Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 9 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1152/22

Uzasadnienie

1.1. Wnioskiem z 14 kwietnia 2022 r. B. J. – nazywana dalej "Skarżąca", zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego 2014 r. do września 2015 r. oraz stycznia do marca 2016 r., jak również składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2014 r. do marca 2016 r.

W motywach wniosku Skarżąca wskazała, że w związku z licznymi problemami wynikającymi z zadłużenia dotyczącego działalności gospodarczej, którą prowadziła w przeszłości, zachorowała na depresję. Miała ona na tyle ciężki przebieg, że gdyby nie wsparcie córek, odebrałaby sobie życie. Ponadto w sierpniu 2021 r. doznała udaru, a w konsekwencji poddała się leczeniu szpitalnemu, a następnie korzystała z rehabilitacji. Z uwagi na udar nadal leczy się neurologicznie.

Stan zdrowia nie pozwala jej na podjęcie pracy, a po wyczerpaniu zasiłku chorobowego Skarżąca zaczęła pobierać zasiłek rehabilitacyjny.

Skarżąca mieszkała wraz ze swoim partnerem w jego domu – i to on pokrywa koszty jego utrzymania. Zasiłek rehabilitacyjny pozwala jej tylko w niewielkiej część pokryć koszty wyżywienia oraz leczenia (leki i wizyty). Pozostałe koszty ponoszą jej córki (odzież, środki czystości, część wizyt lekarskich).

W jej ocenie, świadomość ciążącego na niej zadłużenia utrudnia jej powrót do zdrowia i równowagi emocjonalnej. To zaś jedynie jeszcze bardziej utrudnia jej podjęcie pracy, która i tak mogłaby jedynie przyczynić się do możliwości pokrycia kosztów własnego utrzymania, a nie spłaty powstałych długów.

Skarżąca wyjaśniła, że nie posiada żadnego majątku i nie dysponuje oszczędnościami.

1. 1.2. Decyzją z 14 czerwca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej umorzenia powyższych zaległości.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 83 ust. 2 i 3 oraz art. 28 ust. 2, 3 oraz 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej jako "u.s.u.s."), jak również § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365; dalej jako "Rozporządzenie").

1. 1.3. Pismem z 1 lipca 2022 r. Skarżąca zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

1. 1.4. Decyzją z 2 sierpnia 2022 r. (nr UP-628/2022) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

W motywach decyzji organ wpierw streścił przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie wskazał, że zgodnie z jego ustaleniami Skarżąca jest stanu wolnego, nie pobiera świadczeń emerytalnych lub rentowych, a jedynie świadczenie rehabilitacyjne w kwocie 727 zł netto miesięcznie. Córki Skarżącej miały wspierać ją kwotami po 300 zł miesięcznie. Zobowiązania Skarżącej miały wynosić 4.5800 zł kredytu finansowego oraz 18.089 zł w instytucjach publicznych. Skarżąca kwot tych nie spłacała, a prowadzone wobec niej postępowania egzekucyjne są bezskuteczne.

Ponadto Skarżąca zamieszkuje ze swoim partnerem, który pokrywa koszty utrzymania domu, a jego świadczenie emerytalne wynosi 1.200 zł netto miesięcznie. Na wydatki Skarżącej miały składać się: opłaty eksploatacyjne (200 zł), koszty leczenie (500 zł), inne cele (800 zł) – łącznie 1.500 zł. Dalej organ wskazał, że Skarżąca prowadziła działalność do 2018 r., a w 2021 r. zbyła nieruchomość gruntową zabudowaną domem mieszkalnym.

Odnosząc się na tym tle do poszczególnych przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ doszedł między innymi do wniosku, że pomimo zaprzestania prowadzenia działalności, Skarżąca dysponuje majątkiem. Otrzymuje bowiem świadczenie rehabilitacyjne, z które pozwala na prowadzenie skutecznej egzekucji (pkt 3). Równocześnie, ponieważ Skarżąca dysponuje majątkiem podlegającym egzekucji, nie można uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). W konsekwencji organ uznał, że nie wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

W przypadku zaś przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwierdził między innymi, że jakkolwiek Skarżąca przeszła w sierpniu 2021 r. udar i nadal leczy się neurologicznie, jak również choruje na ciężką depresję – nie oznacza to, że w sposób trwały i definitywny została wykluczona z rynku pracy. Świadczy o tym treść orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania Niepełnosprawności z 6 kwietnia 2022 r., w którym stwierdzono lekki stopień niepełnosprawności z możliwością podjęcia pracy. Orzeczenie to zostało wydane na trwałe. Nie została zatem spełniona przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia.

Zdaniem organu, nie wystąpiła również przesłanka zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia.

W tym zakresie organ wskazał, że wysokość świadczenia rehabilitacyjnego wynosiła w lipcu 2022 r. 1.561,30 zł netto (a nie 727 zł, jak podała Skarżąca). Ze świadczenia nie były dokonywane potrącenia egzekucyjne. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim partnerem, oceniając tę przesłankę należy również uwzględnić jego przychody – te zaś miały wynosić 1.200 zł netto miesięcznie (świadczenie emerytalne). Sumując powyższe przychodu organ stwierdził, że są one wyższe aniżeli minimum socjalne w pierwszym kwartale 2022 r., przewidziane dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego.

Dalej organ wskazał na kwotę wydatków ponoszonych przez Skarżącą oraz źródło ich finansowania (zasiłek i wsparcie córek), jak również wysokość zadłużenia. Zaznaczył przy tym, że posiadanie zobowiązań cywilnoprawnych nie może przemawiać za koniecznością umorzenia zaległości. Ponadto Skarżąca była właścicielką nieruchomości, którą zbyła 6 grudnia 2021 r. (działka o powierzchni 0,0377 ha, zabudowana budynkiem mieszkalnym).

Organ podniósł również, że instytucja umorzenia przewidziana jest dla przypadków szczególnie drastycznych, gdy ze względu na stan zdrowia, wiek i inne obiektywne, niezależne od dłużnika okoliczności nie jest możliwe uzyskiwanie przez niego dochodów. W ocenie organu w sytuacji Skarżącej takie okoliczności nie zachodzą. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. Zdaniem organu, w przypadku Skarżącej, brak jest podstaw, aby obecna sytuacja była trwała. Wynika to z tego, że w Polsce kobieta osiąga wiek emerytalny w wieku 60 lat. Biorąc pod uwagę wiek Skarżącej, oznacza to, że zostało jej jeszcze 8 lat aktywności zawodowej, co dało organowi podstawę do przypuszczeń, że będzie jeszcze na przestrzeni kilku lat aktywna zawodowo i osiągać dochody.

2.1. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca, działając osobiście, podniosła zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia, jak również art. 28 ust 2 u.s.u.s. Ponadto, zdaniem Skarżącej, organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy.

W motywach skargi Skarżąca zaakcentowała swój zły stan zdrowia, który – wbrew temu co wywodzi organ – nie daje jej realnej możliwości podjęcia pracy. Powołała się również na okoliczność umorzenia postępowań egzekucyjnych z uwagi na ich bezskuteczność.

Skarżąca wniosła między innymi o uchylenie zaskarżonej decyzji.

1. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, utrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

1. 2.3. W piśmie z 25 listopada 2022 r. pełnomocnik Skarżącej powiadomił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie o swoim udziale w sprawie, przesyłając przy tym pełnomocnictwo. Pełnomocnik strony nie sformułował wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
2. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
3. 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona.

1. 3.2. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję Zakładu, którą odmówiono Skarżącej umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne.

1. 3.3. W świetle powyższego wskazać należy, że decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, podejmowane są w granicach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki NSA z: 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1036/09; 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 225/09,), co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość, ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności albo trudna sytuacja majątkowa zobowiązanego, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 703/08). Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja w tym zakresie może być dowolna.

Podkreślenia wymaga również to, że tego rodzaju konstrukcja prawna decyzji ma ten skutek, iż kontrola sądowa decyzji uznaniowych, obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji, poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności (por. wyrok NSA z 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 817/09).

Organ zobowiązany jest zatem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada praworządności, zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności, określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas, organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności.

Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności, powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie podać trzeba, że uzasadnienie decyzji, spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich, jak już wyżej wspomniano, należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami, argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

W ocenie Sądu, kontrolowana decyzji nie spełnia powyższych wymogów.

3.4. W pierwszej kolejności należy dostrzec, że wniosek Skarżącej obejmował należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres od lutego 2014 r. do września 2015 r. oraz od stycznia 2016 r. do marca tego roku.

Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. – co do zasady – należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne – W dacie orzekania przez organ w drugiej instancji, czyli 2 sierpnia 2022 r., upłynął podstawowy termin przedawnienia tych należności. Organ powinien był zatem rozważyć, czy postępowanie w przedmiocie umorzenia powyższych należności nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na ich wygaśnięcie – czego jednak nie uczynił.

Jest to o tyle istotne, że jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazałby składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej jako "k.p.a."). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skoro kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ powinien był w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. zawrzeć w motywach decyzji ustalenia poczynione na jego podstawie.

Sąd dostrzega przy tym, że tego rodzaju rozważania zostały zawarte w decyzji wydanej w pierwszej instancji, niemniej jednak w świetle ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, pominięcie tej kwestii przy ponownych rozpatrywaniu sprawy stanowi istotne uchybienie. Dwuinstancyjność postępowania oznacza bowiem, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Oznacza to, że rozstrzygnięcia organu dwukrotnie rozpoznającego sprawę powinny być poprzedzone przeprowadzeniem przez niego każdorazowo postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie nie oznacza weryfikacji (kontroli) decyzji, ale obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. O braku rozpoznania ponownie sprawy świadczy właśnie przytoczone przez Sąd stanowisko organu ponownie rozpoznającego sprawę w zakresie przedawnienia.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ nie ustalił istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a równocześnie uchybił art. 83 ust. 4 u.s.u.s w zw. z art. 127 § 1 i 3 oraz art. 15 k.p.a.

1. 3.5. Sąd dostrzega również błędy w uzasadnieniu faktycznym i prawnym (art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a.) w zakresie oceny wystąpienia przesłanki sformułowanej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Zdaniem organu, "nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ przymusowe dochodzenie jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w Tarnowie, dysponuje Pani składnikiem majątkowym podlegającym egzekucji" (s. 5 decyzji).

Rzecz jednak w tym, że z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozważając tę przesłankę powinien w pierwszej kolejności ustalić wysokość kosztów egzekucji, a następnie zestawić je z informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Następnie powinien ocenić w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne – uwzględniając przy tym zarówno z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności. Dopiero wówczas może sformułować ocenę co do kwoty, którą uzyska w toku postępowania i zestawiwszy je z kosztami egzekucyjnymi ocenić, czy wystąpiła omawiana przesłanka. Powyższe wskazuje, że u podstaw naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. leżała błędna wykładnia przywołanego przepisu prawa materialnego.

Równocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że w ramach tej przesłanki organ powinien zbadać także, czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r., I GSK 1489/21; 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21; jak również prawomocne wyroki: WSA w Kielcach z 13 października 2022 r., I SA/Ke 330/22; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 października 2022 r., I SA/Go 314/22; WSA w Białymstoku z 23 września 2022, I SA/Bk 280/22; WSA w Krakowie z 16 grudnia 2021 r., I SA/Kr 1287/21 oraz z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 1263/17).

Tego rodzaju ustaleń organ nie przeprowadził – a co za tym idzie uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zważywszy, że 14 czerwca 2022 r. (czyli w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej) należności, których umorzenia domagała się Skarżąca, wynosiły łącznie 18.424,57 zł – trudno jest zrozumieć na jakiej podstawie organ przyjął, że oczywistym jest, iż w postępowaniu egzekucyjnym uzyska kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne. Z akt sprawy wynika bowiem, że jedynym potencjalnym składnikiem majątkowym, z którego możliwa byłaby egzekucja jest świadczenie rehabilitacyjne, które według organu wynosi 1.561,30 zł netto miesięcznie. Równocześnie w materiale dowodowym znajdują się dokumenty potwierdzające, że wobec Skarżącej prowadzone są inne postępowania egzekucyjne. Przykładowo w piśmie Oddziału w Tarnowie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 kwietnia 2022 r. znajduje się informacja, że postępowanie egzekucyjne dotychczas okazało się nieskuteczne z uwagi na brak majątku oraz zbieg egzekucji (k. 15 akt adm.).

Skarżąca zaś złożyła zawiadomienie z 19 października 2016 r. o wszczęciu przez komornika sądowego postępowania egzekucyjnego, w którym należność główna wynosiła 2.200,67 zł. Skoro zatem organ miał świadomość, że wobec Skarżącej toczą się inne postępowania – powinien był wziąć również pod uwagę, że w przypadku zbiegu egzekucji zakres zaspokojenia z wyegzekwowanej kwoty może zostać ograniczony.

Konkludując, zaniechanie oszacowania kosztów egzekucyjnych w przedstawiony powyżej sposób oznacza, że ocena spełniania przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. została przeprowadzona w sposób niepełny i powierzchowny. Bez określenia przewidywanych kosztów egzekucyjnych organ nie jest bowiem w stanie dokonać rzetelnej analizy, czy ewentualnie wyegzekwowane należności będą w oczywisty sposób przekraczać wydatki związane z egzekucją.

1. 3.6. Sąd nie podziela również oceny organu w zakresie wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w § 3 pkt 1 i 3 Rozporządzenia.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w świetle tych przepisów Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
3. 3.7. W przypadku przesłanki zawartej w § 3 pkt 1 Rozporządzenia zasadnicze znaczenie dla jej prawidłowego wyłożenia ma interpretacja zwrotu "niezbędnych potrzeb życiowych". Jego wyłożenie wiąże się z licznymi trudnościami, ponieważ składa się ono z pojęć nieostrych, czyli takich, które przez swoją wieloznaczność pozostają semantycznie otwarte. Zrekonstruowanie zakresu znaczeniowego tego zwrotu wymaga zatem posłużenia się przez organ nie tylko dyrektywami językowymi – te bowiem, w przypadku pojęć nieostrych, nie dają jednoznacznego rezultatu – ale również w dalszej kolejności uwzględnienia celu tej regulacji oraz umieszczenia jej w kontekście systemowym. Wówczas bowiem gdy ustawodawca posługuje się pojęciami niedookreślonymi znaczeniowo, ich wykładnia wymaga pogłębionej i wyczerpującej argumentacji, jak również konfrontacji ze stanem faktycznym sprawy. W konsekwencji zastosowanie tego rodzaju normy prawnej wymaga od organu szczególnej dbałości o wyjaśnienie, jakimi kryteriami kierował się przy wyborze kierunku rozstrzygnięcia. W tym przypadku jest to tym istotniejsze, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy.

Na gruncie wykładni językowej dostrzec zatem należy, że sformułowanie "potrzeby życiowe" jest związkiem frazeologicznym, którego znaczenie jest względnie ustabilizowane i obejmuje swoim zakresem potrzeby związane chociażby z mieszkaniem, wyżywieniem, środkami czystości, ubraniami, zdrowiem. Niemniej jednak z uwagi na swoją niedookreśloność zakres tego zwrotu może obejmować również inne sfery życiowe. Natomiast słownikowe znaczenie pojęcia "niezbędne" sprowadza się do tego co jest konieczne, bezwzględnie potrzebne, bezwarunkowe, bez czego nie można przetrwać, bądź też normalnie funkcjonować. Tym samym literalne brzmienie wykładanego zwrotu wskazuje, że zakres potrzeb życiowych zostaje ograniczony do tych potrzeb, które można określić jako niezbędne.

Na tym poziomie właściwym jest odniesienie się – tak jak uczynił to organ – do minimum socjalnego określanego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, które wytycza standardy potrzeb bytowych i konsumpcyjnych. Stanowi on model zaspokajania potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na relatywnie niskim poziomie wytyczonym przez koszyki określonych dóbr, które są zbudowane na podstawie norm odpowiadających potrzebą różnych grup społecznych.

Rzecz jednak w tym, że proste zestawienie dochodów Skarżącej i jej partnera z określonym minimum socjalnym jest niewystarczające, aby określić zakres potrzeb życiowych wnioskodawczyni. Minimum socjalne, do którego odwołuje się organ, jest bowiem jedynie modelem statystycznym, pozbawionym indywidualnego wymiaru. Może ona zatem nie uwzględniać tych potrzeb, które w danym przypadku są w obiektywie niezbędne. Tego rodzaju potrzebami, które wykraczają poza standardowy model, mogą być chociażby rehabilitacja, czy też leczenie psychiatryczne i psychologiczne. Stąd też – biorąc pod uwagę zastrzeżenia dotyczące nieostrości przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia – obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zidentyfikowanie niezbędnych potrzeb życiowych Skarżącej, a następnie zestawienia ich z jej dochodami, co pozwoliłoby na ocenę realnych możliwości opłacenia należnych składek bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W tym zakresie rozważania organu zamknęły się jednak w stwierdzeniu, że Skarżąca ponosi wydatki na utrzymanie w wysokości 1.500 zł, a koszty utrzymania domu ponosi jej partner, córki zaś pokrywają pozostałe koszty związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb życiowych w wysokości po 300 zł miesięcznie. Na tej podstawie organ przyjął, że niezbędne potrzeby życiowe Skarżącej są zaspokojone, a ponadto dysponuje ona środkami w postaci świadczenia rehabilitacyjnego. Uzasadnienie to jest niewystarczające z dwóch względów. Po pierwsze organ nie skonkretyzował potrzeb Skarżącej, a ujął je jedynie kwotowo, bez ich szerszej, indywidualnej oceny. Po wtóre samo stwierdzenie, że Skarżąca posiada środki pozwalające jej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych nie oznacza, że pozostają jej środki umożliwiające spłatę zaległości. Nie jest też jasne, w jaki sposób na ocenę organu wpłynęła okoliczność udzielania Skarżącej pomocy finansowej przez jej córki, co jest o tyle istotne, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, iż świadczenia te są dobrowolne.

Jako chybione należy także ocenić stwierdzenie organu, zgodnie z którym wydatki ponoszone przez Skarżącą "nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie musi Pani ponosić". Przede wszystkim, jak już zostało to wyjaśnione, organ nie sprecyzował jakie wydatki ponosi Skarżąca – a co za tym idzie nie miał podstaw do formułowania tego rodzaju oceny. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, dotyczące udaru, którego doznała Skarżąca, oraz jego skutków dla jej stanu zdrowia. Ponadto Skarżąca konsekwentnie wskazuje, że choruje na depresję (por.: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 6 kwietnia 2022 r., k.29; oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym Skarżącej; dokumentacja medyczna, k. 7). Mimo tego organ nie zbadał w żadnym zakresie, czy choroby te nie wiążą się z koniecznością ponoszenia kosztów leczenia związanych przykładowo z wizytami lekarskimi, rehabilitacją, bądź zakupem leków.

Tymczasem zarówno we wniosku, jak i oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, Skarżąca wyraźnie wskazuje, że ponosi wydatki na tego rodzaju cele (k. 2 i 4). Zdaniem Sądu, prima facie narzuca się wniosek, że wydatki związane z leczeniem depresji oraz skutków udaru mogą jednak nosić cechy nadzwyczajnych – organ nie przedstawił jednak w tym zakresie wyczerpującej argumentacj.

Ponadto uzupełniając literalne znaczenie wykładanej normy należy także uwzględnić jej cel: umożliwienie życia w godnych warunkach. Dla pełnej oceny zakresu niezbędnych potrzeb życiowych danej osoby koniecznym jest zatem uwzględnienie zasady godności, która wynika z art. 30 Konstytucji RP.

Konkludując, w ocenie Sądu, ocena ziszczenia się tej przesłanki nastąpiła w oderwaniu zarówno od językowego brzmienia § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, jak i z pominięciem jej celów. Ponadto stanowisko organu nie spełnia wymogów, które wynikają z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zostało sformułowane z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego oraz dowodów znajdujących się w aktach sprawy, co z kolei oznaczało naruszenie przez organ art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

1. 3.8. W zakresie przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia ocena organu jest o tyle bezzasadna, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy.

W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z 6 kwietnia 2022 r. wprost wskazano: "Mając na uwadze rokowania odnośnie przebiegu choroby oraz możliwości poprawy stanu zdrowia, naruszenie organizm osoby orzekanej uważa się za trwałe i w związku z powyższym orzeczenie wydaje się na stałe" (k. 29). Organ tymczasem wywodzi, że zasiłek rehabilitacyjny przyznawany jest osobom, których "stan zdrowia pozytywnie rokuje na wyleczenie i powrót do pracy." Dalej zaś wyjaśnia, że po zakończeniu wypłacania zasiłku "świadczeniobiorca może wrócić do aktywności zawodowej lub ubiegać się o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy" (s. 9). Równocześnie w przywołanym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności skład stwierdził jednak, że stan zdrowia Skarżącej ogranicza jej możliwości podjęcia aktywności zawodowej.

Ocena organu nie uwzględnia również wyjaśnień Skarżącej, która konsekwentnie podnosi, że jedną z zasadniczych przeszkód, które uniemożliwiają jej powrót do pracy jest ciężka depresja, u której źródła tkwią między innymi lęki dotyczące narastającego zadłużenia. Dość oczywistym jest zatem, że skoro niemożliwość zapłaty zaległości prowadzi do depresji Skarżącej, a depresja utrudnia jej podjęcie odpowiedniej pracy, zaległości te będą jedynie rosły – co z kolei będzie jedynie utrwalać i wzmagać stan depresji. Stąd też stwierdzenie, że organ dostrzega, nie neguje i podchodzi ze zrozumieniem do tego, iż Skarżąca jest w ciężkiej depresji, próbowała popełnić samobójstwo i wymaga wsparcia członków rodziny – należy ocenić jako puste, stwarzające pozory uwzględnienia tych faktów przy ocenie przywołanej przesłanki. Organ powinien był również dostrzec, że orzeczenie o niepełnosprawności dotyczyło schorzeń neurologicznych (związanych w udarem), które oznaczone są symbolem 10-N, podczas gdy depresja, jako trwałe zaburzenie nastroju, oznaczana jest symbolem 02-P właściwym dla chorób psychicznych.

Jeżeli zatem organ uznał za wiarygodne twierdzenia Skarżącej dotyczące jej stanu zdrowia psychicznego, oceniając jego skutki w sferze możliwości podjęcia pracy zarobkowej nie mógł ograniczyć się jedynie do wspomnianego orzeczenia.

Podkreślić w tym miejscu należy, że badanej przesłanki nie można rozumieć, jako możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy, uzyskania dochodów, czy też całkowitego wykluczenia rynku – a tak właśnie rozumie ją organ – lecz możliwości podjęcia takiej pracy, która umożliwi uzyskanie dochodu pozwalającego na opłacenie należności bez wywoływania przy tym zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Biorąc pod uwagę, że właściwa interpretacja przepisów prawa materialnego wytycza zakres relewantnych dla sprawy okoliczności, należy stwierdzić, że organ ustalił stan faktyczny sprawy nie tylko w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., lecz również na podstawie błędnego rozumienia materialnoprawnej podstawy kontrolowanej decyzji. Również w tym zakresie ocena faktyczna i prawna organu nie odpowiada wzorcowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a.

3.9. W tym kontekście krytycznie należy ocenić stwierdzenie organu dotyczące trwałości sytuacji, w której znalazła się Skarżąca. Zdaniem organu, skoro kobiety osiągają wiek emerytalny w wieku 60 lat, to biorąc pod uwagę wiek Skarżącej, oznacza to, że zostało jej jeszcze 8 lat aktywności zawodowej. Tym samym organ przyjął, że na przestrzeni najbliższych lat będzie aktywna zawodowo i będzie osiągać dochody na sukcesywną spłatę zadłużenia.

Ocena ta nie została wystarczająco precyzyjnie uzasadniona (art. 107 § 3 k.p.a.), jak również w świetle przedstawionej powyżej argumentacji nie została w wystarczającej mierze udowodniona przez organ (art. 77 § 1 ora art. 80 k.p.a.).

3.10. Trudno również zgodzić się z zastrzeżeniem organu, zgodnie z którym sytuacja Skarżącej nie jest szczególnie drastyczna, gdyż ze względu na stan zdrowia, wiek i inne obiektywne, niezależne od dłużnika okoliczności może uzyskiwać dochód.

Organ zdaje się nie dostrzegać tego, że Skarżąca w sierpniu 2021 r. doznała udaru niedokrwiennego w konsekwencji czego orzeczono względem niej na stałe lekki stopień niepełnosprawności. Przyjęto zatem, że stan zdrowia Skarżącej nie rokuje poprawy, a możliwość podjęcia pracy zarobkowej będzie ograniczona do końca jej życia. Skrajność sytuacji życiowej Skarżącej jest tym większy, że choruje ona na depresję i podjęła próbę samobójczą. Nie są to zwykłe okoliczności, a wręcz przeciwnie – są na tyle nadzwyczajne, że powinny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek przewidzianych w § 3 Rozporządzenia. Okoliczności te są tym bardziej istotne, że przepis ten ma charakter otwarty, a zwrot w szczególności oznacza, że w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie stany faktyczne, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. sytuacje, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy, zdrowotny i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

3.11. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Przede wszystkim rozpozna w całości materiał dowodowy sprawy, odnosząc się do wszystkich twierdzeń strony (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) i przedstawiając w wyczerpującą ich ocenę, tak aby odpowiadała ona wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ wypowie się w zakresie ewentualnego przedawnienia składek objętych wnioskiem Skarżącej. Dopiero dokonanie powyższego umożliwi prawidłową ocenę, czy Skarżąca spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek.

3.12. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako "P.p.s.a.").