Uzasadnienie
Rada Miasta Kielce w uchwale z 10 grudnia 2019 r. NR XXIII/425/2019 w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) dalej: "u.s.g." oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm.) dalej: "u.p.o.l." określiła stawki podatku od nieruchomości obowiązujące na terenie Gminy Kielce:
- - w § 1 pkt 1 lit. a/ od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, bez względu na sposób zakwalifikowania w ewidencji gruntów i budynków - 0,85 zł od 1 m2 powierzchni,
- - w § 1 pkt 2 lit. b/ od budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej – 22,90 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł A.O. żądając zmiany uchwały i zróżnicowania stawek podatku od nieruchomości dla gruntów i budynków zajętych pod prowadzenie działalności w zakresie kultury fizycznej i sportu i obniżenie tej stawki do poziomu 50% stawki podstawowej.
Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z poprzednio obowiązującą uchwałą nr XXl/446/2011 Rady Miasta Kielce z 22 grudnia 2011 r., stawka podatku od nieruchomości dla gruntów i budynków zajętych na prowadzenie działalności w zakresie kultury fizycznej i sportu wynosiła 50% stawki podstawowej przewidzianej dla gruntów i budynków zajętych pod pozostałą działalność gospodarczą (komercyjną).
Rada Miasta Kielce przyjmując zaskarżaną uchwałę NR XXIll/425/2019 bezzasadnie zlikwidowała istniejące od wielu lat zróżnicowanie stawek podatku od nieruchomości dla gruntów i budynków zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kultury fizycznej i sportu, w tym służących uprawianiu sportów zimowych.
Skarżący powołał przepis art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.o.l., z których wynika możliwość różnicowania stawek, oraz art. 68 ust. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży. Zarzucił, że działanie Rady Miasta Kielce stanowi naruszenie konstytucyjnej funkcji władzy publicznej zawartej w powołanym przepisie Konstytucji RP.
Zaskarżona uchwała narusza również wynikający z art. 101 ust 1 u.s.g. interes prawny skarżącego, ponieważ koszty podatku od nieruchomości związane z prowadzoną działalnością w zakresie prowadzenia ośrodka jeździeckiego przy ul. [...], czyli działalności w zakresie kultury fizycznej i sportu, wzrosną w 2020 r. ponad dwukrotnie. Zakres działalności gospodarczej prowadzonej na dzierżawionych od gminy gruntach w Kielcach przy [...] obejmuje między innymi prowadzenie ośrodka i klubu jeździeckiego oraz utrzymywanie i prowadzenie stajni służących do hodowli koni w celach sportowych. To oznacza, że wykorzystywane w działalności grunty i budynki są bezpośrednio związane z działalnością w zakresie krzewienia kultury fizycznej i sportu, a także hodowli koni do celów sportowych. Rada Gminy Kielce winna uwzględnić ten fakt przy ustaleniu stawek podatku dla gruntów i budowli w taki sposób, aby zgodnie z możliwością jaką daje ustawa, w istotnym stopniu obniżyć stawkę podatku.
Wykorzystywanie gruntów na cele uprawiania sporów jeździeckich, a także wykorzystywanie budynków stajni na cele hodowli koni sportowych z punktu widzenia opodatkowania podatkiem od nieruchomości nie powinno być tak samo jak opodatkowanie powierzchni budynków fabryk czy galerii handlowych oraz gruntów pod tymi budynkami. Ponadto dzierżawione przez skarżącego grunty, od których naliczany jest podatek od nieruchomości, w znacznej części są zalesione i tym samym nie są wykorzystywane do żadnej działalności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia. Nie istnieje bowiem żaden prawny związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego a kwestionowaną przez niego uchwałą. Okoliczność, że wskutek podjęcia przez Radę Miasta Kielce takiej uchwały, podwyższeniu uległy stawki podatku od nieruchomości, czy też rada gminy, uprawniona do kształtowania określonej polityki podatkowej na swoim terenie odstąpiła od różnicowania stawek podatkowych (wprowadzenia preferencji dla przedmiotów opodatkowania zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kultury fizycznej i sportu, w tym służących uprawianiu sportów zimowych) stanowi jedynie o faktycznym interesie skarżącego, który to jednak nie legitymuje go do wniesienia skargi na akt prawny organu gminy. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest zawsze norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę.
W przypadku kwestionowania uchwały rady gminy musi zachodzić związek pomiędzy zaskarżaną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją skarżącego, co w niniejszym przypadku nie zachodzi.
Na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, skarga winna ulec oddaleniu jako bezzasadna. Organ wyjaśnił, że rada gminy w ramach przyznanych jej kompetencji ustawowych obowiązana jest jedynie do określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości dla gruntów, budynków lub ich części oraz budowli, objętych dyspozycją art. 5 ust. 1 u.p.o.l. Każda ze wskazanych w treści ww. przepisu kategorii przedmiotów opodatkowania, winna mieć określoną stawkę podatku od nieruchomości, niezależnie czy ta na terenie danej gminy występuje czy nie. Obowiązku takiego w żaden sposób nie można wyprowadzić z treści art. 5 ust. 2 -4 u.p.o.l., który jedynie uprawnia radę gminę do różnicowania stawek podatkowych w oparciu o wskazane tam przykładowe kryteria. Skorzystanie z tych uprawnień należy oceniać w kategoriach prowadzenia przez gminę, określonej polityki podatkowej na swoim terenie.
Rada Miasta Kielce podejmując kwestionowaną uchwałę uzasadniła konieczność podniesienia wysokości obowiązujących stawek podatku od nieruchomości czy likwidacji dotychczasowych preferencji podatkowych, dając temu wyraz w treści uzasadnienia zaskarżanej uchwały. Nie była w żaden sposób zobligowana do utrzymania stawek podatkowych na dotychczasowym (nie zmienianym od 4 lat) poziomie czy do zachowania obowiązujących dotychczas preferencji podatkowych, zaś celowość takiego działania przez radę gminy pozostaje poza oceną sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.
Przedmiotem zaskarżenia są zapisy § 1 pkt 1 lit. a oraz § 1 pkt 2 lit. b uchwały Nr XXIII/425/2019 Rady Miasta Kielce z dnia 10 grudnia 2019 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości.
Jako podstawę prawną podjęcia aktu przywołano w uchwale przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. 5 ust. 1 u.p.o.l. Poprzez zamieszczenie postanowienia w § 4 uchwały o ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego Rada Miasta nadała jej przymiot aktu prawa miejscowego. Uchwala została ogłoszona pod poz. 5157 roku 2019.
Niewątpliwie uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. Skarga wniesiona została także w terminie 30 dni od daty wydania zaskarżonej uchwały, a zatem podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.
W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć sporną i zasadniczą w kontekście stanowisk stron, kwestię dotyczącą występowania po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę. Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja procesowa służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Skarżący skarżąc uchwałę w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno - materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jego sytuację prawną. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym – konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08, wyrok z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (tak wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 dostępny LEX nr 81964).
Przedmiotowa uchwała określa stawki podatku od nieruchomości obowiązujące na terenie Gminy Kielce. W sytuacji, gdy skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia ośrodka jeździeckiego oraz klubu jeździeckiego na dzierżawionych od Gminy gruntach w [...] a wykorzystywane w działalności grunty, budynki są bezpośrednio związane z działalnością w zakresie krzewienia kultury fizycznej i sportu i do hodowli koni do celów sportowych to nie sposób zgodzić się z tezą organu, że ustalenie uchwałą stawek podatku od nieruchomości w zakresie kwestionowanym w § 1 pkt 1 lit. a oraz § 1 pkt 2 lit. b, nie dotyczy gwarantowanej prawem sytuacji skarżącego. Nie można zatem postawić skarżącemu zarzutu braku po jego stronie legitymacji do wniesienia skargi, a zatem wniosek organu o jej odrzucenie nie może zostać uwzględniony.
W związku z powyższym należy przystąpić do oceny merytorycznej zarzutów skargi. Przypominając, że przedmiotem skargi są postanowienia uchwały określające stawki podatku w § 1 pkt 1 lit. a/ od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, bez względu na sposób zakwalifikowania w ewidencji gruntów i budynków - 0,85 zł od 1 m2 powierzchni; w § 1 pkt 2 lit. b/ od budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej – 22,90 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej.
Kwestie związane z określeniem wysokości stawek podatku od nieruchomości reguluje art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 lit. b/ u.p.o.l. Stosownie do art. 5 ust. 1: Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość stawek podatku od nieruchomości, z tym że stawki nie mogą przekroczyć rocznie:
- - pkt 1 lit. a: związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, bez względu na sposób zakwalifikowania w ewidencji gruntów i budynków - 0,95 zł 4 od 1 m2 powierzchni,
- - pkt 2 lit. b: związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej - 23,90 zł 9 od 1 m2 powierzchni użytkowej.
Powyższy przepis stanowi zatem upoważnienie ustawowe dla rady gminy do stanowienia prawa miejscowego w zakresie określenia wysokości stawek podatku od gruntów i budynków w zależności od sposobu ich wykorzystywania. Zaskarżona uchwała realizuje precyzyjnie przysługujące Radzie Miasta Kielce ustawowe upoważnienie do stanowienia w tym zakresie aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Zgodnie z art. 5 ust. 2: Przy określaniu wysokości stawek, o których mowa w ust. 1 pkt 1, rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystywania gruntu.
Z przepisów u.p.o.l. wynika samodzielność rady gminy w kwestiach ustalania wysokości stawek podatku od nieruchomości i jest to zasadą (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA/Gd 434/01). Przy czym ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustalił górne i dolne granice stawek, w ust. 2 - 4 upoważnił radę gminy do różnicowania wysokości stawek, a w art. 7 ust. 3 u.p.o.l. dał radom gmin możliwość wprowadzania zwolnień przedmiotowych od podatku, innych niż przewidzianych w ust. 1 art.
7. Z systemowego odczytywania tych przepisów można wyprowadzić wniosek, że ingerencja rady gminy w wysokość ustalanej stawki podatku od nieruchomości z przyczyn przedmiotowych może być wielostopniowa. Po pierwsze rada gminy może ustalić jednolitą stawkę podatku dla określonych przedmiotów opodatkowania, np. związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, po wtóre może zróżnicować stawkę podatku dla tej kategorii gruntów i po trzecie może zwolnić z podatków określoną kategorię gruntów. Zależy to wyłącznie od uznania rady gminy.
W sprawie niniejszej Rada Gminy nie zróżnicowała stawek podatku od nieruchomości od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, bez względu na sposób zakwalifikowania w ewidencji gruntów i budynków określając ją w kwocie 0,85 zł. Podobnie określiła stawki podatku od budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w kwocie 22,90 zł, nie różnicując jej wysokości. Takie działanie jest legalne i zgodne z cytowanymi wyżej przepisami prawa materialnego.
Określając wysokość stawek podatku od nieruchomości, w ocenie Sądu, organ nie przekroczył upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l., co skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Z literalnego brzmienia ust. 2 art. 5 tej ustawy wynika jedynie uprawnienia, a nie obowiązek do różnicowania stawek podatkowych w oparciu o wskazane tam przykładowe kryteria. Wobec tak jednoznacznego brzmienia przepisu art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l. stanowiącego podstawę materialno prawną podjętej uchwały, Rada Gminy Kielce nie była w żaden sposób zobligowana do utrzymania stawek podatkowych na dotychczasowym nie zmienianym od kilku lat poziomie czy do zachowania obowiązujących dotychczas preferencji podatkowych. Niewątpliwie, skorzystanie z tych uprawnień należy oceniać w kategoriach prowadzenia przez Gminę, określonej polityki podatkowej na swoim terenie, czemu dała wyraz w uzasadnieniu podjętej uchwały.
Wskazała bowiem na skalę wzrostu stawek i z tego tytułu nie zbyt wielkiego obciążenia dla podatników, a także odniosła się do założeń budżetu na rok 2020 oraz konieczności posiadania wyższych dochodów na realizację zadań zaplanowanych w tym budżecie. Realizacja celu zdefiniowanego w powyższy sposób w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, służy ogółowi społeczeństwa i nie może być uzależniona od zagwarantowania preferencyjnych stawek podatku ściśle określonej grupie podatników, do czego w istocie zmierzają zarzuty skargi. Nie można zapominać, że różnicowanie stawek podatku na podstawie kryterium przedmiotowego należy do uznania gminy i może być powodowane określonymi przesłankami celowościowymi, w tym zabezpieczenie dochodów na realizację celów wspólnych dla ogółu mieszkańców. Nie leży w kognicji Sądu wdawanie się w rozważania w zakresie celowości i skuteczności rozwiązań wynikających z obowiązującego prawa.
Nie są również zasadne zarzuty skargi natury konstytucyjnej. Skarżący zarzuca naruszenie art. 68 ust. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem skargi, że działanie Rady Miasta Kielce stanowi naruszenie konstytucyjnej funkcji władzy publicznej zawartej w powołanym przepisie Konstytucji RP. Popieranie rozwoju kultury fizycznej przez władze publiczne, nie może bowiem zmierzać do ograniczenia uprawnień ustawowych takich władz w innych sferach życia publicznego, jak w tym konkretnym przypadku przez nakazanie zróżnicowania stawek podatku od nieruchomości kosztem innych grup podatników.
Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 u.p.o.l. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. i z art. 68 ust. 5 Konstytucji RP, ponieważ odstąpienie od zróżnicowania stawek podatku od nieruchomości nastąpiło bez istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.