Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z 25 sierpnia 2022 r. nr XLIII355/2022, podjętą na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526), zwanej dalej "u.s.p." oraz art. 10 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", Rada Powiatu w Starachowicach pozbawiła kategorii drogi powiatowej drogę nr 1808T Starachowice, ul. Dworcowa - ul. M. Piłsudskiego.
W uzasadnieniu podjętego aktu Rada Powiatu wskazała, że droga powiatowa nr 1808T (dawny nr drogi 0904T) Starachowice, ul. Dworcowa - ul. M. Piłsudskiego nie spełnia przesłanek ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa droga o łącznej długości 441 mb rozpoczyna się od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1792T Starachowice - Lubienia i kończy również na skrzyżowaniu z drogą powiatową nr 1792T Starachowice - Lubienia. Pełni funkcję drogi lokalnej gminnej. Spełniając wymogi ustawy o drogach publicznych, Zarząd Powiatu zwrócił się do Prezydenta Miasta Starachowice oraz zarządów sąsiednich powiatów, w sprawie zasięgnięcia opinii o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej nr 1808T Starachowice.
W odpowiedzi przesłano pismo Prezydenta Miasta Starachowice z 25 lipca 2022 r., uchwałę Zarządu Powiatu w Lipsku z 26 lipca 2022 r., uchwałę Zarządu Powiatu w Kielcach z 27 lipca 2022 r., uchwałę Zarządu Powiatu Skarżyskiego z 29 lipca 2022r., pozytywnie opiniujące wniosek Zarządu Powiatu w Starachowicach w sprawie pozbawienia kategorii ww. drogi powiatowej. Po wyznaczonym terminie wpłynęła uchwała Zarządu Powiatu Radomskiego z 4 sierpnia 2022 r. także opiniująca pozytywnie powyższy wniosek. Natomiast Zarząd Powiatu Ostrowieckiego oraz Zarząd Powiatu Szydłowieckiego nie wydały stosownych opinii, zgodnie zaś z art. 7a ust. 2 u.d.p., niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za akceptację propozycji. Dokumenty złożone w terminie zostały przedstawione Zarządowi Województwa Świętokrzyskiego, który uchwałą nr 5723/22 z 10 sierpnia 2022 r. wyraził pozytywne stanowisko w sprawie pozbawienie kategorii ww. drogi powiatowej.
Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, co zostało spełnione, ponieważ Prezydent Miasta Starachowice w piśmie z 28 czerwca 2022 r. zadeklarował zaliczenie tej drogi do kategorii dróg gminnych.
W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski (dalej też jako "Wojewoda") zarzucił temu aktowi naruszenie art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pozbawieniu kategorii drogi powiatowej drogi nr 188T Starachowice, ul. Dworcowa - ul. M. Piłsudskiego w sytuacji, gdy Powiatowi Starachowickiemu nie przysługuje prawo własności działki nr 1126 będącej własnością Skarbu Państwa i stanowiącej część tej drogi.
Mając na uwadze powyższy zarzut Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została doręczona do Wojewody Świętokrzyskiego 1 września 2022 r. Analiza prawna tej uchwały wywołała wątpliwości organu nadzoru co do jej zgodności z prawem.
W związku z tym organ wystąpił do Rady Powiatu w Starachowicach z pismem z 3 listopada 2022 r. o udzielenie stosownych wyjaśnień odnośnie do spełnienia przez Powiat Starachowicki ustawowych wymogów podjęcia tej uchwały dotyczących przysługiwania jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do działek, na których posadowiona jest droga. Wyjaśnienia udzielone przez Radę w piśmie z 8 listopada 2022 r. ujawniły, że jedna z działek wchodzących w skład drogi nr 1808T Starachowice oznaczona numerem 1126 położona w Starachowicach obr. 5 przy ul. Dworcowej nie stanowi własności Powiatu Starachowickiego, ale jest własnością Skarbu Państwa. Okoliczność tę potwierdza treść Działu II księgi wieczystej o numerze KI1H/00055647/0 prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Starachowicach.
Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że uchwała o pozbawieniu drogi kategorii drogi powiatowej na drogę gminną wywołuje jedynie pozorny skutek w postaci zmiany kategorii drogi, gdyż przede wszystkim łączy się z przejściem prawa własności tej drogi na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego, tj. właściwej gminy. Biorąc pod uwagę okoliczność, że podjęcie przedmiotowej uchwały skutkuje przejściem prawa własności drogi na gminę oraz treść art. 10 ust. 2 oraz art. 2a ust. 2 u.d.p. organ nadzoru stwierdził, że podjęcie przez Radę Powiatu w Starachowicach zaskarżonej uchwały wymagało posiadania przez Powiat Starachowicki tytułu własności do działki nr 1126 wchodzącej w skład tej drogi. Jak jednak wskazano, działka nr 1126 stanowiąca część drogi nr 1808T Starachowice, ul. Dworcowa - ul. M. Piłsudskiego nie stanowi własności Powiatu Starachowickiego, a jest własnością Skarbu Państwa. Tym samym zaskarżona uchwała narusza art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p.
W nawiązaniu do powyższego Wojewoda wskazał, że jako organ nadzoru wydał 9 listopada 2022 r. rozstrzygnięcie nadzorcze znak: PNK.I.4130.158.2022 stwierdzające nieważność w całości uchwały nr XI/10/2022 Rady Miejskiej w Starachowicach z 30 września 2022 r. w sprawie zaliczenia ul. Dworcowej - ul. M. Piłsudskiego (odcinek jednokierunkowy) do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia jej przebiegu.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu, skoro Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 listopada 2022 r., znak: PNK.I.4130.158.2022, stwierdził nieważność w całości uchwały nr XI/10/2022 Rady Miejskiej w Starachowicach z 30 września 2022r. w sprawie zaliczenia ul. Dworcowej - ul. M. Piłsudskiego w Starachowicach (odcinek jednokierunkowy) do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia jej przebiegu, odcinek drogi powiatowej nr 1808T Starachowice, ul. Dworcowa - ul. M. Piłsudskiego, który z dniem 1 stycznia 2023 r. miał stać się drogą gminną, nie uzyska takiego statusu. Ustawodawca wskazał bowiem wprost, że pozbawienie drogi określonej kategorii jest możliwe jedynie z jednoczesnym zaliczeniem drogi do nowej kategorii.
W konsekwencji zaskarżona uchwała nie wywoła z dniem 1 stycznia 2023 r. żadnych skutków prawnych, gdyż przewidziany warunek zaliczenia tej drogi do kategorii dróg gminnych na terenie gminy Starachowice się nie ziścił.
Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że brak jest potrzebny wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie 23 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm. - na datę podjęcia uchwały) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy (co ma swoje odniesienie także do uchwały organu powiatu). Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rada powiatu zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała taka musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 81 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 10 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.p., organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (ust. 3).
Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe;
- 2) drogi wojewódzkie;
- 3) drogi powiatowe;
- 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Jak stanowi 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (art. 6a ust. 1 u.d.p.). Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (art. 6a ust. 2 u.d.p.). Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga (art. 6a ust. 3 u.d.p.).
Trzeba zauważyć, że ustawa o drogach publicznych definiowała drogę (na datę podjęcia uchwały) jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Pas drogowy natomiast to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.).
W świetle tych przepisów własność dróg, o których mowa w art. 2a ust. 2 u.d.p., rozumianych jako budowle, nie może być automatycznie utożsamiana z własnością gruntów, na których są one położone. Niemniej jednak nie ulega również wątpliwości, że drogi, dla wykonywania przypisanych im funkcji, muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. W konsekwencji – jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych – bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.
Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Stąd też przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy (por. m.in. WSA w Kielcach z 13 lutego 2020 r., II SA/Ke 1171/19 i tam: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 3152/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., II SA/Gl 156/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14).
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały – jak wynika z załączonych dokumentów - Powiat Starachowicki nie był właścicielem działki nr 1126. Własność działki należała do Skarbu Państwa. To oznacza, dokonując oceny prawnomaterialnej okoliczności faktycznych tej sprawy w świetle poczynionych wyżej rozważań, zwłaszcza zaś w kontekście regulacji, zgodnie z którą pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie nastąpiło zgodnie z prawem. Skoro bowiem zaliczenie drogi do kategorii drogi powiatowej wymaga legitymowania się przez powiat prawem własności gruntu znajdującego się pod taką drogą, to nie jest także zgodne z prawem pozbawienie drogi kategorii drogi powiatowej, gdy powiat nie jest właścicielem gruntu znajdującego się pod tą drogą. Nie było bowiem możliwe wykonanie tej uchwały.
Ubocznie wyłącznie należy podnieść, że Powiat Starachowicki podjął działania w kierunku uzyskania prawnego stwierdzenia nabycia prawa własności spornej działki.
Sąd nie podzielił argumentacji organu, że z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały o zaliczeniu spornej drogi do kategorii drogi gminnej bezprzedmiotowe jest orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonej w tej sprawie uchwały, skoro mogła ona wywołać inne skutki prawne od tych, na które wskazuje organ, a ponadto nie ma uzasadnienia prawnego dla pozostawienia w obrocie prawnym wadliwego aktu prawa miejscowego.
Z tych przyczyn orzeczono jak w wyroku (pkt I) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego sąd orzekł w punkcie
II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty te złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.