w tym zakresie, tj. uznając, że jednakowa stawka opłaty dla wszystkich przewoźników nie będzie nikogo dyskryminować. Ponadto uwzględniono wnioski przewoźników w tym zakresie złożone w 2018 roku. Żaden z przewoźników nie wskazywał na dyskryminację z powodu jednakowej dla wszystkich stawki opłaty, ale prosili o obniżenie stawki.
Skarżący tak naprawdę zarzuca się organowi naruszenie nie u.p.t.z., lecz uzasadnienia do projektu tej ustawy. W jego uzasadnieniu jest mowa o jednakowej wysokości stawki opłaty, standardzie przystanków i dworców oraz uwzględnieniu wielkości taboru. Uzasadnienie do projektu ustawy nie jest obowiązującym w Polsce prawem. Tym prawem jest przede wszystkim Konstytucja RP, ustawy i rozporządzenia. Uchwały Rady Miejskiej muszą być zgodne z prawem, czyli ustawami i rozporządzeniami. Zaskarżona uchwała jest zgodna z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Poprzednio obowiązująca uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 15 marca 2018 r. (...) była zaskarżona do WSA w Kielcach w 2018 roku z takich samych przyczyn, jak zawarte w skardze Prokuratora.
Sąd Administracyjny oddalił tę skargę, gdyż uznał uchwałę za zgodną z prawem (wyrok z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 327/18). Ta sama firma przewozowa, z tych samych przyczyn, zaskarżyła także wcześniejszą uchwałę organu z dnia 27 grudnia 2012 r. Nr (...) dotyczącą opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 393/18 oddalił skargę, a NSA wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 3169/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA uznając, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z art. 16 u.p.t.z.
Podkreślił, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, organ uwzględnił także wskazówki zawarte w ww. wyrokach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga Prokuratora Rejonowego w P. okazała się zasadna.
Na wstępie należało odnotować, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 8 lutego 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2019r. poz. 506 z późn. zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny.
Przedmiotem skargi Prokuratora jest stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała Rady Miejskiej w P. z 26 lutego 2020 r., NR (...) w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy P., których właścicielem lub zarządzającym jest gmina P., warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków.
Ramy prawne dla podjęcia zaskarżonej uchwały wyznaczały zasadniczo przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 u.p.t.z. Stosownie do przepisu art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażony już wielokrotnie w orzecznictwie, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów (zob. np. wyroki: z 18 czerwca 2020 r. I GSK 303/20 i I GSK 496/20; z 9 lipca 2020 r. VIII SA/Wa 100/20, z 23 października 2019 r. II SA/Ke 648/19 – te oraz pozostałe powołane wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady.
Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Chcąc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać z uzasadnienia tej uchwały, a także towarzyszących jej podjęciu dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r. II GSK 1405/16).
W realiach niniejszej sprawy ani z postanowień uchwały, ani z przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały - protokół z obrad Sesji Rady Miejskiej w P. odbytej w dniu 26 lutego 2020 r. nie wynika aby organ, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina P., rozważał kwestię niedyskryminacji. Uchwała zawiera ogólnikowe uzasadnienie, wskazujące jedynie na delegację ustawową do wydania w tym przedmiocie uchwały oraz wskazuje, że stawkę opłaty ustalono z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad oraz wnioskami przewoźników w tym zakresie, tj. uznając, że jednakowa stawka opłaty dla wszystkich przewoźników nie będzie nikogo dyskryminować.
Ponadto wskazuje, że uwzględniono wnioski przewoźników w tym zakresie złożone w 2018 r. Z jej uzasadnienia wynika, że uchwałę podjęto w związku z rozbudową bazy przystankowej na wnioski mieszkańców Gminy P. oraz licznymi zmianami do dotychczasowej uchwały (...) Rady Miejskiej w P.z dnia 15 marca 2018 r.
Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". Z uzasadnienia jej projektu (druk sejmowy nr 2916) wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. powołany już wyrok NSA w sprawie o sygn. II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 października 2013 r. III SA/Łd 736/13).
Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków, a więc na ich remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę w części postanowień § 3, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane w procesie uchwałodawczym. Z kolei stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie może sanować tychże braków. Za niezgodny z prawem uznać zatem należało wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3, w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy.
Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.