Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 3/20

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z 5 lipca 2019 r. nr [...], na wniosek H. Ć., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli O. L.-K. i J. W., wnosząc o uchylenie decyzji I instancji w całości. W uzasadnieniu odwołań podniesiono przede wszystkim, że zaskarżona decyzja I instancji nadal nie spełnia podstawowych wymogów prawem przewidzianych związanych z wydawaniem tego typu decyzji. Podkreślono, iż konsekwencją powyższej decyzji jest usankcjonowanie działań inwestora zmierzającego sukcesywnie do całkowitego zabudowania działki i podniesienia wskaźników zabudowy. Na dzień dzisiejszy istnieje w obiegu prawnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.-Powiat Grodzki o nr. [...] z 17 stycznia 2018 r. (sygn. akt: [...]), mocą której na inwestora został nałożony obowiązek doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem do dnia 31 grudnia 2019 r. Odwołujący się podnieśli m.in., że nie kwestionują praw właściciela nieruchomości do zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność inwestora w sposób przez niego zamierzony, jednakże wyłącznie z tym ograniczeniem, aby prowadzone zagospodarowanie nie doprowadziło do stanu niezgodnego z przepisami prawa.

Zdaniem odwołujących się wydana decyzja narusza przepisy prawa a także sankcjonuje działania podjęte przez inwestora, których celem jest obejście przepisów prawa w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na co odwołujący się nie mogą się zgodzić.

Odwołujący się podnieśli, że jedną z kwestii zawartych w wyroku WSA była nazwa planowanego zamierzenia inwestycyjnego, wobec konieczności ustalenia jej rodzaju, a w konsekwencji znalezienia punktu odniesienia do zabudowy istniejącej na tym samym terenie tego samego rodzaju.

Wskazano, że inwestor ostatecznie sprecyzował nazwę inwestycji jako "Rozbudowa i nadbudowa na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumiany jest budynek składający się nie więcej niż z dwóch lokali mieszkalnych.

Następnie wskazano, że w opinii architektoniczno-urbanistycznej analizator opisuje inwestycję jako będącą w trakcie realizacji, a decyzja o warunkach zabudowy, w załączniku graficznym wskazuje obecne granice zabudowy na przedmiotowej nieruchomości.

Jako, że załącznik mapowy oraz opisy dokonane przez parametry obiektu mogą być niewystarczające dla zobrazowania skali zabudowy, która ma zostać niniejszą decyzją usankcjonowana, odwołujący się załączyli zdjęcia rozbudowanego obiektu budowlanego - stan jaki de facto został usankcjonowany zaskarżona decyzją.

W ocenie odwołujących się trudno uznać, iż zaprezentowany na zdjęciach budynek (4 kondygnacyjny) nosi cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nawet dwulokalowego. Zastosowanie powyższej nazwy w korelacji z wymiarami budynku wskazuje jednoznacznie, iż celem inwestora nie jest wybudowanie budynku jednorodzinnego a wielorodzinnego, który absolutnie, ze względu na rodzaj nie nawiązuje do istniejącej zabudowy. Nazwanie inwestycji "Budynek jednorodzinny" wymusza w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnoszenie się przy ustalaniu parametrów inwestycji do inwestycji tego samego rodzaju istniejących w analizowanym obszarze (vide wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2018 r. sygn. II SA/Kr 183/18, zgodnie z którym "zasada dobrego sąsiedztwa wymaga aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju").

Zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z obowiązującą wykładnią tego terminu, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących określonych cech zagospodarowania przestrzennego i jej celem jest powstrzymanie rozbudowy niedającej się pogodzie z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Skoro cechy zabudowy już istniejącej wskazują, iż sąsiadujące budynki jednorodzinne, w tym budynek bezpośrednio przylegający do budynku w stosunku do którego wydana została zaskarżona decyzja w sposób istotny, zarówno pod względem kubatury, wysokości, odległości od działki drogowej kształtu dachu w sposób znaczący odbiegają od planowanego budynku należy stwierdzić, iż decyzja o warunkach zabudowy, sankcjonująca zaprezentowany na zdjęciach budynek jest decyzją naruszającą wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, a więc zaskarżona decyzja z tego tylko względu nie może się ostać.

Odwołujący się wskazali na powszechną praktykę, zgodnie z którą po zrealizowaniu budynków mieszkalnych jednorodzinnych następuje wydzielenie w nich samodzielnych lokali (na co pozwala kubatura oraz zastosowane rozwiązania techniczne w trakcie budowy), dzięki czemu budynek ten na etapie użytkowania przekształca się w budynek wielorodzinny, którego funkcja jest zaprzeczeniem pierwotnej nadanej mu w decyzji o warunkach zabudowy. Istniejąca w tym zakresie luka prawna nie może jednak pozwolić na bezkrytyczne sankcjonowanie planowanej rozbudowy na etapie decyzji o warunkach zabudowy. O powyższych wątpliwościach mowa jest w pkt 3 analizy architektoniczno-urbanistycznej, w którym to punkcie stwierdza się, iż brak jest norm w zakresie gabarytów budynków jednorodzinnych, a o przestrzeganiu deklaracji inwestora odnośnie funkcji budynku winny decydować organy wydające pozwolenie na budowę, legalizację i użytkowanie budynku na etapie późniejszym. Powyższe stwierdzenie ma zdaniem odwołującego się usprawiedliwić przyzwolenie na praktycznie nieograniczoną rozbudowę budynku mieszkalnego w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Zdaniem odwołujących się to właśnie na etapie decyzji o warunkach zabudowy następuje dookreślenie parametrów inwestycji określonego rodzaju, które to parametry winny nawiązywać do parametrów obiektów już istniejących. Pominięcie tego nawiązania stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz świadczy o błędnych nie tylko wnioskach, ale i założeniach osoby opracowującej analizę urbanistyczno-architektoniczną. Zdaniem odwołującego się opisana wyżej zasada dobrego sąsiedztwa - nawiązanie do zabudowy istniejącej winna determinować rozstrzygnięcia zawarte w decyzji, w poszczególnych jej elementach takich jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, geometrię dachu, a nie stanowić punkt wyjścia (minimalne warunki) jak to zostało uczynione w zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji budynek ma się wpisywać w istniejącą zabudowę, a nie ją dominować narzucając nowe standardy. Odwołujący się wyjaśnili, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, która była podstawą wydania skarżonej niniejszym pismem decyzji jest tożsama, z analizą z 28 stycznia 2015 r. oraz z 26 września 2016 r. Wszystkie wcześniejsze decyzje wydawane przez organ I instancji w oparciu o te analizy były uchylane a wyrokiem z 30 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Kr 316/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na liczne uchybienia jakie zarówno organ I instancji jak i analizator popełnili podczas procedowania nad wydawanymi wcześniej decyzjami, które zdaniem odwołującego się w swojej treści pokrywają się z obecnie skarżoną decyzją.

W ocenie odwołujących się organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny planowanej inwestycji w kontekście istniejącego ładu urbanistycznego, a wydana w sprawie decyzja nosi cechy rozstrzygnięcia nie opartego na rzetelnym zbadaniu stanu faktycznego w kontekście przepisów prawa czego dowodzą wskazane wyżej uchybienia merytoryczne jak i formalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15 października 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" oraz art. 28 w zw. z art. 10 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że wydana 5 lipca 2019r. decyzja jest kolejną decyzją w sprawie.

W dniu 15 lutego 2013 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] ustalająca warunki inwestycji pn. jw.

W wyniku złożonego odwołania Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W swoim rozstrzygnięciu Kolegium wyraziło zastrzeżenia odnośnie braku spójności zapisów i oznaczeń na załącznikach graficznych dot. linii zabudowy, wskazało na błędne określenie granic obszaru analizowanego oraz na nieprawidłowy dobór budynków dla wykazania kontynuacji parametrów przestrzennych dla planowanej zabudowy.

W trakcie ponownego, po raz drugi, rozpatrzenia sprawy, wykonana została ponowna analiza urbanistyczno-architektoniczna z nowo wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego, w której wyjaśniono i uzasadniono przyjęte parametry przestrzenne dla planowanej inwestycji. Na podstawie ww. analizy ustalone zostały warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W dniu 5 marca 2014 r. została wydana kolejna decyzja Prezydenta nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji pn. jw., od której odwołanie wnieśli E. M. i J. W..

Kolegium decyzją z 14 maja 2014 r. ponownie uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy wyraził zastrzeżenia i wątpliwości do ustalonych w decyzji parametrów przestrzennych przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz brak wyczerpującego uzasadnienia w przypadku zastosowania odstępstw przy ich wyznaczaniu.

W związku z powyższym osoba uprawniona i wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów, wykonała ponowną analizę urbanistyczno- architektoniczną, w której wyjaśniła i uzasadniła przyjęte parametry przestrzenne dla planowanej inwestycji (w tym m.in. powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości kalenicy).

W dniu 28 stycznia 2015 r. została wydana kolejna, po raz trzeci, decyzja Prezydenta nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji pn. jw., od której odwołanie wnieśli E. M. i J. W..

Decyzją z dnia 4 grudnia 2015 r. Kolegium ponownie uchyliło decyzję Prezydenta. W swoim rozstrzygnięciu wyraziło zastrzeżenia i wątpliwości co do kręgu stron postępowania, natomiast nie znalazło uchybień w kwestii ustalenia parametrów dla przedmiotowej inwestycji.

Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł inwestor H. Ć.. Postanowieniem z 31 marca 2016 r. sąd skargę odrzucił, jako wniesioną po terminie.

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji zweryfikował krąg stron postępowania wskazując, że O. L.-K. (właścicielka działki nr [...] obr. [...]) została uznana za stronę postępowania - wykazała swój interes prawny w piśmie z 24 listopada 2015 r. złożonym do SKO. Natomiast działka nr [...] obr. [...] graniczy tylko punktowo z działką inwestycyjną, a budynek mieszkalny przy ul. [...] nr [...] (dz. nr [...]) położony jest w znacznej odległości od budynku objętego niniejszym wnioskiem, w związku z czym właściciele nieruchomości nr [...] obr. [...] nie zostali uznani za strony nin. postępowania. Ponadto budynek przy ul. [...] nr [...] położony jest na północny-zachód od terenu inwestycji objętego niniejszym postępowaniem, w związku z czym oddziaływanie wnioskowanej inwestycji nie wpłynie negatywnie na ten budynek jak również nie ograniczy dostępu światła dziennego.

W dniu 26 września 2016 r. została wydana kolejna, po raz czwarty, decyzja Prezydenta nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, od której odwołanie wnieśli J. W., O. L.-K. i E. M..

Decyzją z 2 stycznia 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Na decyzję Kolegium skargę do WSA w Krakowie wniosły O. L.-K. i E. M..

Wyrokiem z 30 czerwca 2017 r. WSA w Krakowie odrzucił skargę O. L.-K. natomiast w uwzględnieniu skargi E. M. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Następnie 8 stycznia 2018 r. została wydana kolejna, po raz piąty, decyzja Prezydenta nr [...] umarzająca postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. jw.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło w całości ww. decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W trakcie ponownego postępowania organ I instancji uzupełnił postępowanie zgodnie z orzeczeniem Kolegium. Wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. u.p.z.p.

Prezydent zakończył postepowanie wydając, po raz szósty w sprawie, opisaną na wstępie decyzję z 5 lipca 2019 r. ustalającą warunki zabudowy.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego w decyzji z 15 października 2019 r. rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że 16 września 2019 r. H. Ć. dołączył do akt przedmiotowej sprawy kserokopię projektu budowlanego dla nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami elektrycznymi, wod.-kan., gaz, c.o., przy ul. [...] na działce [...] obr [...]. Z dokumentu tegoż wynika, że autor ww. projektu budowlanego stwierdza, iż przebudowa wewnętrznych ścian działowych stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podkreślił, że zmiany nieistotne będą zinwentaryzowane przed odbiorem budynku.

Ponadto inwestor przedstawił etapy toczącego się od 2013 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, szczególnie wskazując, że nie ma możliwości złożenia projektu zamiennego i zakończenia inwestycji, która jest realizowana od kilku lat.

Przystępując do analizy prawnej Kolegium podało, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego była już przedmiotem trzykrotnego badania przeprowadzonego przez Kolegium i raz przez WSA w Krakowie.

Kontynuując rozważania merytoryczne w sprawie Kolegium podało, iż podziela trafność stwierdzenia organu I instancji, iż teren objęty wnioskiem inwestora nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p.

Mając na uwadze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), Kolegium wskazało, że sąd zakwestionował przede wszystkim widełkowe określenie parametru linii zabudowy, brak jednoznacznego wskazania, czy nadbudowany i rozbudowany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz pominięcie, jako strony postępowania, właścicieli działki nr [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, że nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje również fakt, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania, jest w trakcie realizacji (zakończono prace budowlane - dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy).

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia Kolegium wskazało odnośnie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., że na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, iż teren inwestycji obejmujący działkę nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez istniejący zjazd na teren inwestycji. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej rozbudowy i nadbudowy w wodę, energię elektryczną i energię cieplną w sposób dotychczasowy, na zasadzie rozbudowy wewnętrznych instalacji na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie ścieków i wód opadowych. Istniejące uzbrojenie terenu – w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] (zgodnie z opinią zarządcy ww. dróg publicznych Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 7 marca 2012 r.) - jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.

Dalej organ II instancji wyjaśnił kwestię spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako wyrazu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

W niniejszej sprawie, w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego, wykonano analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dowodem na to jest znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna wykonana 30 sierpnia 2018 r. przez mgr inż. arch. I. M. (k. nr [...]), która zdaniem Kolegium odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Dalej organ II instancji opisał i uzasadnił ustalenie frontu działki, przyjęcie obszaru analizy i jej kompletność (część graficzna i tekstowa).

Następnie organ odwoławczy uzasadnił, że zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, znajdujące potwierdzenie w zalegającym w aktach sprawy materiale fotograficznym obrazującym teren inwestycji i najbliższe jego sąsiedztwo, pozwoliły na ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to działki nr [...] obr[...].

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że mimo, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania jest w trakcie realizacji (praktycznie wykończone), to w oparciu jednak o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn.: P 37/06 (Dz.U. z 2007 r., nr 247, poz. 1844) okoliczność ta nie daje podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania, bowiem w postępowaniu legalizacyjnym istnieje możliwość weryfikacji, czy obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, iż w realiach przedmiotowej sprawy, co prawda nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] została przeprowadzona w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 27 października 2010 r. zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę, jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki potwierdził, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z ww. inwestycją, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od powołanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Legalizacja tego typu robót odbywa się co prawda w tzw. postępowaniu naprawczym, które nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla zmienionej inwestycji, jednak jej dokonanie w niektórych przypadkach również może być uzależnione od ustalenia zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie zostało wykazane, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w trakcie prowadzonej inwestycji zostało dokonane w celu wykonania obowiązku wynikającego z wymogów tzw. postępowania naprawczego.

Zgodnie z analizą, w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, często o gabarytach "małych domów mieszkalnych wielorodzinnych" (np. dz. nr [...]), z usługami jej towarzyszącymi (lokale usługowe, siedziby niewielkich firm, budynek przychodni na dz. nr [...]). Występuje tu również zabudowa wielorodzinna, np. na dz. nr [...]. W całym terenie przeważają budynki mieszkalne lub mieszkalno-usługowe o formie "kostki z dachem kopertowym, spadzistym lub o formie wyższych budynków mieszkalnych jednorodzinnych nawet 3-4 kondygnacyjnych".

Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego uprawnionym jest stwierdzenie, że projektowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej już istniejącej, dostępnej z tej samej drogi publicznej ul. [...].

W tym miejscu organ II instancji odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach oraz wynikających z ww. uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie, wskazał, że wątpliwości co do przedmiotu planowanej inwestycji, a mianowicie, czy procedowana rozbudowa i nadbudowa dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy może wielorodzinnego, zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione, a mianowicie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotem inwestycji jest budynek mieszkalny jednorodzinny.

Kolegium ustaliło, że inwestor wyjaśnił, że zrealizowana inwestycja nadal pozostaje budynkiem jednorodzinnym (inwestor planuje zamieszkać w inwestycji wraz z dziećmi i wnukami). Ponadto z dołączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika, że dotyczy on nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K..

Organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione i zbyt daleko idące stwierdzenie odwołujących się, że wielkość gabarytów inwestycji przesądza o faktycznych zamiarach inwestora, a mianowicie przekształceniu na etapie użytkowania nieruchomości w budynek wielorodzinny.

Wobec uznania za prawidłowe stwierdzenia kontynuacji w niniejszej sprawie funkcji, organ II instancji dokonał oceny prawidłowości ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników przyszłej zabudowy, z punktu widzenia ich zgodności z przepisami cytowanego rozporządzenia.

W szczególności organ odwoławczy wskazał, że linia zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia została wyznaczona w decyzji jako nieprzekraczalna, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia (z uwzględnieniem warunków zapisanych w opinii ZIKiT - zarządcy drogi - ul. [...]), przebiegająca (nierównolegle do granicy z dz. dr nr [...], na której znajduje się ul. [...]) w odległości; przy zachodniej granicy terenu inwestycji (z dz. nr [...]) - 2,5 m; przy wschodniej granicy terenu inwestycji (z dz. nr [...]) - 3,0 m; od granicy z dz. dr nr [...] na której znajduje się ul. [...], na przedłużeniu linii zabudowy (linii prostej) wyznaczonej przez elewację budynku sąsiedniego, położonego na działce nr [...] (jej kontynuację), zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do decyzji.

Jak wynika z powyższego, podstawę prawną tego zapisu stanowił przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie opisano dokładnie sposób usytuowania i odległość istniejących w obszarze analizowanym obiektów od dróg publicznych ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] akcentując, że najbardziej czytelną linię zabudowy tworzą elewacje frontowe budynków nr: [...] (teren inwestycji), [...] - ok. 2 - 2,5 m od granicy z dz. nr [...].

Wobec powyższego, jak też w uwzględnieniu warunku zarządcy drogi ul. [...], ujętego w opinii z 7 marca 2012 r. i piśmie z 27 grudnia 2012 r., wskazującego na konieczność dowiązania do istniejącej linii zabudowy budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [...], wyznaczenie linii nowej zabudowy w decyzji w sposób określony powyżej organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

Następnie Kolegium drobiazgowo uzasadniło przyjęte wskaźniki i parametry zabudowy, w tym:

1. - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie 46%, z tolerancją ± 2% uzasadnioną względami technologicznymi; podkreślono przy tym, że dla terenu planowanej inwestycji została wydana inna decyzja WZ nr [...] z 30 listopada 2009 r., która stała się ostateczna, która ma bardzo podobny program inwestycji, w której na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej i wyników analizy sporządzonej przez inną uprawnioną do sporządzania projektów decyzji wz osobę, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu został ustalony w wysokości: do 46%,
2. - szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy w przedziale od 14 m do 16 m,
3. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 12,8 m, z tolerancją ± 0,5 m ze względu na rozwiązania technologiczne, które zostaną doprecyzowane na etapie projektu budowlanego; podkreślono przy tym, że wobec wykazanej w analizie zasadności ustalenia wysokości planowanej zabudowy w oparciu o odstępstwo od zasady, tj. na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, odwołanie się do sugestii Zespołu Konsultacyjnego Kolegium potraktowało jedynie jako wzmocnienie ww. argumentacji, a nie samodzielną podstawę wyznaczenia omawianego parametru w decyzji,
4. - geometrię dachu dla planowanej zabudowy poprzez określenie układu połaci dachowych: dach płaski, spadzisty jedno - dwuspadowy o kącie nachylenia od 1° do 15° z dopuszczeniem na fragmentach budynku zastosowanie dachów spadzistych o większym nachyleniu i lukarn; kalenica w przedziale od 13 m do 14 m.

Kolegium podkreśliło kompetencje osoby wpisanej na listę izby architektów lub urbanistów.

Podsumowując rozważania Kolegium skonkludowało, że analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności.

Skarżący J. W., reprezentowany przez adwokata, wniósł na opisaną wyżej decyzję z 15 października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 1, 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia;
2. - art. 53 § 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak dokonania analizy stanu faktycznego w zakresie ustalenia, jaki jest stosunek całej zabudowy do powierzchni działki oraz jaki wpływ na sąsiadujące działki będzie miała już zakończona inwestycja;
3. - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia stosownego materiału dowodowego oraz poprzez załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli;
4. - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nieodniesienie się organu odwoławczego do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności poprzez arbitralne twierdzenie, że przedmiot inwestycji stanowi budynek mieszkaniowy jednorodzinny, choć poza oświadczeniem inwestora brak jest innych dowodów za tym przemawiających oraz, że budynek mieszkalny jednorodzinny (praktycznie wykończony) nie narusza przepisów prawa, w sytuacji gdy z załączonego materiału dowodowego w postaci zdjęć jednoznacznie wynika, że kubatura przeprowadzonej inwestycji na dzień wydania skarżonej decyzji nie mieści się w nowo ustalonych warunkach zabudowy ustalonych na poziomie 46%;
5. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta.

Na wstępie uzasadnienia zarzutów skarżący podał, że podtrzymuje całość argumentacji, którą zawarł w odwołaniu złożonym do Kolegium. Następnie skarżący wskazał, że nakaz wkomponowywania zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny winien być traktowana ściśle z perspektywy zastanego i istniejącego ładu urbanistycznego a nie stanowić swoisty wyłom pozwalający na zdominowanie otoczenia przez nowo powstającą inwestycję, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wskaźnik ustalony wyłącznie na podstawie średniej, bez przeprowadzenia analizy w zakresie kontynuacji funkcji, cech, linii zabudowy, formy i gabarytów sprawia, że tak skonstruowana opinia jaka była podstawą wydanej decyzji jest sprzeczna z istotą wskazywanej regulacji.

Skarżący podniósł, że nazwanie inwestycji "Budynek jednorodzinny" wymusza w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnoszenie się przy ustalaniu parametrów inwestycji do inwestycji tego samego rodzaju istniejących w analizowanym obszarze. Zdaniem skarżącego, skoro cechy zabudowy już istniejącej wskazują, iż sąsiadujące budynki jednorodzinne, w tym budynek bezpośrednio przylegający do budynku, w stosunku do którego wydana została zaskarżona decyzja, w sposób istotny, zarówno pod względem kubatury, wysokości, odległości od działki drogowej i kształtu dachu odbiegają od planowanego budynku, to należy stwierdzić, iż decyzja o warunkach zabudowy, sankcjonująca zaprezentowany na zdjęciach, znajdujących się w aktach sprawy budynek, jest decyzją naruszającą wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa.

Następnie skarżący przywołał wypracowaną w orzecznictwie i literaturze wykładnię pojęcia "sąsiedztwa". Zarzucił nierzetelność analizy poprzez oparcie rozstrzygnięcia o wyjątek, jaki w analizowanym obszarze stanowi działka nr [...], przy jednoczesnym braku uwzględnienia różnic w powierzchni działek podlegających porównaniu tj. działki inwestora oraz działki nr [...]. Skarżący podniósł, że stosowanie przy ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wyłącznie średniej obliczonej z analogicznych wskaźników występujących na działkach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie z pominięciem w analizie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno- estetycznych, nie gwarantuje ukształtowania przestrzeni w sposób harmonijny.

Podsumowując skarżący wskazał, iż w jego ocenie organ I jak i II instancji nie dokonały prawidłowej oceny planowanej inwestycji w kontekście istniejącego ładu urbanistycznego, a wydana w sprawie decyzja nosi cechy rozstrzygnięcia nie opartego na rzetelnym zbadaniu stanu faktycznego w kontekście przepisów prawa, czego dowodzą wskazane wyżej uchybienia merytoryczne jak i formalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 6 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ nie sprawdził, czy faktycznie powierzchnia zabudowy oraz część zieleni jest taka jak w decyzji oraz nie sprawdził kwestii zacienienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja z 15 października 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu niezawierającym wad procesowych mających wpływ na jego rozstrzygnięcie.

Bezspornym w sprawie było, że nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] została przeprowadzona w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 27 października 2010r. zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę, jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki potwierdził, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z ww. inwestycją, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od powołanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Nie było też sporne, że objęty wnioskiem inwestora teren nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i n. u.p.z.p.

Przed oceną dokonanych w sprawie przez organy ustaleń należy wyjaśnić, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 30 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 316/17. Zatem na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ ustalone wcześniej przez sąd kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ administracji dostosował się do wskazań ww. wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ są nimi związane. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Krakowie, ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem. Nie nastąpiła również zmiana mającego zastosowanie w sprawie stanu prawnego.

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia przez organy nakazanych okoliczności faktycznych, z uwzględnieniem wskazań sądu na mocy art. 153 P.p.s.a. – jest pozytywny, a w konsekwencji podjęte rozstrzygnięcia należało uznać za prawidłowe.

WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 30 czerwca 2017 r. stwierdził, że kontrolowane przez sąd w tym postępowaniu poprzednio wydane decyzje Prezydenta i Kolegium są nieprawidłowe, ponieważ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została przeprowadzona zgodnie z przepisami, a organy nie ustaliły prawidłowych parametrów i wskaźników wnioskowanej inwestycji. Konkretyzując Sąd wskazał, że wątpliwości wzbudza prawidłowość nazwy zamierzenia inwestycyjnego, która zgodnie z wnioskiem inwestora została bezkrytycznie określona jako rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...]. O ile nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe warunki zabudowy są ustalane dla wykonanej rozbudowy i nadbudowy budynku na ww. działce, to wątpliwości dotyczą określenia budynku rozbudowanego i nadbudowanego budynku jako jednorodzinnego. Zdaniem Sądu z treści analizy, jak z załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji zawierającego wyniki analizy nie wynika, że nadbudowany i rozbudowany budynek jest nadal budynkiem jednorodzinnym.

Analizator, a zanim organ, wskazali bowiem, że pierwotnie budynek był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (użytkowanym także jako przedszkole), z czego jednak nie wynika że po rozbudowie i nadbudowie pozostaje nadal budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu art. art. 2 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej "P.b.". Gabaryty dokonanej nadbudowy i przebudowy wskazane we wniosku i ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, a także pozostały materiał dowodowy, w tym kserokopie zdjęć wykonanych w trakcie przedmiotowej nadbudowy i rozbudowy (k. 102 i k. 94 akt administracyjnych) wskazują, iż organy nie wyjaśniły tej kwestii i bezkrytycznie przyjęły nazwę przedsięwzięcia wskazaną we wniosku. Nie odniosły się w szczególności do niemal dwukrotnego powiększenia powierzchni istniejącej poprzednio zabudowy na działce nr [...], wynoszącej 26%, a po rozbudowie powiększonej do 46% z tolerancją plus minus 2% pow. działki, przy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej po nadbudowie: 12,8 m z tolerancją plus minus 0,5 m, przy płaskim dachu i kalenicy: - 13,5 z tolerancją 0,5 m; rozbudowany i nadbudowany budynek ma 4 kondygnacje naziemne. Znamienne jest również określenie w analizie (s.

2) iż: "teren inwestycji jest zabudowany budynkiem prawdopodobnie mieszkalnym - pierwotnie jednorodzinnym, obecnie w trakcie nadbudowy i przebudowy", co nie wyklucza, a nawet naprowadza, że po rozbudowie i nadbudowie nie będzie to już budynek jednorodzinny. Mając zatem na uwadze znaczne powiększenie gabarytów obejmujące rozbudowę i co należy podkreślić nadbudowę przedmiotowego budynku przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wątpliwości i prawidłowo określi nazwę przedsięwzięcia inwestycyjnego. Dodatkowo Sąd w ww. wyroku stwierdził, że nie została prawidłowo wyznaczona dopuszczalna linia zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. Oceniając wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia w odległości 2,0-2,5 m. od granicy z działką drogową nr [...] – ul. [...], na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez elewacje budynku sąsiedniego na dz. nr [...] (jej kontynuację) zgodnie z załącznikiem graficznych nr 2 i 4 decyzji organu I instancji oraz warunkami ZIKiT, Sąd stwierdził, że przede wszystkim zakwestionować należy "widełkowe" ustalenie linii zabudowy. Zarówno linia dopuszczalna jak i nieprzekraczalna powinny być wyznaczane w sposób jednoznaczny, przy czym w sytuacji obowiązującej linii zabudowy inwestor nie ma żadnej możliwości innego sytuowania budynku niż ustalono w decyzji. Kolejno Sąd zwrócił uwagę na niekonsekwentne uznanie przez organy za stronę postepowania o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy właścicielki działki nr [...] – O. L.-K., a pominięcie jako strony postępowania w właścicieli działki nr [...], skoro zarówno działka nr [...] jak i nr [...] graniczą punktowo z działką nr [...] r. i obie są zabudowane budynkami jednorodzinnymi. Co istotne, Sąd stwierdził wprost, że szerokość elewacji frontowej oraz parametry wysokości i geometrii dachu, mimo że zostały ustalone z odstępstwami, co w każdym przypadku wymaga wnikliwego uzasadnienia nawiązującego do analizy architektoniczno-urbanistycznej, zostały wyznaczone prawidłowo, analizator obliczył średnie wartości dla ww. wskaźników i uzasadnił przyjęte odstępstwa, nawiązując przede wszystkim do zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Sąd zaakceptował przez brak zakwestionowania spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także sposób wyznaczenia obszaru analizy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro stan faktyczny i prawny się nie zmienił, to w wyżej wymienionym zakresie odnośnie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., a także co do kwestii wyznaczenia obszaru analizy i przyjętych wskaźników i parametrów szerokości elewacji frontowej, wysokości i geometrii dachu, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjmuje prawidłowość ww. ustaleń i odstępuje od uzasadnienia jako niecelowego.

Istotne jest bowiem, że w ww. zakresie analiza z 30 sierpnia 2018 r. przeprowadzona w niniejszej sprawie nie odbiega od założeń, ustaleń i wyników analizy z 28 kwietnia 2016 r., która była podstawą decyzji kontrolowanych poprzednio przez WSA w Krakowie.

Przy tym dostrzec trzeba, że treść analizy i uzasadnienia decyzji obu instancji przedstawiają uzasadnienie przyjętych wskaźników i parametrów w sposób rzetelny, logiczny i znajdujący potwierdzenie w zobrazowanych w analizie parametrach zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym.

Powyższej oceny nie zmienia zarzut odwołujących się dotyczący wskaźnika powierzchni zabudowy, negujących prawidłowość uwzględnienia najbliższego sąsiedztwa z pominięciem średniej z kwartału ograniczonego ulicami: [...] i [...] Organy słusznie bowiem zaakceptowały uzasadnione w analizie przekroczenie średniej z całego obszaru, wobec zróżnicowanego stopnia zainwestowania znajdujących się w nim nieruchomości, w sposób pozwalający na zachowanie ładu przestrzennego tego rejonu.

Jak trafnie wskazał organ II instancji, polemika odwołujących się podjęta z wnioskami analizy nie może stanowić o jej wadliwości, zwłaszcza iż nie jest oparta na jakimkolwiek dowodzie negującym prawidłowość jej wniosków.

Należy jeszcze wyjaśnić odnośnie zalegających w aktach sprawy warunków technicznych potwierdzających zaopatrzenie planowanej rozbudowy i nadbudowy w wodę, energię elektryczną i energię cieplną w sposób dotychczasowy, na zasadzie rozbudowy wewnętrznych instalacji na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie ścieków i wód opadowych, że mimo datowania ww. dokumentacji na 2012 r., w związku z brakiem zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, pozostaje ona aktualna, a istniejące uzbrojenie terenu – w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09).

Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca, celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ I instancji zgodnie z powyższym przepisem i rozporządzeniem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków.

Przechodząc do kontroli wykonania przez organy wytycznych WSA w Krakowie zawartych w wyroku z 30 czerwca 2017 r. należy po pierwsze wyjaśnić kwestię nazwy zamierzenia określonego jako nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Należy tu wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali (podkreślenie Sądu), co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonej jego powierzchni (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 43/19).

Jednocześnie budynek pozwalający bez prowadzenia robót budowlanych na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszkalnych, nie będzie się kwalifikować jako jednorodzinny i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Ol 510/19).

Kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1727/07).

Kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z jego nazwą przedstawioną przez stronę ma określone granice, a każde zaprzeczenie przez organ kwalifikacji określonych rozwiązań projektowych musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa.

Pomocniczego kryterium oceny, czy mamy do czynienia z wieloma lokalami w budynku, dostarcza art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019 r. poz. 737) zawierający określenie samodzielnego lokalu mieszkalnego.

Należy wskazać, że prawo nie zabrania budowy budynków jednorodzinnych przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny wielopokoleniowej, której potrzeb nie zaspokoiłaby jedna łazienka, czy jedna kuchnia. Pojęcie lokalu mieszkalnego jest w pewien sposób pojęciem niedookreślonym, i w związku z tym kwestia definiowania domu jednorodzinnego w oparciu o pojęcie lokalu mieszkalnego - będzie zawsze uzależniona od stanu faktycznego rozwiązań funkcjonalnych, dotyczących lokali mieszkalnych wynikającego z projektu. Z pewnością o jednorodzinnym charakterze budynku w żadnej mierze nie może przysądzać tylko i wyłącznie jego kubatura.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, mimo bardzo dużych gabarytów zewnętrznych rozbudowanego i nadbudowanego obiektu, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do skutecznego zakwestionowania określenia przez inwestora, projektanta, analizatora i organy w sprawie, że przedmiotem inwestycji jest budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym zamieszkać ma wielopokoleniowa rodzina.

Jak wskazano wyżej, to nie sama wielkość budynku, a konkretny układ pomieszczeń w lokalach i zamiary inwestora decydują, czy przebudowywany budynek mieszkalny nadal pozostaje jednorodzinny.

W konsekwencji prawidłowo organy uznały, że projektowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej już istniejącej, dostępnej z tej samej drogi publicznej ul. [...].

Przechodząc do kwestii prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy, Sąd wskazuje, że linia zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia została w sposób właściwy wyznaczona w decyzji jako nieprzekraczalna, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przebiegająca nierównolegle do granicy z dz. drogową nr [...] ([...]) w odległości: przy zachodniej granicy terenu inwestycji (z dz. nr [...]) - 2,5 m; przy wschodniej granicy terenu inwestycji (z dz. nr [...]) - 3,0 m, na przedłużeniu linii zabudowy (linii prostej) wyznaczonej przez elewację budynku sąsiedniego, położonego na działce nr [...] (jej kontynuację), zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do decyzji.

Powyżej przyjęta linia zabudowy została szczegółowo uzasadniona zarówno w analizie, jak i w uzasadnieniu decyzji II instancji.

W analizie opisano dokładnie sposób usytuowania i odległość istniejących w obszarze analizowanym obiektów od dróg publicznych ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...], trafnie ustalając linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich do terenu inwestycji.

Podkreślenia wymaga przy tym, że zastosowanie zasadniczego sposobu ustalenia linii zabudowy nastąpiło przy uwzględnieniu wytycznych sformułowanych przez WSA w Krakowie.

Zatem co do obu obszarów, w których WSA w Krakowie dostrzegł uchybienia w wyroku z 30 czerwca 2017 r., w obecnie kontrolowanych decyzjach analizator i organy uzupełniły, uściśliły i uzasadniły oznaczenie przedmiotu inwestycji i poprowadzenie linii zabudowy. Organy obu instancji uwzględniły także zastrzeżenia sądu dotyczące kręgu stron postępowania, włączając do niego w charakterze stron zarówno właścicieli działki nr [...] jak i nr [...].

W pozostałych natomiast kwestiach ustalenia analizy i decyzji pozostają analogiczne do zaakceptowanych przez WSA w ww. wyroku.

Na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogła wpłynąć negatywnie także argumentacja podniesiona w odwołaniu przez O. L.-K., a skoncentrowana na błędnej nazwie zamierzenia, wadliwości parametru powierzchni zabudowy i linii zabudowy, a także odległości zabudowy od działek sąsiednich i skopiowania większości treści poprzednio wydanej w sprawie decyzji.

Końcowo należy jeszcze wyjaśnić, że w typowo prowadzonym procesie inwestycyjnym ustalenie warunków zabudowy jest jego pierwszym etapem, w którym nie są rozstrzygane kwestie takie jak zacienienie czy przesłanianie, charakterystyczne dla następnego etapu, to jest etapu zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie konfiguracja chronologiczna jest nieco inna, bowiem jak wynika z akt sprawy:

1. - inwestor uzyskał decyzję WZ z 30 listopada 2009 r.,
2. - dysponuje projektem budowlanym z kwietnia 2010 r.,
3. - uzyskał decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 27 października 2010 r. zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę,
4. - przeprowadził proces inwestycyjny z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego,
5. - organ nadzoru budowlanego stwierdził co najmniej odstępstwa od zatwierdzonego projektu i wszczął postępowanie naprawcze.

Dlatego też następstwem obecnie kontrolowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie będzie postępowanie i decyzja organu architektoniczno-budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę, lecz rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego. Stosowne tryby tego postępowania są uregulowane w art. 50-51, względnie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Mimo tej różnicy, stwierdzenie zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa, w tym kontrolowaną decyzją WZ, będzie domeną postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a nie może być oceniane przez Sąd w sprawie niniejszej. Wówczas właściwy organ skontroluje zgodność budowy z decyzją WZ (w tym uwzględniając rzeczywiście zrealizowaną powierzchnię zabudowy, czy też powierzchnię biologicznie czynną), a także z przepisami techniczno-budowlanymi (w tym dotyczącymi zacieniania i przesłaniania). Innymi słowy, to organy nadzoru budowlanego dokonają analizy stanu faktycznego w zakresie ustalenia, jaki jest stosunek całej zabudowy do powierzchni działki, i czy wskaźnik ten zgodny jest z decyzją WZ, a także czy wpływ inwestycji na sąsiadujące działki mieści się w granicach dopuszczonych przez prawo.

Nota bene, zewnętrzne parametry i wskaźniki ustalone w badanej w niniejszej sprawie decyzji WZ nie odbiegają w sposób zasadniczy od parametrów przyjętych w decyzji WZ z 30 listopada 2009 r. i decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 27 października 2010 r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, w szczególności naruszeń przepisów u.p.z.p., rozporządzenia i K.p.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.