Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 30 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 185/21

Uzasadnienie

Pismem z 14.09.2020 r. "R.-B." F. U. B. D. wystąpiła do Wójta Gminy G. z wnioskiem o udzielenie dotacji na rok 2021 dla Niepublicznego Przedszkola Integracyjnego "C. ". Wójt Gminy G. pismem z 30 września poinformował skarżącą o brzmieniu przepisów art. 168 ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz art. 33 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych, na ich podstawie z uwagi na brak wpisu Niepublicznego Przedszkola Integracyjnego "C. " do Ewidencji oświatowych niepublicznych placówek Gminy G., a także fakt, iż nawet stosowny wniosek o zarejestrowanie przedszkola nie wpłynął do organu to wniosek o udzielenie dotacji na 2021 rok nie może zostać rozpatrzony pozytywnie.

Pismem z dnia 5 listopada 2020 r. B. D. złożyła wniosek o wyrażenia zgody przez Wójta Gminy G. na odstąpienie od terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji w roku 2021 wraz z planowaną liczbą uczniów przez Niepubliczne Przedszkole Integracyjne "C. " na podstawie art. 33 ust 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.

Wójt Gminy G. pismem z 30 listopada 2020 r. udzielił odpowiedzi podtrzymującej stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 30.09.2020 r., podkreślając brak wpisu Niepublicznego Przedszkola Integracyjnego "C. M. S." do Ewidencji oświatowych niepublicznych placówek Gminy G., a nadto okoliczność, iż nie wpłynął taki wniosek o wpis.

Od tej czynności Wójta Gminy G. skarżąca odwołała się wnosząc o uznanie czynności Wójta Gminy G. w przedmiocie odmowy odstąpienia od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji w roku 2021 za bezskuteczną oraz o uznanie uprawnienia skarżącej do odstąpienia od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji w roku 2021 wraz z informacją o planowanej liczbie uczniów.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze B. D. zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie skarżącej zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów w Niepublicznym Przedszkolu Integracyjnym "C. M. S." w B. (Gmina G.) w roku 2021 z uwagi na to, że skarżąca nie posiada wpisu do ewidencji placówek oświatowych, prowadzonej przez Wójta Gminy G.,
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej u.f.z.o.) poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie skarżącej zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów w Niepublicznym Przedszkolu Integracyjnym "C. w B. (Gmina G.) w roku 2021,
3. 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 168 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że dopóki przedszkole nie zostanie wpisane do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, to nie jest możliwe rozpoznanie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wniosku o odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów,
4. 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie skarżącej prawa do odstąpienia od terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej oraz uczniów powstającego Niepublicznego Przedszkola Integracyjnego "C. w B. (Gmina G.), poprzez niewyrażenie zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy czynności w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody przez Wójta Gminy G. na odstąpienie od terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji za 2021 r. dla tworzonego przez Skarżącą Niepublicznego Przedszkola Integracyjnego "C. ". Czynność ta, jako czynność organu wykonawczego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażany jest pogląd podzielany przez skład orzekający, że czynności podejmowane w przedmiocie dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowo-administracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/14).

Skarga nie jest uzasadniona.

Istota rzeczy w podanej sądowej kontroli sprawie sprowadza się do kwestii, czy wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji może zostać złożony wyłącznie przez podmiot posiadający wpis do ewidencji placówek niepublicznych, jak przyjął organ, czy też taki wniosek może zostać złożony także przez podmiot nie posiadający wpisu, przed złożeniem wniosku o wpis, ze względu na szczegółowo wskazywane w skardze kwestie promesy i zapewnienia pewnej gwarancji w zakresie uzyskania środków z dotacji na działalność prowadzoną w istotnym celu edukacyjnym.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie wskazać należy na brzmienie przepisów, które winny znaleźć zastosowanie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że:

1. 1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1;
2. 2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32;

Wedle art. 33 ust. 3 u.f.z.o. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do placówek wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, które rozpoczynają działalność po dniu 30 września roku bazowego i uzyskały, do dnia 30 września roku bazowego, wpis do ewidencji, o której mowa w art. 168 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, lub na podstawie wniosku, złożonego do dnia 30 września roku bazowego, uzyskały zezwolenie, o którym mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 lub art. 90 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.

Z kolei w myśl art. 33 ust. 4 u.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 15 u.f.z.o. przez organ prowadzący należy rozumieć m.in. osobę fizyczną prowadzącą przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę. Przy tym w myśl zapisów art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (u.p.o.) osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.

W nawiązaniu do w/w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. skoro informację organowi dotującemu przekazuje organ prowadzący szkołę, to najwcześniej można ją przekazać po utworzeniu szkoły, bowiem dopóki szkoła nie zostanie utworzona, to nie istnieje ani szkoła, ani jej organ prowadzący.

Rejestracja placówki - wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu szkół i placówek odbywa się na podstawie w/w art. 168 ust. 1 u.p.o. który określa, iż podmioty mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do w/w ewidencji. Jest to warunek konieczny do prowadzenia przedszkola niepublicznego, szkoły lub placówki niepublicznej przez osobę fizyczną lub prawna niebędącą jednostką samorządu terytorialnego. Aby uzyskać wpis do ewidencji należy we właściwym urzędzie złożyć wniosek o dokonanie wpisu wraz z odpowiednią dokumentacją, która zgodnie z art. 168 ust. 4 zgłoszenie do ewidencji zawiera:

1. 1) oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby;
2. 2) określenie odpowiednio typu lub rodzaju szkoły lub placówki oraz daty rozpoczęcia jej funkcjonowania, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazw zawodów, w których szkoła będzie kształcić, zgodnych z nazwami zawodów określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego albo w klasyfikacji zawodów szkolnictwa artystycznego;

2a) w przypadku szkoły podstawowej lub liceum ogólnokształcącego - informację, czy szkoła jest przeznaczona dla dzieci i młodzieży czy dla dorosłych;

2b) w przypadku szkoły podstawowej - informację, czy w szkole będzie zorganizowany oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne;

1. 3) wskazanie adresu siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie jest przewidywane, przy czym inne lokalizacje muszą znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji, a w przypadku szkoły artystycznej na terenie tej samej miejscowości, a także informację o warunkach lokalowych zapewniających:
2. a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych,
3. b) realizację innych zadań statutowych,
4. c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, z wyjątkiem szkoły artystycznej - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu,
5. d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach technicznobudowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej;
6. 4) statut szkoły lub placówki;
7. 5) dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce;
8. 6) zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych odpowiednio w: a)art. 14 ust 3 - w przypadku szkoły niepublicznej niebędącej szkołą artystyczną.
9. b) art. 14 ust 4 - w przypadku niepublicznej szkoły artystycznej realizującej kształcenie ogólne, której z dniem rozpoczęcia działalności mają być nadane uprawnienia publicznej szkoły artystycznej;

6a) w przypadku szkoły, o której mowa w art. 178 ust 1 - informację o zgodzie ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania na założenie lub prowadzenie szkoły niepublicznej, która nie spełnia warunków określonych wart. 14 ust 3;

1. 7) dane niezbędne do wpisania szkoły lub placówki do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej.

Nadto zgodnie z ust. 4a. art. 168 osoba fizyczna składająca zgłoszenie do ewidencji, o którym mowa w ust 4, może dołączyć do wniosku pisemne oświadczenie wskazujące osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, która przejmie prowadzenie szkoły lub placówki w przypadku zgonu osoby składającej zgłoszenie. Oświadczenie zawiera zgodę osoby fizycznej albo osoby prawnej, która ma przejąć prowadzenie szkoły lub placówki niepublicznej (4b. Oświadczenie, o którym mowa w ust 4a, może zostać złożone przez osobę fizyczną również po uzyskaniu wpisu do ewidencji.)

Z treści powyższych przywołanych przepisów wynika, że warunkiem ubiegania się o dotację, w tym złożenia skutecznego wniosku o zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., konieczne jest wypełnienie warunków określonych w art. 168 ust. 4 i ust. 7 u.p.o. których skutkiem jest wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji – art. 168 ust. 9 u.p.o. Powyższe zaświadczenie o wpisie do ewidencji określa m.in. osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę (art. 168 ust. 11 pkt. 4 u.p.o.) Zatem dopiero po dokonaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego, osoby prawne czy osoby fizyczne zamierzające prowadzić placówki niepubliczne uzyskują status osoby prowadzącej daną placówkę.

Powyższe nie oznacza oczywiście, iż osoba ta musi być osobą już faktycznie prowadzącą niepubliczną placówkę. Wskazuje na to już normatywny zapis art. 168 ust. 4 pkt 2 u.p.o., wedle którego zgłoszenie do ewidencji winno zawierać m.in. określenie daty rozpoczęcia funkcjonowania placówki.

Przedstawiony stan normatywny należy interpretować w ten sposób, iż osoba prowadząca placówkę niepubliczną, która jest uprawniona do ubiegania się o dotację, w tym do złożenia skutecznego wniosku o zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego, w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2., na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., to osoba, która uzyskała wpis placówki do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, a więc osoba, która wypełniła warunki do prowadzenia placówki niepublicznej określone w ustawie prawo oświatowe (takie też stanowisko było prezentowane na tle poprzednio obowiązującej regulacji tj. art. 82 ustawy o systemie oświaty np. Mateusz Pilich - komentarz do art. 82 ustawy o systemie oświaty – Lex).

W przedmiotowej sprawie skarżąca składając w dniu 5 listopada 2020 r. wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji w roku 2021 nie posiadała wpisu placówki do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zatem w dniu złożenia tego wniosku nie posiadała statusu osoby prowadzącej niepubliczną placówkę, a tym samym brak było podstaw do pozytywnego jego rozpoznania. Wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. może bowiem złożyć wyłącznie organ prowadzący placówkę.

Natomiast o tym, kto jest osobą prowadzącą placówkę, stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. Osoba fizyczna, tak długo, jak długo nie uzyska wpisu, nie może zakładać przedszkola, a skoro nie może go zakładać, to tym bardziej nie może być osobą "prowadzącą" coś, czego (przynajmniej formalnie) nie założyła (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17.02.2021r., I SA/Gd 1111/20 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.05.2014r., I SA/Bd 451/14). Także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt. IV CSK 204/08 stwierdzono, że użytym w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty określeniem "osoba prowadząca niepubliczne przedszkole" objęta jest także osoba, która do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji nie tylko poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów, ale także, a nawet przede wszystkim, dokona "zgłoszenia do ewidencji", o jakim mowa w art. 82 ust. 2 u.s.o., a w którym należy podać wiele informacji wskazujących, że spełnione są warunki umożliwiające uruchomienie przedszkola.

Skoro w przedmiotowej sprawie nie wpłynął nawet wniosek o wpis do ewidencji, to nie doszło do spełnione wymaganego przez prawo minimum. W przywołanym w skardze wyroku WSA w Lublinie, do sygn. akt I SA/Lu 509/19 z wnioskiem wystąpił podmiot już w trakcie rejestracji. Wobec powyższego bezpodstawny jest zarzut nie zbadania istoty sprawy, w tym naruszenia zasad uznania administracyjnego. Również kwestia instrukcyjnego jedynie charakteru terminu była prawnie irrelewantna, wobec braku uzyskania wpisu do ewidencji.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy o p.p.s.a. skargę oddalił.