Wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2022 r., I SA/Kr 1443/21

Uzasadnienie

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 6 maja 2021 r., sygn. [...], określił wobec Z.P. wysokość dotacji pobranej nienależnie w kwocie 12 800 wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie umowy zawartej 31 lipca 2017 r., nr [...] określono warunki dofinansowania inwestycji, t.j. trwałej zmiany systemu ogrzewania poprzez wymianę nieekologicznych palenisk na paliwa stałe na nowoczesne, proekologiczne kotły w budynku mieszkalnym położonym na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości B., przy ul. [...] nr domu [...] (dawny adres w umowie [...]). Przyznano dofinansowanie w kwocie 12 800 złotych. Dnia 11 maja 2020 r. do Urzędu Gminy Z. zostało przesłane pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., który działając na podstawie art. 15-17 oraz art. 170 § 1 Ordynacji podatkowej zawiadamiał, że Z.P. świadomie zataił przed Wójtem Gminy Z. informację o nieruchomości i nie złożył organowi podatkowemu informacji o w/w nieruchomości oraz otrzymał dofinansowanie do wymiany pieca na ogrzewanie ekologiczne, który nie widnieje w rejestrze Urzędu Gminy.

Organ l instancji wskazał, że brak jest informacji o przyjęciu przedmiotowego budynku do użytkowania. W związku z powyższym organ zweryfikował treść regulaminu przyznawania dotacji na dofinansowania zmiany systemu ogrzewania oraz dokumenty przedłożone przez Z.P. w związku z ubieganiem się o przyznanie dotacji. Organ przeprowadził kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oraz trwałości projektu i sposobu eksploatacji zamontowanego nowego źródła ciepła. Kontrola wykazała, że zamontowane instalacje solarne są sprawne i funkcjonują zgodnie z umową. Podczas kontroli wystąpiono także o okazanie dokumentów potwierdzających dopuszczenie budynku do użytkowania, lecz takowe nie zostały przedłożone. W ramach zaleceń pokontrolnych nałożono na kontrolowanego obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających prawidłowość użytkowania budynku zgodnie z przepisami prawa, to jest pozwolenie na użytkowanie budynku lub zawiadomienie o zakończeniu budowy.

W tej kwestii Z.P. nie zaakceptował ustaleń protokołu wobec braku wykazania podstawy prawnej przedłożenia tych dokumentów. Na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli Wójt Gminy Z. wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości dotacji pobranej nienależnie, w nadmiernej wysokości lub niewykorzystanej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W trakcie postępowania wezwano Z.P. o przedłożenie dokumentów, których brak wykazała przeprowadzona kontrola w celu wykazania, że złożone w trakcie ubiegania się o dofinansowanie oświadczenia są zgodne ze stanem faktycznym, a budynek jest użytkowany zgodnie z przepisami prawa. Wobec braku przedłożenia tych dokumentów organ stwierdził, że zachodzą przesłanki do żądania zwrotu dotacji zgodnie z umową, z której wynika, że inwestor zobowiązany jest do zwrotu dotacji w sytuacji m.in., gdy podał w dokumentach będących podstawą przyznania dotacji nieprawdziwe informacje.

W ocenie organu odpadła tym samym podstawa do przyznania dotacji, a zatem zgodnie z art. 252 ust. 4 ustawy o finansach publicznych należało uznać dotację za dotację nienależnie pobraną. Dotacja mogła być przyznana na budynek mieszkalny, tymczasem przedmiotowy budynek w świetle przepisów prawa budowlanego nie jest budynkiem mieszkalnym, nie będąc budynkiem zgłoszonym do użytkowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z.P. zarzucając naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. przez wydanie decyzji niezawierającej podpisu, co w ocenie odwołującej się stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane w zw. z § 1 pkt 5 regulaminu udzielania dotacji na dofinansowanie zmiany systemu ogrzewania poprzez wymianę nisko wydajnych i nieekologicznych kotłów na paliwo stałe oraz innych źródeł ciepła z możliwością spalania odpadów stałych na wysoko sprawne i ekologiczne źródła ciepła w budynkach/lokalach mieszkalnych zlokalizowanych na terenie Gminy Z. w zw. z § 2 pkt 1 uchwały rady Gminy nr [...] z 30 października 2015 r. przez błędną wykładnię, że dofinansowaniem mogą być objęte jedynie budynki, co do których została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie względnie dokonano zgłoszenia zakończenia budowy; podniesiono również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a w zw. z § 2 pkt 1 w/w uchwały z 30 października 2015 r. nr [...] w zw. z art. 8 regulaminu udzielania dotacji przez przekroczenie zakresu kontroli wykorzystania wypłaconych w ramach programu środków oraz naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący podał nieprawdziwe informacje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 lipca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 252 w zw. z art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podkreślił, iż podstawą przyznania dotacji była uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 30 października 2015 r. w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania dotacji na dofinansowanie zmiany systemu ogrzewania poprzez wymianę nisko wydajnych i nieekologicznych kotłów na paliwo stałe oraz innych źródeł ciepła z możliwością spalania odpadów stałych na wysoko sprawne i ekologiczne źródła ciepła w budynkach mieszkalnych na terenie Gminy Z. oraz umowa zawarta dnia 31 lipca 2017 r. nr [...], w której określono warunki dofinansowania inwestycji.

Zgodnie z § 2 ust. 1 regulaminu określa on zasady udzielania dotacji na dofinansowanie trwałej zmiany systemu ogrzewania przez wymianę starych źródeł ciepła na nowe źródła ciepła, określa zasady, kryteria oraz kwoty przyznawania dofinansowania inwestycji w budynkach zlokalizowanych na terenie Gminy Z. Celem w/w działań jest zmniejszenie globalnego zapotrzebowania na moc cieplną indywidualnych urządzeń grzewczych w budynkach wnioskodawców i tym samym skuteczne zmniejszenie ilości zanieczyszczeń emitowanych do atmosfery. Dofinansowaniem objęte są źródła ciepła znajdujące się w budynkach. Definicja budynku została zawarta w § 1 pkt 5 regulaminu. Budynkiem jest budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, a zatem jest to budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku, znajdujący się na terenie Gminy Z. W Regulaminie określono także zasady przyznania dotacji.

W szczególności w § 5 ust. 3 określono przypadki, w których nie przyznaje się dotacji, to jest nie przyznaje się dotacji na zakup przenośnych urządzeń grzewczych, wykonanie instalacji w nowo wybudowanych obiektach/budynkach, w których nie było dotychczas zainstalowanego źródła ciepła, zmianę lub modernizację istniejącego już ogrzewania ekologicznego na olej, gaz oraz węgiel i biomasę, zmianę systemu ogrzewania lokali przeznaczonych pod działalność gospodarczą znajdujących się w budynkach wielorodzinnych oraz w budynkach mieszkalnych posiadających odrębne źródło ogrzewania.

W § 9 Regulaminu określono przesłanki zwrotu dotacji. Wskazano, że inwestor jest zobowiązany do zwrotu dotacji:

1. Jeżeli nowe źródło ciepła zostanie zdemontowane w ciągu 5 lat od otrzymania dotacji;
2. jeżeli nowe źródło ciepła, na które inwestor otrzymał dotację jest wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, w szczególności poprzez niestosowanie paliwa wskazanego przez producenta;
3. jeżeli inwestor podał w deklaracji lub w innych dokumentach stanowiących podstawę do udzielenia dotacji nieprawdziwe informacje, na podstawie których dotacja została wypłacona.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że dotacja została przeznaczona na wymianę kotła opalanego węglem z 2005 r. o złym stanie użytkowym na nowy piec kondensacyjny (karta 29- 30).

W § 6 umowy określono przesłanki zwrotu dotacji. Wskazano, że Inwestor jest zobowiązany do zwrotu dotacji:

1. jeżeli nowe źródło ciepła zostanie zdemontowane w ciągu 5 lat od otrzymania dotacji;
2. jeżeli nowe źródło ciepła, na które inwestor otrzymał dotację jest wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, w szczególności poprzez niestosowanie paliwa wskazanego przez producenta;
3. jeżeli bez pisemnej zgody Gminy w budynku objętym inwestycją zostanie zainstalowane dodatkowe źródło ciepła na paliwa stałe w terminie 5 lat od daty otrzymania dotacji przez inwestora;
4. jeżeli inwestor podał w deklaracji lub w innych dokumentach stanowiących podstawę do udzielenia dotacji nieprawdziwe informacje, na podstawie których dotacja została wypłacona.

Ponadto Inwestor zobowiązuje się zwrócić dotację w przypadkach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z § 8 umowy z dnia 31 lipca 2017 r. w sprawach niniejszej umowy maja zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawa o finansach publicznych.

Organ uznał, że niepoinformowanie Gminy o braku oddania budynku do użytkowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego pozbawia prawa do dofinansowania. Źródła ciepła objęte wymianą mają znajdować się w budynkach, których definicja ma odpowiadać, zgodnie z regulaminem z dnia 30 października 2015 r., art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane. Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że kwestia prawidłowego oddania do użytkowania budynku w kontekście definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest istotna. Decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonej jego powierzchni (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 lica 2020 r., sygn. II SA/Kr 3/20).

Jednak zgodnie z przepisami prawa budowlanego (art. 54 i 55) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jest możliwe po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru użytkowania obiektu budowlanego bądź uzyskaniu w stosownych przypadkach pozwolenia na użytkowanie. Zaniechanie zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie skutkuje możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W regulaminie określono 3, zaś w umowie 4 przesłanki zwrotu dotacji. W obu przypadkach jest to podanie w deklaracji lub innych dokumentach stanowiących podstawę do udzielenia dotacji nieprawdziwych informacji na podstawie których dotacja została wypłacona.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że zgodnie z informacją Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 25 stycznia 2021 r. (karta 30) w dokumentacji PINB brak jest dokumentów potwierdzających przyjęcie budynku do użytkowania lub zgłoszenia zakończenia budowy budynku na działce nr [...] w miejscowości B. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się kopia pisma PINB z dnia 12 kwietnia 2019 r., z którego wynika, że przedmiotowy budynek wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę z 22 kwietnia 1994 r.

Ze złożonej przez beneficjenta deklaracji wynika, że budynek jest użytkowany zgodnie z przepisami prawa (pkt 3). Własnym podpisem Beneficjent poświadczył, że wszystkie podane informacje są prawdziwe. Zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2018 sygn. VII SA/Wa 1875/17). Nie jest zgodna z celami ochrony środowiska zgoda na wymianę źródeł ciepła w budynkach, które tych warunków nie spełniają.

Zatem w ocenie Kolegium wymóg użytkowania budynku zgodnie z przepisami prawa, jako jeden z warunków przyznania dotacji znajduje oparcie w przepisach prawa. Warunek ten jest wyraźnie ujęty w pkt 3 deklaracji stanowiącej załącznik do regulaminu udzielania dotacji, a jego weryfikacja następuje w drodze kontroli doraźnej, kiedy to beneficient może być poproszony o przedstawienie stosownych dokumentów. Nie można zatem zgodzić się, że budynek wzniesiony bez pozwolenia na budowę albo bez dopuszczenia do użytkowania zgodnie z przepisami prawa (jak w przedmiotowej sprawie) spełnia warunki przyznania dotacji. Wprowadzenie wymogu użytkowania budynku zgodnie z przepisami prawa, w szczególności prawa budowlanego, gwarantuje bezpieczeństwo przeprowadzanej wymiany źródeł ciepła. Pozostaje zatem w związku z realizacją celów projektu. Przeprowadzona kontrola prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji wykazała, że w złożonej deklaracji zawarte było oświadczenie niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym.

Na to rozstrzygnięcie została wniesiona przez beneficjenta skarga do WSA w Krakowie, w której zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I - instancji, w sytuacji, gdy została ona wydana w sposób wadliwy, przekładający się na jej nieważność - albowiem doręczona skarżącemu decyzja Wójta Gminy Z. nie zawierała istotnego dla tego rodzaju orzeczeń elementu – podpisu,
- art. 3 pkt. 2a ustawy Prawo budowlane w zw. z § 1 pkt 5 Regulaminu udzielania dotacji na dofinansowanie zmiany systemu ogrzewania poprzez wymianę nisko wydajnych / nieekoiogicznych kotłów na paliwo stałe oraz innych źródeł ciepła z możliwością spalania odpadów stałych na wysoko sprawne i ekologiczne źródła ciepła w budynkach/lokalach mieszkalnych zlokalizowanych na terenie Gminy Z. w zw. z § 2 pkt 1 Uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 30 października 2015 roku poprzez błędną wykładnię, w konsekwencji zaś przyjęcie, iż niezbędnym warunkiem uzyskania dotacji na wymianę źródła ciepła jest użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym ma ono zostać zainstalowane, w sytuacji, gdy - co przecież zauważa organ II - instancji - kwestia oddania do użytkowania jest irrelewantna w kontekście definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a odmiennych wniosków nie sposób wysnuć - w sposób stanowczy - z treści wzorów dokumentów sporządzonych przez organ I - instancji, a które to skarżący przedłożył w ramach procedury dla przyznania przedmiotowej dotacji,
- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie rzetelnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w konsekwencji zaś nieustalenie, czy na dzień złożenia wniosku skarżący użytkował budynek, w którym miało zostać zainstalowane nowe źródło ciepła, jak również czy skarżący jako wnioskodawca miał wpływ na treść formularza - wniosku o udzielenie dotacji, czy możliwym była jego modyfikacja, jak również czy w jego treści nie zachodziły sprzeczności, które to uchybienia doprowadziły do przyjęcia, iż skarżący - na etapie procedury weryfikacyjnej - podał nieprawdziwe informacje, w dalszej zaś do przyjęcia, iż dotacja udzielona skarżącemu pobrana została nienależnie - bez podstawy prawnej,
- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dowolne, nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym przyjęcie, iż użytkowanie budynku mieszkalnego było koniecznym warunkiem dla uzyskania dotacji, jak również, iż skarżący świadomie podał w jego treści niezgodne ze stanem faktycznym informacje w zakresie użytkowania obiektu budowlanego - domu jednorodzinnego, w sytuacji, gdy nie miał on wpływu na treść tego wniosku. Organ I - instancji nie uprzedził go, iż użytkowanie budynku jednorodzinnego mieszkalnego miało być niezbędnym warunkiem uzyskania dotacji, nie żądał - na etapie składania wniosku - przedłożenia dokumentów odnoszących się do dopuszczenia budynku do użytkowania, które to ustalenia doprowadziły do aprobaty stanowiska organu I - instancji i utrzymania w mocy skarżonej decyzji,
- art. 6 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1 Uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 30 października 2015 roku w zw. z art. 8 Regulaminu udzielania dotacji na dofinansowanie zmiany systemu ogrzewania poprzez wymianę nisko wydajnych i nieekologicznych kotłów na paliwo stałe oraz innych źródeł ciepła z możliwością spalania odpadów stałych na wysoko sprawne i ekologiczne źródła ciepła w budynkach/lokalach mieszkalnych zlokalizowanych na terenie Gminy Z. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ I - instancji nie przekroczył dopuszczalnego zakresu kontroli wykorzystania wypłaconych w ramach programu zmiany systemu ogrzewania poprzez wymianę nisko wydajnych i nieekologicznych kotłów na paliwo stałe oraz innych źródeł ciepła z możliwością spalania odpadów stałych na wysoko sprawne i ekologiczne źródła ciepła w budynkach mieszkalnych na terenie Gminy Z. dotacji, a zatem działał w granicach umocowania, które to stanowisko w konsekwencji skutkowały utrzymaniem skarżonej decyzji organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż skoro skarżący jest właścicielem domu mieszkalnego jednorodzinnego (który odpowiada definicji "budynku"), który to na dzień składania wniosku o dofinansowanie wyposażony był w piec kwalifikujący się do wymiany - to w świetle zasad dla udzielenia tej dotacji - znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych do jej otrzymania, a co za tym idzie wypłacona mu dotacja nie ma charakteru nienależnej, czy udzielonej bez podstawy prawnej. Samo zaś podpisanie przez skarżącego wniosku, w ramach którego oświadcza on, iż użytkuje budynek zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie może przesądzać o tym - wobec innych postanowień regulaminu oraz umowy - iż dotacja winna przysługiwać tylko właścicielom budynków oddanych do użytkowania i faktycznie użytkowanym. Organ II instancji nie zbadał przy tym, czy w ogóle skarżący miał możliwość wpływu na treść formularza o udzielenie dotacji, jak również nie zauważył występujących w jego treści, jak i w ramach całej procedury sprzeczności.

Skoro instalacja nowego źródła ciepła miała mieć miejsce w domu jednorodzinnym mieszkalnym, a dla przyjęcia, iż budynek wpisuje się w zakres tego pojęcia nie było koniecznym ani jego użytkowanie, ani też uzyskiwanie w tym zakresie stosownych pozwoleń, to nie sposób przyjąć, by użytkowanie stanowiło warunek niezbędny dla uzyskania dotacji. Jednocześnie organ II instancji nie ustalił, czy w ogóle skarżący na dzień złożenia wniosku użytkował nieruchomość, w której miało zostać zainstalowane nowe źródło ciepła, a tym samym czy w jakimkolwiek zakresie podał nieprawdziwe informację. Powyższe ustalenia, przy przyjęciu, iż skarżący nie miał żadnego wpływu na treść formularza wniosku o udzielenie dotacji, a tym samym nie mógł żądać wykreślenia oświadczenia o użytkowaniu budynku zgodnie z przepisami prawa, pozwoliłyby na przyjęcie odmiennych od organu odwoławczego wniosków, a mianowicie, iż brak jest podstaw dla przyjęcia, iż wypłacona skarżącemu dotacja została pobrana nienależnie.

Jednocześnie na żadnym etapie procedury weryfikacyjnej organ I instancji nie żądał od skarżącego dokumentów potwierdzających dopuszczenie jego nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. do użytkowania, co - przy przyjęciu sprzeczności w treści wniosku o uzyskanie dotacji, jak i niejasności w zakresie warunków jej uzyskania, pozwala na przyjęcie, iż budynek, w którym nowy piec miał zostać zainstalowany nie musiał być użytkowany. Niejednoznaczna zaś treść dokumentów wytwarzanych przez organ administracji publicznej nie powinna być źródłem negatywnych konsekwencji dla podmiotu dotowanego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga nie jest uzasadniona.

W poddanej sądowej weryfikacji sprawie zarzuty merytoryczne skarżącego dotyczyły kwestii zwrotu dotacji pobranej nienależnie. Ponadto w jego ocenie sposób wyjaśnienia przez organy tej kwestii obarczony był naruszeniem przepisów postepowania, zwłaszcza w wymiarze dowodowym.

Tymczasem przeprowadzona kontrola akt administracyjnych wskazuje, że nie sposób podzielić zarzutów dotyczących sposobu gromadzenia przez organy materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienia słusznych wniosków strony, nie odniesienia się w uzasadnieniu do jej zarzutów, a w konsekwencji błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia.

Z akt przedmiotowych spraw wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Organy podatkowe zasadnie pominęły wnioski strony nieprzydatne dla rozstrzygnięcia i rozpatrzyły nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale i poddały analizie całość zebranego materiału dowodowego, akcentując jego kompleksową wymowę i wzajemną koherentność. Lektura uzasadnień decyzji prowadzi do wniosku, iż organy w wystarczający sposób ustosunkowały się do zarzutów artykułowanych przez skarżącego i przedstawiły stanowisko w kwestii zasadności zwrotu dotacji. Dokonana kontrola nie ujawniła, by w jakikolwiek sposób ograniczano skarżącemu możliwość składania oświadczeń, przeglądania akt, ustosunkowania się do gromadzonych przez organ dowodów, czy brania udziału w czynnościach.

Z kolei zarzuty dotyczące wadliwej oceny dowodów są tylko wówczas słuszne, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego tj., gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzut nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy podatkowe. Sam fakt, iż materiał dowodowy został przez organy podatkowe oceniony odmiennie niż oczekiwała tego strona skarżąca nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania wyrażonych w k.p.a., a przywołanych w skardze w związku z przepisami towarzyszącymi.

Zauważyć trzeba, że w realiach rozpoznawanej sprawy sposób postępowania skarżącego sprowadzał się nie tyle do negowania wymowy i treści dowodów, a w efekcie ustaleń poczynionych przez organy podatkowe, co raczej do kontestowania ostatecznych wniosków wyprowadzonych przez te organy z niespornych w rzeczywistości faktów; wszak ich wymowa była jednoznaczna, a sporna pozostawała jedynie ich prawna interpretacja. Zasady logicznego rozumowania, wskazania wiedzy oraz doświadczenia życiowego uprawniają do konstatacji, że wyprowadzone przez organy ze wskazanych faktów i dowodów wnioski, oraz ustalenia były prawidłowe.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej: "u.f.p.") dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub nadmiernej wysokości (pkt 2) podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności wymienionych w ww. punktach. Natomiast - zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego są naliczane, począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Stosownie do postanowień art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że organami I instancji właściwymi do wydania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa, organem odwoławczym zaś - zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p. - samorządowe kolegia odwoławcze.

W doktrynie przyjmuje się, że wyżej opisana normatywna hipoteza to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów, niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym chodzi o wydatkowanie dotacji na inne cele aniżeli te, na które została udzielona, bądź gdy nie służyła ona pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Dotyczy to także sytuacji, gdy wydatki na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).

Organy niewadliwie ustaliły, że podstawą przyznania dotacji była uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 30 października 2015 r. w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania dotacji na dofinansowanie zmiany systemu ogrzewania poprzez wymianę nisko wydajnych i nieekologicznych kotłów na paliwo stałe oraz innych źródeł ciepła z możliwością spalania odpadów stałych na wysoko sprawne i ekologiczne źródła ciepła w budynkach mieszkalnych na terenie Gminy Z. oraz umowa zawarta z beneficjentem dnia 31 lipca 2017 r., nr [...], w której określono warunki dofinansowania inwestycji.

Organy wskazały na definicję budynku zamieszczoną w § 1 pkt 5 regulaminu. Wedle niej budynkiem jest budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, a zatem jest to budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku, znajdujący się na terenie Gminy Z. W Regulaminie określono także zasady przyznania dotacji. W szczególności w § 5 ust. 3 określono przypadki, w których nie przyznaje się dotacji, to jest nie przyznaje się dotacji na zakup przenośnych urządzeń grzewczych, wykonanie instalacji w nowo wybudowanych obiektach/budynkach, w których nie było dotychczas zainstalowanego źródła ciepła, zmianę lub modernizację istniejącego już ogrzewania ekologicznego na olej, gaz oraz węgiel i biomasę, zmianę systemu ogrzewania lokali przeznaczonych pod działalność gospodarczą znajdujących się w budynkach wielorodzinnych oraz w budynkach mieszkalnych posiadających odrębne źródło ogrzewania.

W § 9 Regulaminu określono przesłanki zwrotu dotacji. Wskazano, że inwestor jest zobowiązany do zwrotu dotacji m./in. wtedy, gdy inwestor podał w deklaracji lub w innych dokumentach stanowiących podstawę do udzielenia dotacji nieprawdziwe informacje, na podstawie których dotacja została ona wypłacona. W § 6 umowy określono z kolei przesłanki zwrotu dotacji. Wskazano, że Inwestor jest zobowiązany do zwrotu dotacji, m./in., gdy podał w deklaracji lub w innych dokumentach stanowiących podstawę do udzielenia dotacji nieprawdziwe informacje, na podstawie których dotacja została wypłacona. Inwestor zobowiązał się zwrócić dotację w przypadkach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z § 8 umowy w sprawach niniejszej umowy maja zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawa o finansach publicznych.

Nie budzi wątpliwości, że dotacja została przeznaczona skarżącemu na wymianę kotła opalanego węglem z 2005 r. o złym stanie użytkowym na nowy piec kondensacyjny. W realiach faktografii sprawy niepoinformowanie Gminy o braku oddania budynku do użytkowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego pozbawia prawa do dofinansowania. Wszak źródła ciepła objęte wymianą mają znajdować się w budynkach, których definicja ma odpowiadać, zgodnie z regulaminem art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane. Uprawnione jest, wsparte orzecznictwem sądowo-administracyjnym stanowisko organów, że decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć, tj. zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej, niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonej jego powierzchni.

Zgodnie zaś z przepisami prawa budowlanego, zwłaszcza z art. 54 i 55 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jest możliwe po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru użytkowania obiektu budowlanego bądź uzyskaniu w stosownych przypadkach pozwolenia na użytkowanie. Zaniechanie zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie skutkuje możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W regulaminie określono, co wyżej egzemplifikowano, przesłanki zwrotu dotacji. W obu przywołanych tam przypadkach jest to podanie w deklaracji lub innych dokumentach stanowiących podstawę do udzielenia dotacji nieprawdziwych informacji na podstawie których dotacja została wypłacona.

Jest także faktem notoryjnym, że godnie z informacją Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 25 stycznia 2021 r. w dokumentacji PINB brak jest dokumentów potwierdzających przyjęcie budynku do użytkowania lub zgłoszenia zakończenia budowy budynku na działce nr [...] w miejscowości B., zaś w aktach znajduje się kopia pisma PINB z dnia 12 kwietnia 2019 r., z którego wynika, że przedmiotowy budynek wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę z 22 kwietnia 1994 r.

W obliczu powyższych faktów wiodące znaczenie ma deklaracji beneficjenta, z której wynika, że budynek jest użytkowany zgodnie z przepisami prawa, a beneficjent poświadczył, że wszystkie podane w niej informacje są prawdziwe.

Nie może budzić wątpliwości, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji trafna jest konstatacja organów, ze nie jest zgodna z celami ochrony środowiska zgoda na wymianę źródeł ciepła w budynkach, które tych warunków nie spełniają. Zatem użytkowania budynku zgodnie z przepisami prawa, jako jeden z warunków przyznania dotacji znajduje oparcie w przepisach prawa. Warunek ten jest wyraźnie ujęty w pkt 3 deklaracji stanowiącej załącznik do regulaminu udzielania dotacji, a jego weryfikacja następuje w drodze kontroli doraźnej. Nie można zatem, wbrew twierdzeniom skargi przyjmować, że budynek wzniesiony bez pozwolenia na budowę albo bez dopuszczenia do użytkowania zgodnie z przepisami prawa spełnia warunki przyznania dotacji.

Sąd podziela stanowisko, że wprowadzenie wymogu użytkowania budynku zgodnie z przepisami prawa, w szczególności prawa budowlanego, gwarantuje bezpieczeństwo przeprowadzanej wymiany źródeł ciepła. Pozostaje zatem w związku z realizacją celów projektu, a kontrola prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji wykazała, że w złożonej deklaracji zawarte było oświadczenie niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Tym samym odrzucić należy zarzut błędnego przyjęcie, iż organ nie przekroczył dopuszczalnego zakresu kontroli wykorzystania wypłaconych w ramach programu zmiany systemu ogrzewania poprzez wymianę nisko wydajnych i nieekologicznych kotłów na paliwo stałe oraz innych źródeł ciepła z możliwością spalania odpadów stałych na wysoko sprawne i ekologiczne źródła ciepła w budynkach mieszkalnych na terenie Gminy Z. dotacji, a zatem działał w granicach swego umocowania.

W konsekwencji za chybiony uznać należy zarzut nieustalenia, czy na dzień złożenia wniosku skarżący użytkował budynek, w którym miało zostać zainstalowane nowe źródło ciepła, jak również – wobec jednoznacznej w swej treści deklaracji skarżącego - czy ten, jako wnioskodawca miał wpływ na treść formularza oraz, czy możliwym była jego modyfikacja.

Nieuprawnione jest także stanowisko skarżącego w przedmiocie wadliwości decyzji organu I instancji, albowiem decyzja Wójta Gminy Z. nie zawierała istotnego dla tego rodzaju orzeczeń elementu – podpisu. Wbrew stanowisku skarżącego decyzja owa, stanowiąca 13 – sto stronicową całość, wraz ze stanowiącym jej integralną część pouczeniem, została prawidłowo podpisana.

W zaskarżonej decyzji organy dokonały prawidłowej interpretacji zakresu pojęciowego instytucji dotacji, jak również dokonały poprawnej subsumpcji stanu faktycznego w relacji do prawidłowo zastosowanych norm prawa materialnego. Nie można także przyjąć, aby naruszone zostały przepisy prawa poprzez nie podzielenie stanowiska strony, co do zastosowania prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wyjaśniono bowiem obszernie dlaczego zastosowano takie, a nie inne przepisy, co oznacza, iż organ wykonał ciążący na nim obowiązek realizacji zasady przekonywania, a tym samym zadośćuczyniono zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa (art. 7, 8 i 11 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe motywy orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy o p.p.s.a.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1443/21

Metryka

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje