Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 76/21

Uzasadnienie

1. Uchwałą z 18 października 2018 r., nr (...) Rada Powiatu w J. (dalej: "organ"), określiła wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

1.1 W podstawie prawnej organ powołał art. 40 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 995, ze zm.), dalej: "u.s.p." oraz art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), dalej: "p.r.d." w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r., poz. 802), dalej: "obwieszczenie z 14 sierpnia 2018 r." 1.2 W § 1 uchwały organ ustalił wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi:

1. 1) rower lub motorower:
2. a) za usunięcie - 115 zł,
3. b) za każdą dobę przechowywania - 21 zł;
4. 2) motocykl:
5. a) za usunięcie - 227 zł,
6. b) za każdą dobę przechowywania - 28 zł;
7. 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:
8. a) za usunięcie - 494 zł,
9. b) za każdą dobę przechowywania - 41 zł;
10. 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:
11. a) za usunięcie - 534 zł,
12. b) za każdą dobę przechowywania - 53 zł;
13. 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t:
14. a) za usunięcie - 829 zł,
15. b) za każdą dobę przechowywania - 77 zł;
16. 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:
17. a) za usunięcie - 1043 zł,
18. b) za każdą dobę przechowywania - 100 zł;
19. 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:
20. a) za usunięcie - 1043 zł,
21. b) za każdą dobę przechowywania - 100 zł.

W § 2 uchwały organ ustalił wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów:

1. 1) rower lub motorower - 58 zł;
2. 2) motocykl - 114 zł;
3. 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 247 zł;
4. 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 267 zł;
5. 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 415 zł;
6. 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 522 zł;
7. 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 522 zł. 1.3 W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że art. 130a ust. 6 p.r.d. zawiera delegacje dla rady powiatu do określenia corocznie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg, przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz określania wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki w/w opłat, określone w art. 130a ust. 6b tej ustawy ulegają corocznie waloryzacji w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi wzrostu cen i usług konsumpcyjnym, zaś ich wysokość na kolejny rok określa Minister Finansów w drodze stosownego obwieszczenia. Maksymalną wysokość opłat obowiązującą na rok 2019 za konkretne czynności w powyższym zakresie Minister Finansów ustalił obwieszczeniem z 14 sierpnia 2018 r.

Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, przedstawione w projekcie niniejszej uchwały w żadnym przypadku nie przekraczają ustawowo urzędowo określonych maksymalnych wielkości, zaś wielkości te zostały ustalone w oparciu o kalkulację środków rzeczywiście zaangażowanych w wykonywane działania. Wykonując dyspozycję art. 130a ust. 6 ustawy, organ, podobnie jak w latach ubiegłych ustalił, że w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, pobierana opłata pobierana jest w wysokości 50 % stawek określonych w ust. 1 niniejszej uchwały.

1. 2. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w J., wskazał, że zaskarża ją w całości.

2.1 Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 oraz art. 130a ust. 2a p.r.d., polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu w J. upoważnienia ustawowego do wydania zaskarżonej uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez:

1. - ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały wysokości opłat za usunięcie poszczególnych rodzajów pojazdów i przechowywanie poszczególnych rodzajów pojazdów bez uwzględnienia faktycznych kosztów usuwania i przechowywania poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze powiatu j.,
2. - ustalenie w § 2 zaskarżonej uchwały wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi bez uwzględnienia faktycznych kosztów usuwania poszczególnych rodzajów pojazdów na obszarze powiatu j. oraz przy przyjęciu, że te koszty są należne dla powiatu za samo zgłoszenie dyspozycji usunięcia pojazdu firmie świadczącej usługi holownicze.

Na tej podstawie prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

2.2 Skarżący wskazał, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawą jest art. 130a ust. 6 p.r.d. Ustawodawca w art. 130a ust. 6 tej ustawy określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są nimi: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu przeprowadza analizę pod kątem jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki.

Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie faktycznych kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno natomiast w swojej treści szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte przez radę powiatu pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy organ ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie.

Ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 ustawy jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano zaś jedynie, że organ ustala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów oraz przytoczono szczegółowo podstawy prawne do wydania takiej uchwały, zaś w ogóle nie zawarto w nim wskazań na podstawie jakich danych organ ustalił przyjęte w uchwale stawki i dlaczego akurat określenie ich w maksymalnej wysokości wynika z faktycznie ponoszonych kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu.

2.3 W skardze zwrócono uwagę, że w dacie przyjęcia uchwały i w chwili obecnej obowiązuje umowa zawarta 21 kwietnia 2017 roku pomiędzy Powiatem J. a firmą (...) z treści której wynika, że stawki za usunięcie pojazdów oraz za ich przechowywanie, a także za odstąpienie od usunięcia pojazdu są określone na poziomie znacznie niższym niż ten, który wynika z podjętej w tym przedmiocie uchwały (tak: § 9 przedmiotowej umowy). Jednocześnie w przedmiotowej umowie wskazano, że ostateczna wysokość w/w opłat nie może być wyższa niż w aktualnie obowiązującej uchwale. W umowie brak jest zapisów, które wprost stanowią, że przyjęta stawka za wykonane w/w usługi będzie automatycznie rewaloryzowana do kosztów określonych w aktualnie obowiązującej uchwale rady powiatu, ze względu na wzrost kosztów wykonania takiej usługi.

W rozpatrywanym stanie faktycznym mamy więc do czynienie z sytuacją kiedy występuje różnica pomiędzy stawką określoną w uchwale, a ceną określoną w umowie z przedsiębiorcą, która stanowi dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ tak naprawdę to jednostka samorządu decyduje arbitralnie jaka ostatecznie kwota zostanie wypłacona podmiotowi świadczącemu w/w usługi - w szczególności biorąc pod uwagę zapisy zawarte w § 9 ust. 11 i ust. 12 przytoczonej powyżej umowy. Takie zapisy umowy tym bardziej wskazują na to, że rada powiatu winna w zaskarżonej uchwale podać dokładne uzasadnienie przyjętych stawek, w szczególności w zakresie wynikającym z faktycznie ponoszonych kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu.

2.4 Ponadto w § 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że opłata za odstąpienie od usunięcia pojazdu jest należna dla powiatu już w sytuacji jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie takich kosztów. Powyższy zapis w takiej formie w zaskarżonej uchwale oznacza, że już samo zgłoszenie dyspozycji usunięcia pojazdu firmie świadczącej usługi holownicze samo w sobie może wygenerować koszty, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy. Tymczasem sam wyjazd holownika z bazy do wykonania zleconej usługi nie jest równoznaczny z powstaniem kosztów. Wymaga podkreślenia, że w umowie podmiot świadczący usługi usunięcia pojazdów otrzymuje wynagrodzenie jedynie w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w trakcie jego usuwania, a nie za sam wyjazd holownika (tak: § 9 ust.

1. 3. przytoczonej powyżej umowy).

1. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

3.1 Ustalone w uchwale stawki za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi nie przekraczają stawek maksymalnych wynikających z obwieszczenia z 14 sierpnia 2018 r. Odnosząc się do zarzutu w zakresie § 1 uchwały, organ podał, że opiera się on jedynie na porównaniu stawek opłat zawartych w przedmiotowej uchwale oraz stawek opłat zawartych w umowie z przedsiębiorcą (...) z siedzibą: (...) na świadczenie usług holowania i przechowywania zholowanych pojazdów. Stawki opłat są oparte na cenach rynkowych, czego dowodzi sama wysokość stawek przyjęta w umowie. Brak uzasadnienia wysokości opłat w zaskarżonej uchwale nie oznacza ich brak, ani bowiem z art. 130a ust. 6 p.r.d., ani też z żadnego innego przepisu nie wynika, aby uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat nie mogło być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. Istotne jest bowiem, aby organ nadzoru bądź też sąd administracyjny, mieli możliwość skontrolowania wysokości uchwalonych opłat w kontekście motywów, jakimi kierował się organ przy ich uchwalaniu.

3.2 W rzeczywistości całkowity koszt poniesiony przez powiat na realizację tego zadania zależy od ilości i rodzaju holowanych pojazdów, okoliczności ich holowania, ilości nieodebranych zholowanych pojazdów, a także kosztów egzekucji poniesionych przez powiat wydatków, kosztów administracyjnych itd. Te wszystkie czynniki rzutują na bilansowanie się zadania w kwestii poniesionych wydatków i uzyskanych dochodów. W szczególności dotyczy to kosztów przechowywania pojazdów nieodebranych przez właściciela, których nie udało się od niego wyegzekwować. Zgodnie z informacjami podanymi przez Wydział Komunikacji, Transportu i Dróg Publicznych Starostwa Powiatowego w J. w piśmie z 18 stycznia 2021 r. całkowite koszty poniesione przez powiat z tytułu przechowania nieodebranych pojazdów oraz inne koszty związane z tymi pojazdami (np. wynagrodzenie rzeczoznawców) wyniosły w roku 2019, tj. w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały: 16.879 zł. W roku 2019 przychód powiatu z opłat za 9 odebranych pojazdów oraz za 2 motocykle wyniósł jedynie 282 zł. Przy wliczeniu kwoty uzyskanej za zezłomowanie 1 pojazdu całkowita strata powiatu z tego tytułu wynosiła 16.097 zł. Różnica w wysokości stawek opłat za usunięcie i przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu wynikających z przedmiotowej uchwały a kosztem usług przewidzianych w umowie zawartej przez powiat na świadczenie usług holowania i przechowywania zholowanych pojazdów miała więc na celu częściowe zniwelowanie poniesionych przez powiat strat.

Różnica ta jest niewielka, a kwoty jakie w ten sposób otrzymywał powiat jedynie w małym stopniu pokrywały poniesione koszty. Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. może nastąpić, jeśli istotnie narusza ona prawo. Takim istotnym naruszeniem prawa może być brak uwzględnienia skuteczności realizacji zadań. Wskazywałaby na to zbyt niska stawka opłat, gdyż nie ulega wątpliwości, że niedofinansowanie realizacji zadania na skuteczność taką może wpłynąć. Istotnym naruszeniem prawa będzie również ustalenie stawek w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat. Jeśli rada powiatu wykaże, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat, wówczas nie można mówić, że podczas podejmowania uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiej uchwały.

3.3 Odnosząc się do zarzutu prokuratora w stosunku do § 2 uchwały, ustalającego wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia spowodowało powstanie tych kosztów, należy uznać że również ten zarzut jest bezzasadny, a zaskarżony przepis jest zgodny z art. 130a ust. 2a p.r.d. § 8 ust. 3 umowy zawartej pomiędzy Powiatem J. a przedsiębiorcą (.) przewiduje, że w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w trakcie wykonywania wykonawcy należy się wynagrodzenie brutto w wysokości 50% stawek za usunięcie pojazdu, nie więcej jednak od stawek przewidzianych w uchwale. Zgodnie z treścią § 2 uchwały koszty we wskazanej tam kwocie są pobierane tylko w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli koszty te zostały spowodowane przez wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu. Koresponduje to z treścią art. 130a ust. 2a p.r.d. zgodnie z którym właściciel pojazdu jest zobowiązany do pokrycia kosztów powstałych w związku z odstąpieniem od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, spowodowało powstanie kosztów.

Nie można więc uznać, aby trafne było twierdzenie prokuratora, że z zaskarżonego przepisu wynikało, że samo zgłoszenie dyspozycji usunięcia pojazdu przedsiębiorcy miało samo w sobie stanowić podstawę obciążenia właściciela pojazdu kosztami.

1. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

4.2 Na wstępie należało odnotować, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 8 lutego 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

4.3 Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu w J. nr (...) w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Trafnie podniósł skarżący, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

W myśl art. 12 pkt 11 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Z mocy art. 40 ust. 1 tej ustawy, rada powiatu, stanowiąc akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu, musi działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do ich wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p., uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu samorządu terytorialnego oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

4.4 Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 p.r.d., zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.).

Wysokość stawek na 2019 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z 14 sierpnia 2018 r. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustalając wysokość opłat rada powiatu powinna kierować się dwoma przesłankami: koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 art. 130a, oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1916/16 - to oraz inne powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest zatem obowiązkiem uwzględnienia powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu, właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (opłat i kosztów) w kontekście określonych kryteriów ustawowych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 10 stycznia 2019 r., II SA/Ke 736/18 czy wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17).

Uchwała ustalająca wysokość ww. opłat i kosztów jest bowiem aktem prawa miejscowego i nakłada finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, dlatego, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (np. protokołu z sesji, na której została podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ stanowiący powiatu faktycznie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 p.r.d. (zob. wyrok WSA w Kielcach z 12 grudnia 2018 r., II SA/Ke 705/18). Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia.

W uzasadnieniu kwestionowanej skargą uchwały rada powiatu ograniczyła się do powołania na delegację ustawową dla jej podjęcia (art.130a ust.6 p.r.d.), wskazania na coroczną waloryzację opłat i ich maksymalną wysokość ustaloną przez Ministra Finansów obwieszczeniem z 14 sierpnia 2018 r. Dodatkowo podano, że przedstawione w projekcie niniejszej uchwały opłaty nie przekraczają ustawowo urzędowo określonych maksymalnych wielkości, a wielkości te zostały ustalone w oparciu o kalkulację środków rzeczywiście zaangażowanych w wykonywane działania. W przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, opłata pobierana jest w wysokości 50 % stawek podstawowych (pkt 1.3). Stwierdzić zatem należało, że de facto poza tymi ogólnymi stwierdzeniami w uzasadnieniu uchwały organ nie podał innych motywów, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały; nie zawierają ich również materiały nadesłane przez organ na etapie postępowania sądowego.

Zdaniem sądu, organ nie uzasadnił ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów w sposób wskazujący na podjęcie zaskarżonej uchwały w granicach i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d., a w konsekwencji także kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (w uzasadnieniu wskazano jedynie, że wynoszą one jak dotychczas 50% stawki podstawowej). Treść zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia, a także okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na przyjęcie stawek bez wnikliwej analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że faktycznie rada powiatu, określając sporne stawki, kierowała się głównie wysokością maksymalnych stawek z obwieszczenia z 14 sierpnia 2018 r. Podkreślić należy, że obwieszczenie to niewątpliwie jest istotne z punktu widzenia dyspozycji art. 130a ust. 6a i 6b p.r.d., bowiem nie pozwala na ustalenie analizowanych opłat w wysokości wyższej niż w tym obwieszczeniu określone. Jednakże organ przy ustalaniu wysokości stawek opłat powinien kierować się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 p.r.d. Z uzasadnienia uchwały powinno zaś szczegółowo wynikać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia kwestionowanej w tej sprawie uchwały nie sposób ustalić, dlaczego organ przyjął taką wysokość opłat, a w konsekwencji 50 % - tową wielkość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy.

Podkreślić też należy, że braków w tym zakresie nie może sanować przedstawienie na etapie odpowiedzi na skargę argumentacji mającej na celu wykazanie przyczyn ustalenia stawek opłat i kosztów, jak w zaskarżonej uchwale. Jest to bowiem działanie spóźnione i nie może stanowić podstawy oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mało tego, organ w odpowiedzi tej odwołał się do danych, którymi nie dysponował przed podejmowaniem zaskarżonej uchwały. Ubocznie też należy podnieść, że okoliczność, w jakim zakresie ustalone opłaty pokrywają koszty związane ze sprawną realizacją zadania, a w efekcie, czy powiat osiąga z tego tytułu dochód wystarczający na pokrycie kosztów realizacji tego zadania, nie jest przesłanką ustawową, którą rada powiatu ma kierować się przy określaniu wysokości stawek ww. opłat (por. cyt. wyżej wyrok NSA - I OSK 1916/16). Wbrew więc niejako intencjom wyrażonym w odpowiedzi na skargę (uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat) również na tym etapie postępowania organ nie dostarczył danych dających możliwość sądowi skontrolowania prawidłowości uchwalonych opłat w kontekście powołanych wyżej kryteriów ustawowych.

Należało zatem uznać, że nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 130a ust. 6 p.r.d. W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skarżącego jakoby z treści § 2 zaskarżonej uchwały wynikało, że koszty powstałe w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu są należne dla powiatu za samo zgłoszenie dyspozycji usunięcia pojazdu firmie świadczącej usługi holownicze. Otóż treść tego przepisu uchwały jest tożsama z brzmieniem ujętej w art.130a ust.2a p.r.d. ustawowej podstawy dla ustalenia tych kosztów, tj. kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu.

4.5 Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że przedmiotowa uchwała w całości w sposób istotny narusza art. 130a ust. 6 p.r.d. i art. 40 ust. 1 u.s.p. Jak zasadnie też wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów samorządu terytorialnego wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady powiatu powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16 czy z 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności z art. 7 Konstytucji RP.

4.6 W tym stanie rzeczy sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.