Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2007r. zobowiązany B. K. wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K.,,zażalenie" na postępowanie ZUS, w którym podniósł, iż należności wymienione w upomnieniu z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] zostały niesłusznie naliczone, jako rencista nie musiał opłacać składek na ubezpieczenia zdrowotne. Dodatkowo podniósł, iż należności ZUS uległy przedawnieniu.
Organ I instancji Zakład Ubezpieczeń w K., postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wydanym na podstawie art. 34§ 1 w zw z art. 17 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - odmówił uznania zarzutu nieistnienia obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych o nr: od [...] do [...] z dnia [...] oraz odmówił uznania zarzutu przedawnienia obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym.
W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że zaległości B. K. będące przedmiotem egzekucji powstały w okresie od czerwca 1999r. do lutego 2000r, od kwietnia 2000r. do czerwca 2000r., listopad 2000r., styczeń 2001r., luty 2001r., od kwietnia 2001r., do marca 2003r., listopad 2003r., oraz grudzień 2003r. W okresie tym obowiązywały przepisy ustawy z dnia 06 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Zgodnie z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 września 2001r. w przypadku zbiegu tytułów od których należne są składki na ubezpieczenie zdrowotne składki te opłacane są odrębnie z każdego tytułu. Ustawa nie przewidywała żadnych ulg ani zwolnień w tym zakresie.
Dodatkowo podniesiono, że zobowiązany nigdy nie złożył stosownych dokumentów które pozwoliłyby na skorzystanie przez niego ze zwolnienia przewidzianego w przepisach prawa. Jeśli zaś chodzi o zarzut przedawnienia, to okres przedawnienia zaległości składkowych regulowała obowiązująca w chwili powstania zadłużenia ustawa z dnia 06 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Do obowiązków powstałych po dacie 01 kwietnia 2003r. zastosowanie ma ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia zgodnie z którą należności te ulegały przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Od 01 lipca 2004r. do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne stosuje się zasady określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 24 ust. 4-6 zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia w którym stały się wymagalne. Zasady te mają zastosowanie do oceny przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, które wygasły przed tą datą.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył zobowiązany B. K. wnosząc o uznanie zarzutu nieistnienia w części obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych, uznanie zarzutu przedawnienia obowiązku obje tego postępowaniem egzekucyjnym oraz złożenie deklaracji korygujących i wykazanie odpowiednich dokumentów,iż nie osiągnął przychodów. W uzasadnieniu zażalenia zobowiązany podniósł, że ZUS przez kilka lat zaniechał egzekwowania należności wobec czego teraz zobowiązany musi zapłacić odsetki. Jednocześnie wniósł o przywrócenie terminu do zapłacenia składek i zobowiązał się do złożenia deklaracji korygujących,,zerowych".
Organ II instancji Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z dnia [...]. znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw z art. 18, art. 17 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że Dyrektor Izby Skarbowej nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył B. K., kwestionując istnienie obowiązku objętego tytułami wykonawczymi oraz podniósł zarzut przedawnienia.
Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zgodnie z art. 34 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji związany jest stanowiskiem wierzyciela w sprawie, który potwierdził istnienie obowiązku objętego tytułami wykonawczymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co, następuje:
Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego.
Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Analiza akt przeprowadzonego postępowania oraz zarzutów podniesionych w skardze doprowadziły Sąd do przekonania, iż argumenty strony skarżącej są trafne i zasługują na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do stwierdzenia, czy jeżeli spełnione są przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie oraz czy zobowiązania Skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 1999 r. do grudnia 2003 r. uległy przedawnieniu, a przez to, czy istniał obowiązek, który mógł stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej.
Jeśli chodzi o pierwsze zagadnienie organy egzekucyjne nie wyjaśniły dostatecznie tej kwestii poprzestając na stwierdzeniu, iż przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 06 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w art.22 ust. 1 nie przewidywały możliwości opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne tylko z jednego tytułu. Co się zaś tyczy drugiego spornego zagadnienia to trzeba zaznaczyć, że istota przedawnienia polega na tym, że ze względu na upływ określonego czasu od momentu wymagalności świadczenia, w którym właściwe organy (zgodnie z przepisem art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dyrektor Oddziału ZUS) nie podjęły czynności w celu jego wyegzekwowania lub czynności te okazały się nieskuteczne, zobowiązanie to wygasa. Zobowiązanie takie przestaje zatem istnieć. Skutek taki powstaje z mocy samego prawa po upływie terminu przedawnienia.
Organy egzekucyjne prowadzące postępowanie badają czy należności z tytułu spornych składek uległy przedawnieniu zważywszy, że w orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, że co do zasady badanie dopuszczalności egzekucji z reguły dotyczy jej formalnej strony, ale nie wyklucza się także, że w odniesieniu do niektórych powodów niedopuszczalności egzekucji, organ egzekucyjny musi badać także okoliczności merytoryczne np. przedawnienie zobowiązania, jego wygaśnięcie. (por. R.Hauser, Z.Leoński- Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, s.101-102).
Przechodząc do analizy sprawy poddanej osądowi to należy podnieść, że stosownie do treści art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 06 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U Nr 28, poz. 153 ze zm.) składki na ubezpieczenie zdrowotne są opłacane i ewidencjonowane w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Poboru składek na ubezpieczenie zdrowotne dokonuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne.
Skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych tj. do dnia 30 grudnia 1999 r. był obowiązany do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne w terminie do dnia 12 każdego następnego miesiąca, natomiast w okresie od dnia 30 grudnia 1999 r. do dnia 1 stycznia 2003 r. w terminie do dnia 10 każdego następnego miesiąca. Stosownie do treści art. 28 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, która obowiązywała do dnia 1 kwietnia 2003 r., a następnie na podstawie art. 33 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r. Nr 45, poz. 391 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna, przy czym bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty na raty i każda inną czynność zmierzającą do ściągnięcia należności, jeżeli o tej czynności został zawiadomiony dłużnik.
Od dnia 1 lipca 2004 r. termin przedawnienia na podstawie tej ostatniej ustawy wynosi 10 lat. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, która obowiązywała do dnia 1 kwietnia 2003 r. stanowiła samodzielny akt normatywny regulujący zakres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Odrębnie również od zasad przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, regulowała terminy przedawnienia roszczeń. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (obowiązująca od dnia 1 kwietnia 2003 r. aż do dnia 30 czerwca 2004 r.) kwestię przedawnienia regulowała w taki sam sposób, jak to czyniła poprzednio obowiązująca ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Zmiana art. 33 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia dokonana przez art. 17 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004, Nr 121, poz. 1264) z dniem 1 lipca 2004 r. wydłużyła w sposób niekorzystny dla ubezpieczonych termin przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Termin ten został wydłużony do lat 10. Wywołuje to ujemne skutki, w zakresie chociażby sposobu liczenia terminu przedawnienia dla składek wymagalnych przed wejściem nowych przepisów, dla których bieg terminu przedawnienia rozpoczął się przed zmianą przepisów wprowadzających nowy 10-letni termin przedawnienia. Dla dokonania tej zmiany w zakresie przedłużenia terminu przedawnienia do lat 10 brak jest przepisów przejściowych lub regulacji prawnych zawartych w art. 33 ustawy, z których wynikałoby jakie przepisy przedawnienia roszczeń należy stosować do składek wymagalnych przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizujących te zasady. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, a także ustawa o Narodowym Funduszu Zdrowia stanowi samodzielny akt prawny i odrębnie regulowała zakres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, w tym terminy przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne, aż do czasu wprowadzenia z dniem 1 lipca 2004 r. przepisu nowelizującego - wprowadzającego 10 letni termin przedawnienia odsyłającego w tym zakresie do zasad określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.
Skoro zatem przepis zmieniający wszedł w życie od dnia 1 lipca 2004 r., to zasady państwa prawnego przemawiają za tym, że dopiero od tej daty, a więc dla składek wymagalnych za miesiąc lipiec 2004 r. (w razie ich nie uiszczenia w terminie) okres przedawnienia wynosi lat 10. Natomiast dla składek, których wymagalność nastąpiła przed wejściem w życie tej zmiany, dla których termin przedawnienia jeszcze nie upłynął, należy stosować przepisy obowiązujące przed dniem 1 lipca 2004 r., a więc 5-letni termin ich przedawnienia.
Należy również podnieść, iż organ w toku postępowania przed wydaniem postanowienia ma obowiązek dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, przestrzegać przepisów procesowych oraz prawidłowo stosować przepisy prawa materialnego z uwzględnieniem szczególnie zasady bezstronności w swoim postępowaniu, w tym uwzględniania okoliczności korzystnych dla strony. Organ nie powinien rozstrzygać na niekorzyść strony wszelkich niejasności czy też wątpliwości dotyczących oceny stanu faktycznego. Oznacza to, że państwo w procesie stosowania prawa nie może poprzestać na niezbędnym minimum, jakim jest realizacja praworządności formalnej, czyli działanie organów państwa zgodnie z nakazem legalności i przestrzegania prawa. Konieczna jest bowiem również realizacja praworządności materialnej, dotyczącej w najszerszym ujęciu treści prawa.(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2005r. sygn.akt: VII SA/Wa 960/05 LEX nr 190847)
Jak wynika z akt sprawy, organy egzekucyjne nie odniosły się poprawnie do zarzutu przedawnienia. Nie wykazały z jakich powodów do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne powstałych od czerwca 1999r. do grudnia 2003r. ma zastosowanie termin przedawnienia takich zobowiązań przewidziany w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 01 lipca 2004r. zwłaszcza, że z powodów powyżej wskazanych brak jest przepisów przejściowych lub regulacji prawnych wskazujących jakie przepisy należy stosować do składek wymagalnych przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizujących te zasady. Stanowisko organów egzekucyjnych pogarsza sytuację Skarżącego wobec powyższego należało tym bardziej starannie i wyczerpująco wskazać czym organy egzekucyjne kierowały się prezentując swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu. Oceniając zarzut przedawnienia zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wierzyciel powinien zatem odnieść się do terminu przedawnienia spornych zobowiązań i zasadności stosowania w niniejszej sprawie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych a Dyrektor Izby Skarbowej winien zarzut przedawnienia badać w pierwszej kolejności czego nie uczynił.
Trzeba również przyznać, iż wykładnia tego przepisu w,,nowym" brzmieniu narusza podstawowe zasady konstytucyjne a w szczególności zasadę wynikającą z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa. Doktryna prawa oraz orzecznictwo sądowe wyprowadzają z tego przepisu konstytucyjnego wiele zasad odnoszących się do stanowienia i stosowania prawa. Wśród tych zasad wymienia się m.in. zasadę nie działania prawa wstecz –lex retro non agit- oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa a także zasadę ochrony praw nabytych. Zasada lex retro non agit oznacza zakaz stosowania prawa wstecz. Dotyczy to zwłaszcza przepisów nakładających na obywateli nowe obowiązki lub zwiększających dotychczasowe obowiązki a zatem pogarszających ich sytuację prawną. W wyroku z dnia 19 marca 2007r. (sygn.akt: K 47/05) Trybunał Konstytucyjny stwierdził- powołując się na swój wyrok z dnia 25 września 2000r. (sygn.akt: K 26/99) – że,,działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art.2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów".
Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) –uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.)-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również postanowienie z dnia 30 maja 2007r. wydane przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej.
Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, 77 i 80§1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art.18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 24 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym co powoduje konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien prawidłowo zastosować przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym, zbadać czy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne nie uległy przedawnieniu, wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy oraz uwzględnić wskazanie i dokonana przez Sąd ocenę prawną.