Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 września 2014 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 105 § 2 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem T. O. z dnia 8 lipca 2014 r. o umorzenie opłaty prolongacyjnej, naliczonej w związku z zawarciem umowy nr 1/2012/953 z dnia 5 czerwca 2012 r. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że ze względu na nieujęcie przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. opłaty prolongacyjnej, jako należności z tytułu składek, należy wykluczyć możliwość jej umorzenia w trybie przewidzianym przez art. 28 u.s.u.s.
Jednocześnie ZUS rozważając dopuszczalność ewentualnego umorzenia opłaty prolongacyjnej na podstawie art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) stwierdził, że konieczne jest określenie jej charakteru, gdyż przesłanką warunkującą zastosowanie wskazanego przepisu jest cywilnoprawny charakter umarzanej należności. Opłata prolongacyjną jako zobowiązanie obciążające płatnika zgodnie z art. 29 ust. 4 u.s.u.s. jest ustalana na zasadach i w wysokości przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Jej naliczenie następuje wprawdzie w związku z zawarciem umowy cywilnoprawnej, jednakże wynika ona z aktu prawnego, który realizuje cele o charakterze publicznoprawnym. Powstający w tej materii stosunek zobowiązaniowy stanowi jedynie formę w jakiej następuje realizacja obowiązku wynikającego z przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych, nie stanowi natomiast podstawy do naliczenia należności.
Występuje tu więc zasadnicza różnica w stosunku do zobowiązań cywilnoprawnych, które powstają w związku z dokonaniem konkretnej czynności prawnej. Ponadto opłata prolongacyjna jest surogatem odsetek podatkowych i jak większość danin publicznych cechuje się bezzwrotnością i nieodpłatnością.
Powyższe elementy jednoznacznie przesądzają o publicznoprawnym charakterze opłaty prolongacyjnej, co powoduje, że nie znajduje do niej tryb umarzania przewidziany przez ustawę o finansach publicznych. Dodatkowo wskazano, że opłata prolongacyjna wpłacana jest w terminach płatności poszczególnych rat, co oznacza, że do dnia ich płatności przedmiotowa opłata jest należnością niewymagalną.
We wniosku o ponowne rozpoznanie jej sprawy T. O. przypomniała, że w dniu 7 kwietnia 2014 r. wpłaciła do ZUS kwotę 9.855,00 zł w tym: kwotę 8.378,00 zł na poczet należności głównej oraz kwotę 1.477,00 zł na odsetki za zwłokę. Wnioskodawczyni poprosiła o potraktowane jej sprawy w sposób indywidualny. Ponadto oświadczyła, że w październiku 2013 r. zdiagnozowano u niej śmiertelną chorobę jaką jest stwardnienie zanikowe boczne. Strona wskazała też, że mając tylko podejrzenie choroby zamknęła działalność gospodarczą. Zobowiązana stwierdziła, że opłata prolongacyjna jest wymagana przy spłacie ratalnej, natomiast ona uregulowała należność z tytułu składek w jednej kwocie.
Decyzją z dnia 7 października 2014 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję podtrzymując w całości zawartą tamże argumentację.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca ponownie zawnioskowała o umorzenie opłaty prolongacyjnej na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Raz jeszcze zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację związaną ze zdiagnozowaniem nieuleczalnej choroby i uwarunkowania dalszego życia. Jej zdaniem w tych szczególnych okolicznościach nic nie stoi naprzeciw zadośćuczynieniu wnioskowi skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obowiązkiem Sądu w pierwszej kolejności było zbadanie dopuszczalności skargi polegające na ustaleniu, m.in., czy mieści się ona w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ww. ustawy, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. W myśl § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego stała się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie opłaty prolongacyjnej naliczonej w związku z zawarciem umowy o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Niewątpliwie sprawy i czynności jakie podejmuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") objęte są zakresem działania administracji publicznej. Na taki charakter wskazuje m.in. przepis art. 66 ust. 4 u.s.u.s., w świetle którego w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej.
Powyższe sugerowałoby właściwość sądu administracyjnego w sprawach ubezpieczeń społecznych, który to sąd sprawuje kontrolę administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednakże badając właściwość sądów administracyjnych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na wstępie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy.
Z kolei z art. 184 Konstytucji RP wynika, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało potwierdzone w treści art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Nie każda jednak sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 w/w ustawy może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. (por. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06).
Takim przepisem szczególnym jest art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. W myśl tego przepisu Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:
- 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,
- 2) przebiegu ubezpieczeń,
- 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 3a) ustalenia wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru
- 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych,
- 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Od decyzji wydanej przez Zakład, a także w przypadku niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku, przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
Określenie "w szczególności", użyte w omawianym przepisie, wskazuje przy tym jednoznacznie, że katalog indywidualnych spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym, które powinny być załatwiane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w formie decyzji, od której przysługiwać będzie odwołanie do sądu powszechnego, ma charakter otwarty (por. J. Wantoch-Rekowski: Glosa do wyroku Sądu Apelacyjnego z 27 maja 2002 r., sygn. akt III AUz 186/02, OSA 2003, z. 4, poz. 80).
Wyjątek w tym zakresie stanowią sprawy wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przepis ten dotyczy decyzji o charakterze uznaniowym - spraw umorzenia należności z tytułu składek oraz przyznania świadczeń w drodze wyjątku. Tylko ten zakres przedmiotowy spraw został poddany kognicji sądownictwa administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. umorzył postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie opłaty prolongacyjnej. Zatem z uwagi na przedmiot, decyzja ta nie mieści się w katalogu decyzji wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., (nie jest decyzją w sprawie świadczeń przyznanych w drodze wyjątku oraz decyzją odmawiającą przyznania takiego świadczenia, a także decyzją w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2454/1, wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 320/11).
Przy czym należy dodać, że niezależnie od procesowego charakteru decyzji, również merytoryczny przedmiot sprawy, w której ta decyzja została wydana (umorzenie opłaty prolongacyjnej) wyłącza możliwość zastosowania art. 83 ust. 4 u.s.u.s., albowiem opłata prolongacyjna w świetle art. 24 ust. 2 u.s.u.s. nie wchodzi w zakres pojęciowy "należności z tytułu składek". Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obejmują; składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Tymczasem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wymienia "decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne", stanowiąc, że od tych decyzji odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje.
Nie może budzić więc żadnych wątpliwości, że również w warstwie merytorycznej wniosek skarżącej o umorzenie opłaty prolongacyjnej nie mieści w grupie spraw (przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne) wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. które zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej.
Natomiast w ocenie Sądu, decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie opłaty prolongacyjnej niewątpliwie znajdzie miejsce w otwartym katalogu spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. załatwianych w formie decyzji, od których przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.).
Należy również zauważyć, że opłata prolongacyjna naliczana jest w sytuacji, gdy dochodzi do odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty (art. 29 ust. 4 u.s.u.s.). Przy czym stosownie do art. 29 ust. 1a u.s.u.s. odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 487/08 wskazał, że "na tle przepisu art. 87 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w myśl którego kontroli sądownictwa administracyjnego podlega decyzja ZUS przyznająca świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzja odmawiająca przyznania takiego świadczenia, a także decyzja w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, nie powinno być wątpliwości, co do tego, że od pozostałych decyzji ZUS przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu powszechnego". Powyższe stanowisko, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i przyjmuje do zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Skarżąca składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zastosowała się do błędnego pouczenia zawartego w decyzjach wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże należy podkreślić, ze błędne pouczenie nie może kształtować właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi wniesionej w sprawie, która nie podlega jego kognicji.
W tym stanie rzeczy skargę, jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego, należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).