Uzasadnienie
W dniu 13 sierpnia 2020 r. (data prezentaty organu) do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie wpłynęło pismo A.P. z dnia 12 sierpnia 2020 r., w którym podniósł on, że w połowie czerwca 2020 r. złożył wypełniony wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r. wraz z wnioskiem o świadczenie postojowe za maj 2020 r. Obydwa wnioski złożył do wystawionej przed budynkiem organu urny, a świadkiem tego był Ł.J. A.P. stwierdził, że do końca lipca 2020 r. nie otrzymał żadnego zawiadomienia o umorzeniu należnych świadek określonych we wniosku. Natomiast w dniu 3 sierpnia 2020 r. odebrał upomnienie, że zalega z płatnością składek za marzec – maj 2020 r.
Decyzją z dnia 9 września 2020 r. nr 570000/71/174317/2020 ZUS Oddział w Tarnowie odmówił A.P. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. z uwagi na brak złożonego w terminie do 30 czerwca 2020 r. wniosku RDZ o zwolnienie z tego obowiązku.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.P. podniósł, że złożył wniosek o zwolnienie i na potwierdzenie tego faktu załączył oświadczenie Ł.J. Skarżący w toku postępowania wniósł też o przesłuchanie Ł.J. w charakterze świadka na okoliczność złożenia przez niego w dniu 10 czerwca 2020 r., w urnie przy wejściu do Oddziału ZUS w Tarnowie, wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r.
Decyzją z dnia 26 października 2020 r. nr 570000/71/174317/2020 ZUS Oddział w Tarnowie utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 9 września 2020 r., wskazując jako podstawę prawną art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że w dniu 16 października 2021 r. A.P. złożył do protokołu wniosek o przesłuchanie Ł.J., na okoliczność złożenia wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności za okres marzec - maj 2020 r. w ustawionej przy wejściu do budynku Oddziału ZUS urny na dokumenty. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że po ponownym przeprowadzeniu w oddziale czynności sprawdzających, nie stwierdził wpływu wniosku A.P.
Po rozpoznaniu skargi A.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 53/21 uchylił decyzję ZUS z dnia 26 października 2020 r. nr 570000/71/174317/2020. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ZUS nie ustalił istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, czy A.P. złożył w terminie wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Skarżący kwestionował bowiem ustalenie organu w tym zakresie i twierdził, że oryginał wniosku, o treści utrwalonej w kserokopii przesłanej do oddziału ZUS przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r., został złożony przez niego osobiście, fizycznie w oddziale ZUS, w wymaganym terminie, poprzez wrzucenie pisma do przeznaczonego do tego celu pojemnika, wystawionego w siedzibie oddziału ZUS. Zdaniem WSA w Warszawie pominięcie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z zeznań świadka stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wyraźnie zaznaczono w uzasadnieniu wyroku, ZUS nie mógł odmówić przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez skarżącego na fakt istotny dla rozstrzygnięcia sprawy tylko z tego powodu, że dokonał już odmiennych ustaleń w oparciu o inne dowody, przeprowadzone z urzędu. Zdaniem WSA w Warszawie, dopiero po przeprowadzeniu wnioskowanego przez skarżącego dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy ZUS może oceniać wiarygodność tego dowodu i stosownie do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zobligowany do dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, ZUS Oddział w Wałbrzychy decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. nr 570000/70-73/15544/2021 utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 9 września 2020 r. nr 570000/71/174317/2020. Uzasadniając swoją decyzję ZUS wskazał, że złożony przez A.P. w dniu 16 czerwca 2020 r. wniosek o świadczenie postojowe został zarejestrowany w bazie wniosków. Natomiast wniosku o zwolnienie z opłacania składek RDZ nie został zaewidencjonowany, ponieważ taki wniosek nie wpłynął. Nie odnotowano również wpływu wniosku o świadczenie postojowe Ł.J. Organ wskazał również, że w dniu 22 listopada 2021 r. sporządzony został protokół przesłuchania świadka. Przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające z pracownikami Wydziału Obsługi Klientów i Korespondencji, którzy przedstawili sposób obsługi korespondencji składanej w ZUS. Zdaniem organu, opisana procedura składania wniosków do urny i jej opróżniania przez dwóch pracowników praktycznie wyłącza możliwość zagubienia wniosku A.P.
Organ dodał, że w omawianej sprawie dodatkowe postępowanie wyjaśniające polegało na kilkakrotnym przeszukaniu wszystkich wniosków związanych z "Tarczą antykryzysową", nie tylko o symbolu RDZ - złożonych do ZUS we wskazanym przez wnioskodawcę okresie. W związku z powyższym stwierdzono, że wzięto pod uwagę wyjaśnienia A.P. jednak zebrany materiał dowodowy potwierdza brak złożenia wniosku RDZ do dnia 30 czerwca 2020 r. W związku z powyższym wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r.
Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 grudnia 2021 r. A.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 265/22 uchylił tą decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 9 września 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że będąc związanym stanowiskiem WSA w Warszawie o konieczności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, organ dowód taki przeprowadził, choć i tak, jak wynika to z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie miało to żadnego znaczenia dla ZUS. Ponownie bowiem wskazano, że nie jest możliwym, aby skarżący złożył wniosek, gdyż zapewniono taki sposób odbioru korespondencji, że żaden z wniosków nie mógł zostać zagubiony.
Sąd podkreślił, że samo przesłuchanie świadka, nie czyni zadość wykonania zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku. Zostało w nim bowiem również zawarte wskazanie, że dowód taki powinien podlegać ocenie na podstawie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena taka nie została już jednak dokonana. Przytoczono jedynie zasadniczą treść zeznań świadka, lecz nie zostało już podane, czy zeznania te uznać należy za wiarygodne, czy też za niewiarygodne i dlaczego. Zaniechanie to stanowi również naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, każdy przeprowadzony dowód powinien podlegać ocenie na podstawie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zaś wynik tej oceny powinien być zawarty w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W związku z tym Sąd nakazał by ponownie prowadząc postępowanie, ZUS wykonał w pełni zalecenia WSA w Warszawie jak i wskazane w obecnie wydanym wyroku. Ponadto ZUS powinien rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z dnia 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.).
Pismem z dnia 19 października 2022 r. nr 570000/71/2022-RKS-384 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie zawiadomił A.P., że w terminie 30 dni może złożyć wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Organ wskazał, że wraz z wnioskiem A.P. powinien podać i udokumentować szczegółowe przyczyny niezachowania terminu na złożenie wniosku za ten okres związane ze stanem epidemii wywołanym COVID-19.
W dniu 15 listopada 2022 r. (data prezentaty organu) do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie wpłynął wniosek A.P. o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Jako przyczyny uchybienia terminu A.P. wskazał czynniki związane z pandemią COVID-19, w szczególności ograniczenia w kontaktach z urzędami (w tym z ZUS Oddział w Tarnowie), zwłaszcza w początkowej fazie jej trwania, tj. od marca do grudnia 2020 r. oraz wyniki toczących się postępowań dotyczących zaginięcia w ZUS Oddział w Tarnowie jego wniosku RDZ złożonego w połowie czerwca 2020 r. A.P. dodał, że w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Warszawie i w Krakowie wskazały błędy oraz oddaliły wszystkie decyzje ZUS stwierdzające, że taki wniosek nie został złożony.
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 570000.71.436.2022-RKS Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie odmówił przywrócenia A.P. terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz stwierdził, że mając na uwadze stan prawny oraz przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ustalono, że wniosek RDZ o zwolnienie A.P. z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. nie został złożony.
W ocenie organu, czynniki związane z pandemią COVID-19 w szczególności ograniczenia w kontaktach, o których pisze wnioskodawca nie miały wpływu na nie złożenie przez niego wniosku RDZ. Organ uznał zatem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki przywrócenia terminu określone w art. 15zzzzzn2 ustawy covidowej. ZUS podniósł, że podjął wszelkie czynności w celu odnalezienia wniosku A.P. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Organ zweryfikował akta papierowe wnioskodawcy jako płatnika składek, aby ustalić, czy wniosek ten nie został do nich dołączony. Poszukiwania te nie dały jednak rezultatu – wniosku nigdzie nie znaleziono. Organ zauważył przy tym, że wiele wniosków składanych w okresie stanu epidemii COVID-19 w sprawach A.P. było kierowanych drogą elektroniczną, poprzez PUE ZUS. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał więc, że A.P. nie spełnił warunków wskazanych w art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem należało odmówić przywrócenia terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Organ podkreślił, że w stanie epidemii COVID-19, który trwał od 20 marca 2020 r. do 15 maja 2022 r. obowiązywał dystans społeczny, a kontakty społeczne były ograniczane do niezbędnego minimum.
Wszędzie, gdzie było to możliwe, preferowano kontakt elektroniczny. Tak też było w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, który co prawda od 4 maja 2020 r. przywrócił bezpośrednią obsługę klientów, ale umożliwiał także kontakt, w tym składanie wniosków i obsługę postępowań nimi zainicjowanych poprzez platformę usług elektronicznych PUE ZUS.
Następnie decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r. nr 570000.71.16.2022-RKS-RDZ-ODW Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie odmówił A.P. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył te same okoliczności faktyczne i argumenty co w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 570000.71.436.2022-RKS i stwierdził, że w niniejszej sprawie ustawowy termin do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. nie został spełniony, a tym samym A.P. nie spełnia warunków niezbędnych do zwolnienia go z opłacania należności z tytułu ww. składek.
Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zgodził się A.P. i pismem z dnia 11 lutego 2023 r. wniósł na nią skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez niespójne, nielogiczne uzasadnianie stanu faktycznego, które miały wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organ w uzasadnieniu decyzji w sposób dowolny przedstawia i interpretuje stan faktyczny, pomija fakty np. złożenia lub prawdopodobne złożenie przez skarżącego w dniu 10 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do czerwca 2020 r., potwierdzone przez świadka Ł.J.
Skarżący podniósł, że w okresie pandemii COVID-19 pracownicy organu pracowali ponad stan, po godzinach, byli permanentnie przemęczeni nadmiarem pracy, ponieważ spływała w tym okresie niezliczona masa wniosków pandemicznych i w takich warunkach o uchybienie w postaci niezarejestrowania wniosku było nader możliwe. Ponadto skarżący zarzucił, że organ uchylił się od wypełnienia zalecenia WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 53/21 odnośnie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zaleceń WSA w Krakowie w orzeczeniu sygn. akt I SA/Kr 265/22, w którym sąd zobowiązał organ do wykonania poleceń WSA w Warszawie, jak i wskazanych w obecnie wydanym wyroku.
Skarżący stwierdził, że w toku postępowania ZUS nie udowodnił, że nie złożył on wniosku o zwolnienie z opłat (ZUS-RDZ) i nie udowodnił, że organ nie zagubił lub nie zniszczył poprzez nadmiar pracy swych pracowników i słabego nadzoru (niskiego poziomu wypełniania procedur) jego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz postanowienie organu o odmowe przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie sądy administracyjne wypowiadały się już dwukrotnie. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 53/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję ZUS z dnia 26 października 2020 r. nr 570000/71/174317/2020. Zdaniem WSA w Warszawie pominięcie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z zeznań świadka stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten stwierdził, że dopiero po przeprowadzeniu wnioskowanego przez skarżącego dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy ZUS może oceniać wiarygodność tego dowodu i stosownie do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zobligowany do dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 265/22 uchylił decyzję ZUS z dnia 13 grudnia 2021 r. nr 570000/70-73/15544/2021 oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia 9 września 2020 r. nr 570000/71/174317/2020. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd ten wskazał, że będąc związanym stanowiskiem WSA w Warszawie o konieczności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, organ dowód taki przeprowadził, jednak samo przesłuchanie świadka, nie czyni zadość wykonania zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku. Zostało w nim bowiem również zawarte wskazanie, że dowód taki powinien podlegać ocenie na podstawie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena taka nie została już jednak dokonana. Zdaniem WSA w Krakowie, zaniechanie to stanowi również naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Każdy przeprowadzony dowód powinien bowiem podlegać ocenie na podstawie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zaś wynik tej oceny powinien być zawarty w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W związku z tym WSA w Krakowie nakazał by ponownie prowadząc postępowanie, ZUS wykonał w pełni zalecenia WSA w Warszawie jak i wskazane w obecnie wydanym wyroku. Ponadto Sąd nakazał by ZUS rozważył zastosowanie instytucji przewidzianej w przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19).
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA).
W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, organ nie zastosował się w sposób prawidłowy do wytycznych zawartych zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 53/21, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 265/22.
Jak wynika z akt sprawy, organ przeprowadził co prawda dowód z przesłuchania świadka Ł.J., jednak w treści zaskarżonej decyzji brak jest oceny wiarygodności tego dowodu oraz dokonanej na podstawie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, tj. czy skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. i czy uczynił to w przewidzianym do tego terminie. Organ jedynie bowiem w oparciu o ustalenia poczynione z pracownikami Wydziału Obsługi Klientów i Korespondencji stwierdził, że nie dopuścił się żadnych zaniedbań w przypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zagubienie bądź błędne zarejestrowanie wniosku skarżącego nie było możliwe.
W związku z tym organ uznał, że wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. nie został złożony. Stanowisko organu pozostaje jednak w sprzeczności z twierdzeniami świadka Ł.J., który w dniu 22 listopada 2021 r. zeznał do protokołu, że w dniu 10 czerwca 2020 r. spotkał się ze skarżącym przed siedzibą ZUS i widział wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za ww. okres. W treści zaskarżonej decyzji organ w żaden jednak sposób nie odniósł się do tych zeznań i nie wyjaśnił, dlaczego nie uznał ich za wiarygodne. Powyższy brak powoduje, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym organ nadal nie wykonał zaleceń sądów administracyjnych i nie usunął wad przeprowadzonego postępowania.
Wskazać również należy, że w swoim wyroku WSA w Krakowie nakazał by ZUS rozważył zastosowanie instytucji przewidzianej w przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19. Zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Jak wynika z akt sprawy, w związku z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawiadomieniem z dnia 19 października 2022 r. nr 570000/71/2022-RKS-384 Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącego, że w terminie 30 dni może złożyć wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Organ stwierdził przy tym, że we wniosku skarżący powinien podać i udokumentować szczegółowe przyczyny niezachowania terminu na złożenie wniosku za ten okres związane ze stanem epidemii wywołanym COVID-19.
W dniu 14 listopada 2022 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Jako przyczyny uchybienia terminu A.P. wskazał czynniki związane z pandemią COVID-19, w szczególności ograniczenia w kontaktach z urzędami (w tym z ZUS Oddział w Tarnowie), zwłaszcza w początkowej fazie jej trwania, tj. od marca do grudnia 2020 r. oraz wyniki toczących się postępowań dotyczących zaginięcia w ZUS Oddział w Tarnowie jego wniosku RDZ złożonego w połowie czerwca 2020 r.
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 570000.71.436.2022-RKS Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przywrócenia skarżącemu terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że czynniki związane z pandemią COVID-19, w szczególności ograniczenia w kontaktach, o których pisze wnioskodawca, nie miały wpływu na nie złożenie przez niego wniosku RDZ. W stanie epidemii COVID-19, który trwał od 20 marca 2020 r. do 15 maja 2022 r. obowiązywał bowiem dystans społeczny, a kontakty społeczne były ograniczane do niezbędnego minimum. Wszędzie, gdzie było to możliwe, preferowano kontakt elektroniczny. Tak też było w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, który od 4 maja 2020 r. przywrócił bezpośrednią obsługę klientów, ale umożliwiał także kontakt, w tym składanie wniosków i obsługę postępowań nimi zainicjowanych poprzez platformę usług elektronicznych PUE ZUS. Organ uznał zatem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki przywrócenia terminu określone w art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19.
W ocenie Sądu, stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji jest błędne i nie stanowi realizacji wytycznych zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 27 kwietnia 2022 r. Wskazać należy, że w treści zawiadomienia z dnia 19 października 2022 r. o możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. organ błędnie pouczył skarżącego, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu powinien podać i udokumentować przyczyny niezachowania terminu związane ze stanem epidemii wywołanym COVID-19.
Tym samym organ dopuścił się zawężenia podstaw przywrócenia terminu przewidzianych art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 jedynie do przyczyn związanych ze stanem epidemii COVID-19. Omawiany akt prawny, mimo że wydany w związku z tą epidemią, zawężenia takiego jednak nie przewiduje. Przepis ten zawiera jedynie regulację szczególną w zakresie kategorii możliwych do przywrócenia terminów (poszerzając znacznie ten zakres względem Kodeksu postępowania administracyjnego), w zakresie terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie oraz w zakresie spoczywającego na organach administracji obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu.
Natomiast co do przyczyn uchybienia terminu należy stosować regulację zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, przewidującą przywrócenie terminu w sytuacji, gdy zostanie uprawdopodobnione, że jego uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Go 453/22, wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 20/22, czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 84/22, dostępne w CBOSA). Organ dopuścił się zatem błędnego zastosowania przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19.
Nie ma zatem racji organ podnosząc w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., gdyż nie wykazał, że nie złożenie tego wniosku w terminie było związane bezpośrednio ze stanem epidemii np. chorobą, przebywaniem na kwarantannie lub pobytem w szpitalu. Jak to już zostało powyżej wskazane takiego zawężenia podstaw przywrócenia terminu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie przewiduje.
Również w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2022 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek organ błędnie zawęził podstawy przywrócenia terminu na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 i uznał, że czynniki związane z pandemią COVID-19, w szczególności ograniczenia w kontaktach, nie miały wpływu na nie złożenie przez skarżącego wniosku RDZ. Już samo to uchybienie uzasadnia konieczność wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Wskazać należy, że choć z treści przepisu art. 15zzzzzn² ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19 nie wynika, według jakich zasad i przesłanek organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o tryb z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu znajdą więc zastosowanie postanowienia art. 58 k.p.a., ale z modyfikacjami przepisu art. 15zzzzzn² ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19 jako lex specialis. Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu materialnego odbywa się zatem z zastosowaniem przesłanki określonej w art. 58 § 1 k.p.a.
Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem brak zawinienia strony w uchybieniu terminu. Co do tej przesłanki, której spełnienie było zakwestionowane przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, wskazać trzeba, że zgodnie z wolą ustawodawcy warunkiem przywrócenia terminu, na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., jest jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi. Uprawdopodobnienie jest zaś środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych (zob. m. in. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 354/02; z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1279/10; z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 313/15,).
W sprawach o przywrócenie terminu wystarczające jest zatem jedynie uprawdopodobnienie zdarzeń, które były przeszkodą do złożenia pisma w terminie, nie zaś przedstawienie niepodważalnych dowodów, świadczących o niedających się przezwyciężyć przeszkodach (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 178/12).
Konsekwencją zatem uznania, że organ rentowy co najmniej przedwcześnie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek jest wadliwość zaskarżonej decyzji. ZUS odmówił bowiem skarżącemu zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek za okres marzec – maj 2020 r. tylko dlatego, że nie uprawdopodobnił on, że opóźnienie w złożeniu deklaracji było związane bezpośrednio ze stanem epidemii. Wadliwość postanowienia z dnia 20 grudnia 2022 r. skutkuje również wadliwością zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym Sąd uznał, że organ nie zrealizował w sposób wyczerpujący wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. oraz tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r. czym naruszył treść art. 153 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że choć przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., a więc już po wydaniu pierwszej decyzji w niniejszej sprawie, tj. 9 września 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491), a został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027).
W ocenie Sądu, rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt III SA/Po 162/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21).
Podkreślić także należy, że choć w dacie wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, tj. 12 stycznia 2023 r., przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie obowiązywały, to nie mogą one być obecnie przez Sąd i organ pomijane. Odwołanie stanu epidemii nie oznacza, że do stanów faktycznych powstałych w stanie epidemii przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie mogą być stosowane po dniu 16 maja 2022 r. Przywołana regulacja wyznacza bowiem kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej daleko idącej i bardzo korzystnej z punktu widzenia interesów płatników regulacji prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt SA/Kr 1192/22).
Podkreślić też zdecydowanie należy, że płatnicy składek nie powinni być traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożona deklaracja, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy też po tej dacie, co ma bezpośrednie znaczenie jeśli chodzi o obowiązki organu pouczania w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wykonać zalecenia zawarte w ww. wyrokach WSA w Warszawie i WSA w Krakowie oraz uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku. W szczególności organ powinien oceniając całokształt materiału dowodowego w tym także wiarygodność zeznań świadka Ł.J. ustalić czy skarżący istotnie złożył w wymaganym terminie wniosek o zwolnienie go z opłacania składek za miesiące marzec-maj 2020r.
W przypadku niepotwierdzenia przedmiotowej okoliczności organ uwzględniając wskazania Sądu winien wdrożyć w sposób prawidłowy instytucję z art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, eliminując w tym zakresie dostrzeżone przez Sąd uchybienia.
Mając zatem na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu – jak w pkt I wyroku.
O uchyleniu postanowienia z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 570000.71.436.2022-RKS o odmowie przywrócenia terminu Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.