Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. ("Zakład") decyzją z 21 grudnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009), dalej "u.s.u.s.", utrzymał w mocy decyzję własną z 23 listopada 2022 r. o odmowie [...] w K. W. ("S.") wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r.
Zakład wyjaśnił, że 7 lutego 2022 r. wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku S. dotyczącego umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. Wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 177/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił ww. decyzję z 7 lutego 2022 r. Sąd wyjaśnił, że ustalenia wymagała kwestia tożsamości żądania wniosku w zakresie umorzenia odsetek od należności składkowych za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. wykorzystując w tym celu dostępne organowi dane, ewentualnie zwrócenie się do wnioskodawcy o wyjaśnienie zakresu objętego wnioskiem.
Zakład 23 listopada 2022 r. wydał decyzję odmawiającą S. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. Decyzję doręczono stronie 28 listopada 2022 r., zaś 9 grudnia 2022 r. złożyła ona wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podzielając ustalenia własne zawarte w decyzji z 23 listopada 2022 r. wyjaśnił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zakwestionowała sposób rozliczenia dokonanych wpłat. Zdaniem wnioskodawcy Zakład nie rozliczył dokonanych wpłat zgodnie z jego intencją, tylko zgodnie Rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 lipca 2021 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zakład podkreślił, że dokonując wszelkich czynności kieruje się przepisami prawa, dlatego wpłaty zostały rozliczone w sposób prawidłowy, co przedstawił w sposób szczegółowy w decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił naruszenie:
- I. art. 61a §1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, które skutkowało odmową wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r.
- II. art. 28 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że istotna jest analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz ustalenie, czy spełnia kryteria do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Zdaniem strony pomimo, że ZUS dokonał rozliczenia dokonanych wpłat w sposób zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów, to w chwili gdy wpłynął wniosek o umorzenie odsetek od zaległości z tytułu składek, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie czy S. spełnia przesłanki do umorzenia odsetek w świetle obowiązujących przepisów prawa i dopiero wtedy dokonać rozstrzygnięcia wydając stosowną decyzję w tym zakresie.
Zdaniem skarżącego w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji z 23 listopada 2022 r. i jest ona niezgodna z prawem.
Z kolei kwota [...]zł, która została uiszczona przez S. 10 grudnia 2021 r. powinna być zarachowana zgodnie ze wskazaniem na dokonanym przelewie.
Dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego w zakresie umorzenia odsetek od składek za okres lipiec 2011 r. do grudnia 2015 r., które zostało wszczęte z wniosku S., Zakład mógłby dokonać innego zarachowania należności niż wskazała strona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.".
Zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., bowiem dotknięta jest kwalifikowaną wadą formalną. W wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, co do której skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie art. 24, 25 i 27.
Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, w której stwierdzono, że artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r., Nr 6. poz. 18 ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawowym sposobem zapewnienia bezstronności w ramach różnych procedur jest instytucja wyłączenia od orzekania.
Tak więc instrumentem zapewniającym bezstronność członków składu orzekającego jest możliwość wyłączenia od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka odwoławczego osoby, która brała udział w orzekaniu w pierwszej instancji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok SK 19/02) w którym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "za stronniczy może być uznany sąd, w którego składzie zasiada sędzia, który uczestniczył we wcześniejszej fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać wewnętrzne przekonanie co do oceny dowodów i okoliczności faktycznych" oraz pogląd wyrażony przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wyjaśniał, że bezstronność sądu może być zagrożona, jeżeli ta sama osoba uczestniczy w orzekaniu na różnych etapach postępowania w tej samej sprawie (wyrok z 1 października 1982 r. w sprawie Piersack przeciwko Belgii; wyrok z 26 października 1986 r. w sprawie De Cubber przeciwko Belgii; postanowienie z dnia 9 grudnia 1986 r. w sprawie Schmid przeciwko Austrii).
NSA podkreślił, że wyłączenie sędziego służyć ma m.in. realizacji zewnętrznych znamion niezawisłości. Wskazał na stanowisko Trybunału wyrażone w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. - sygn. akt SK 19/02, że "nakaz zachowywania zewnętrznych znamion niezawisłości dowodzi, że ważne jest nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom.
NSA stwierdził (...) patrząc przez pryzmat sprawiedliwości proceduralnej stanowiącej element demokratycznego państwa prawnego, przedstawione tezy są (co nie wywołuje, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie żadnych wątpliwości) aktualne również w odniesieniu do postępowania przed organami administracji publicznej. Przy współczesnej organizacji pracy aparatu administracyjnego istnieje realna możliwość zapewnienia, by przy ponownym rozpatrywaniu spraw administracyjnych przez ten sam organ, nie brali udziału pracownicy, którzy mieli jakikolwiek związek z poprzednim rozstrzygnięciem. Można nawet powiedzieć, że na organach administracyjnych o jednoszczeblowej strukturze ciąży szczególny obowiązek w tym zakresie, bowiem poza zapewnieniem omawianego standardu sprawiedliwości proceduralnej, muszą wprowadzić jeszcze takie transparentne rozwiązania, by uniknąć zarzutu "pozornej bezstronności".
Zagadnienie to było także przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. GPS 2/12. Jakkolwiek uchwała ta została wydana na tle przepisów Ordynacji podatkowej to tezy w niej zawarte zachowują aktualność, co do zasad wyłączenia pracownika w K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia.
W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika.
W ocenie NSA każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej.
Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z 21 grudnia 2022 r. została podpisana przez p.o. Dyrektora - R. M., jednakże widnieją na niej również podpisy: Zastępcy Naczelnika Wydziału – J. L., Starszego Specjalisty - A. Ś., oraz p.o. Zastępcy Dyrektora - A. M. -N.. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że analiza poprzedzającej ją decyzji z 23 listopada 2022 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że została ona podpisana przez p.o. Zastępcę Dyrektora A. M.-N. (widnieją na niej również podpisy: starszego specjalisty - M. Z. oraz Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów – J. S.).
Z powyższego wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji z 21 grudnia 2022 r. uczestniczyła osoba, która brała udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji z 23 listopada 2022 r. Osobą tą była p.o. Zastępcy Dyrektora - A. M. -N..
Ta sama osoba uczestniczyła więc w rozpatrzeniu wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r., jak też brała udział w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy.
W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w powołanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba ta winna podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sytuacji określonej w art. 127 § 3 tego K.p.a. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej decyzji. Okoliczność, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję wydały (podpisały) jeszcze inne osoby nie może być uznana za wystarczającą do odstąpienia od zastosowania art. 24 §1 pkt 5 K.p.a.
Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd dotychczas wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że bez znaczenia jest powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika.
Z uwagi na wydanie decyzji z 23 listopada 2022 r. przez - p.o. Zastępcę Dyrektora - A. M.-N., która nie została następnie wyłączona od udziału przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznać należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania.
Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie NSA (tak wyrok z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.
Zaistniała więc przesłanka prowadząca do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy.
Stwierdzone uchybienie formalne sprawia, że przedwczesną jest analiza zarzutów podniesionych w skardze.
Z uwagi na powyższe, sąd orzekł jak w sentencji wyroku.