Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] poinformował W. P. o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o przyznanie świadczeń na podstawie art. 15 gga ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej "ustawa o COVID-19", na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Organ stwierdził bowiem, że nie został spełniony ustawowy warunek do udzielenia przedmiotowej pomocy i zawarcia umowy o wypłatę wnioskowanych świadczeń.
W odwołaniu od negatywnego stanowiska organu pełnomocnik skarżącej przedstawił szereg zarzutów wskazujących, że wyrażone przez Dyrektora WUP stanowisko jest nieprawidłowe i nastąpiło z naruszeniem prawa.
Zaskarżonym do WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji zacytował treść art. 134 k.p.a. oraz art. 15 gga ustawy o COVID-19. Stwierdził następnie, że udzielnie pomocy w formie o jaką wnioskowała skarżąca odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej określonej w art. 720-724 k.c. Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o COVID-19 nie przewidują drogi odwoławczej w postępowaniu administracyjnym w razie odmowy zawarcia umowy o świadczenia. W wypadku takiej odmowy zastosowanie ma wyłącznie cywilna droga sądowa. W ocenie Kolegium pismo Dyrektora WUP w [...] z dnia 6 kwietnia 2021 r. jest jedynie czynnością materialno-techniczną. Tym samym brak jest podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez SKO w [...].
W skardze na ww. postanowienie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO w [...] w zakresie złożonego odwołania, jak również zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:
- - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 15 gga ustawy o COVID-19, a to przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sprawa ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy w rzeczywistości mamy tu do czynienia stricte z procedurą administracyjną, gdzie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo o zawarciu lub odmowie zawarcia umowy na wstępnej fazie rozpatrywania wniosku, co naruszyło interes skarżącej i spowodowało, że odwołanie, które jej przysługiwało, zostało uznano za niedopuszczalne;
- - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że prowadząc postępowanie organ nie zastosował zasady przyjaznej interpretacji przepisów, którą powinien zastosować, gdy pojawiły się wątpliwości co treści normy prawnej - w tym przypadku charakteru przepisów z art. 15gga ustawy o COVID-19 i wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść skarżącej, gdyż nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, co naruszyło interes skarżącej i spowodowało, że odwołanie, które jej przysługiwało zostało uznano za niedopuszczalne.
Odpowiadając na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.).
W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej, dokonywanej pod kątem legalności, w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania. Według skarżącej odwołanie do zostało wniesione od decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyznania jej dofinansowania, na podstawie art. 15 gga ustawy z 2 marca 2020r. o Covid-19, która choć nie posiadała wszystkich wymaganych cech tego rodzaju aktu administracyjnego jakim jest właśnie decyzja (o których mowa w 107 k.p.a.), to jednak tak należało ją potraktować. Zdaniem organu natomiast nieprzyznanie skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy nie miało cech decyzji administracyjnej, gdyż w ustawie z 2020 r., a w szczególności jej art. 15 gga i nast., brak jest podstaw do jej wydania, w odniesieniu do form pomocy, o którą skarżąca aplikowała, zarówno jeżeli chodzi o uwzględnienie wniosku w tym przedmiocie, jak i odmowne jego załatwienie.
Oprócz tego organ wskazał, że otrzymana przez skarżącą informacja o odmowie przyznania jej dofinansowania, miała postać informacji, tak więc również z uwagi na jej zewnętrzną postać, nie można w niej upatrywać decyzji, od której to przysługiwałoby odwołanie a jedynie czynności materialno-technicznej.
Odnosząc się do tych przeciwstawnych stanowisk stron postępowania sądowego, jak również mając na względzie treść sformułowanych w skardze zarzutów, na wstępie niniejszych rozważań odnieść się należy do samego przedmiotu kontroli sądowej. Jak to już wyżej stwierdzono, przedmiotem niniejszego postępowania (kontroli) jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania. Poza jego zakresem pozostaje więc zarówno kwestia oceny zasadności rozwiązań przyjętych w ustawie o Covid-19 z 2020r., jak również okoliczności związanych z oceną działań organu, podejmowanych w odpowiedzi na wnioski procesowe skarżącej, tego rodzaju problematyka wykracza poza granice niniejszej sprawy. Sąd w szczególności w niniejszej sprawie nie zajmie się oceną zasadności wniosku skarżącej o przyznaniu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o którym mowa w art. 15gga ustawy o Covid-19.
W kwestii niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania rację przyznać należy skarżącej, gdyż skierowana do niej informacja o odmowie przyznania pomocy, była formą rozstrzygnięcia od którego przysługuje środek odwoławczy w postaci odwołania, w formie i kształcie jaki został uregulowany przepisami k.p.a. (art. 127 i nast.k.p.a.).
Uzasadnienia powyższej konstatacji poszukiwać należy w przepisach ustawy z 2 marca 2020r. o Covid-19. Na gruncie tej regulacji funkcjonują różne rozwiązania, dotyczące form prawnych przyznawania przedsiębiorcom wsparcia. W tych przepisach ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to:
- - art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty;
- - art. 15 ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku;
- - art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19;
- - art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego.
W każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego).
Tymczasem, zgodnie z art. 15 gga ust. 9 ustawy o COVID, w związku z którym wystosowano do skarżącej zaskarżoną informację, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na ochronę miejsc pracy. Kolejne ustępy tego przepisu nie przewidują żadnej formy dla odmowy przyznania dofinansowania. Natomiast przepis art. 15gga ust 11 przewiduje, iż dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy i przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych, przypadających od miesiąca złożenia wniosku.
W tym kontekście należy rozważyć charakter prawny wydanej przez organ w rozpoznawanej w niniejszej sprawie informacji i kwestię dopuszczalności złożenia od niej odwołania a perspektywicznie także skargi na nią do sądu administracyjnego.
Wskazać należy, że obecnie na tle orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że tego typu informacja stanowi akt, na który zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. służy skarga do sądu administracyjnego.
Jak w postanowieniu z dnia 27 maja 2021 r. o sygn. akt I GSK 229/21 wskazał NSA na gruncie innego przepisu ustawy o Covid-19 lecz kreującego podobny stan prawny - "Zgodnie z art. 15 zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawy o COVID) starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Zgodnie z art. 31q ust. 1 ustawy koszty, o których mowa w art. 15zzb-15zze oraz art. 15zze2, oraz koszty ich obsługi są finansowane w roku 2020 ze środków Funduszu Pracy, o którym mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ramach kwot ujętych w planie finansowym Funduszu Pracy na rok 2020. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną.
Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 zzb ustawy o COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31q ust. 5 ustawy o COVID. Mowa tam jest bowiem o "finansowaniu zadań, o których mowa w art. 15zzb – 15zze". Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. (...) aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie.
Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy użyto jednak zwrotu "starosta może przyznać". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę.
W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi - jak nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którą skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej.
Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną (kwestia ta została już rozstrzygnięta w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21)" (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 574/21; z dnia 24 sierpnia 2021 r. o sygn. akt I GSK 748/21, z dnia 28 maja 2021r. sygn.. I GSK 333/21 oraz z dnia 25 listopada 2021r. sygn.. I FSK 870/21).
Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w sprawie I GSK 333/21, "aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy użyto jednak zwrotu "starosta może przyznać". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi zdecydować, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu.
Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku, że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi – jak nie patrzeć – rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni przytoczone poglądy NSA, zwłaszcza iż są one wyrażane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2021r. sygn.. I SA/Sz 513/21 natomiast orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych prezentujące odmienne poglądy, są konsekwentnie uchylane przez NSA np. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2021r. sygn.. I SA/Rz 238/21 czy postanowienie WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2021r. sygn.. III SA/Łd 757/20.
W działaniu (rozstrzygnięciu zawartym w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021r.) Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...], poprzedzającym zawarcie umowy na skutek wniosku skarżącej, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że skarżąca nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Stwierdzenie przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...], że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15gga ust 1 ustawy stanowi – jak nie patrzeć – rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko, należy stwierdzić jednocześnie, że zaskarżona czynność nie jest, jak wywodzi skarżąca, czynnością materialno-techniczną, lecz "innym aktem" w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. należało uznać na niezgodnie z prawem.
W konsekwencji, SKO wniesione przez skarżącą odwołanie winno przekazać organowi, który wydał zaskarżoną informację, jako organowi właściwemu do przekazania skargi do WSA, zawiadamiając jednocześnie wnoszącą środek zaskarżenia o przekazaniu tego środka organowi właściwemu wraz ze stosownym umotywowaniem tego działania, stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 54 § 1 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych a równocześnie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.