Uzasadnienie
Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne wobec T. M. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, celem ściągnięcia nienależnie pobranego świadczenia. Na prowadzone postępowanie egzekucyjne zobowiązany pismem z dnia [...] września 2001 r. zgłosił zarzut podnosząc nieistnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ZUS. Zaznaczył także, iż brak jest decyzji z której wynikać ma egzekwowane świadczenie.
Organ egzekucyjny, po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela, postanowieniem z dnia [...] października 2001 r. uznał zarzut jako bezzasadny.
Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie, podnosząc, że organ egzekucyjny nie sprawdził czy dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej. W szczególności nie ustalił prawidłowości wystawienia tytułu egzekucyjnego, oraz czy wydana została decyzja podlegająca egzekucji.
Izba Skarbowa postanowieniem z dnia 31 października 2001 r. utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego I instancji.
Zgodzono się przy tym, że organ egzekucyjny przyjmując do realizacji tytuł wykonawczy bada z urzędu, na podstawie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz sprawdza czy tytuł wykonawczy spełnia formalne wymogi z art. 27 powyższej ustawy. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku poddanego windykacji administracyjnej. W przypadku złożenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne zobowiązany jest jedynie do uzyskania stanowiska wierzyciela w tym zakresie. Obowiązki te w omawianej sprawie zostały spełnione.
Na to postanowienie skarżący złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 31 października 2001 r. jako niezgodnego z prawem i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że Urząd Skarbowy nie przeprowadził żadnej analizy materiału zebranego w aktach egzekucyjnych pod kątem dopuszczalności egzekucji administracyjnej, do czego organ egzekucyjny jest zobowiązany z urzędu zgodnie z art. 29 § 1 ustawy. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest natomiast art. 84 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym jeżeli ustalone zostały prawomocną decyzją. Z materiału dowodowego jasno wynika, że taka decyzja nigdy nie została wydana przez ZUS.
Według ZUS-u podstawą wszczęcia egzekucji jest decyzja z dnia [...] kwietnia 1998r. która odmawia tylko prawa do zasiłku chorobowego za okres od dnia [...] września 1997r. do dnia [...] grudnia 1997r.
Co prawda w uzasadnieniu tej decyzji ZUS zobowiązał ubezpieczonego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przedmiotem tej decyzji jest jednak odmowa prawa do zasiłku chorobowego, a nie obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie bowiem z art 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji zawiera jedynie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji nie może być żadnego nakładania jakichkolwiek obowiązków, gdyż zgodnie z prawem może to nastąpić tylko w rozstrzygnięciu decyzji.
Na potwierdzenie powołano treść uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego, który został wydany w wyniku odwołania od tej decyzji. Wskazano w nim, ze "powołana zaś, przez T. M. w odwołaniu okoliczność iż zasiłek chorobowy, co do którego wypłaty ZUS odmawia prawa, nie został mu przez pracodawcę wypłacony nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia. Przedmiotem niniejszego postępowania było bowiem ustalenie prawa do świadczenia, a nie kwestia, czy świadczenie to zostało wypłacone przez pracodawcę".
W związku z czym organy egzekucyjne bezpodstawnie oparły się na odpowiedzi wierzyciela, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia został nałożony w decyzji z dnia [...] września 1998r. Organ egzekucyjny nie zweryfikował przy tym przesłanek formalnych dopuszczalności egzekucji i wszczął egzekucję obowiązku, który został określony jedynie w uzasadnieniu tej decyzji. Jest to niezgodnie z przepisami zawartymi w k.p.a. i w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Powołano się na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Lublinie II AVa 484/98 zgodnie z którym uzasadnienie decyzji nie może być podstawą egzekucji, nie wynikają z niego dla strony żadne prawa ani obowiązki. Uzasadnienie to jedynie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, która winna być sporządzona zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Przytoczono także wyrok NSA w Warszawie z dnia 04 października 2000r. III S.A. 1525/99 w którym wyjaśniono, że w zakresie dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny bada z urzędu kwestię dopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 zd. pierwsze ustawy z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ ten nie może ograniczyć się do przytoczenia stanowiska wierzyciela w przedmiocie jego zapatrywań co do niedopuszczalności egzekucji z powodu przedawnienia, lecz obowiązany jest samodzielnie rozstrzygnąć, jakie przepisy prawa stanowią podstawę do odparcia zarzutu zobowiązanego w przedmiocie wygaśnięcia zobowiązania z powodu przedawnienia.
W sprawie wypowiedzi wierzyciela przytoczono także stanowisko NSA we Wrocławiu który w wyroku z dnia 31 października 1995r. SA/Wr 405/95 stwierdził, że powody zgłaszania zarzutów z przyczyn wymienionych w szczególności w art. 33 pkt 1 ustawy wkraczają w pewnym sensie w meritum sprawy, a wypowiedź wierzyciela uzyskana w trybie art. 34 § 1 ustawy nie jest wiążąca dla organu egzekucyjnego.
Ponadto wskazano, że zgodnie z wyrokiem NSA we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 1993r, SA/Wr 866/92, OSP 1994/11/201 nie wydanie decyzji może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, polegającego na braku wymagalności obowiązku z innego powodu w rozumieniu art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
Izba Skarbowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie
Podniosła ponadto, że organ egzekucyjny przyjmując do realizacji tytuł wykonawczy, na podstawie art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DzU. z 1991 r. Nr 36, póz. 161 ze zm.). bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz sprawdza czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi formalne z art. 27 powołanej ustawy, nie -jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku poddanego windykacji administracyjnej.
Wierzyciel, w tytule wykonawczym nr [...] wystawionym na pana T. M., jako podstawę prawną dopuszczalności egzekucji administracyjnej wskazał przepis art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, póz. 887 ze zm.), który poddaje windykacji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych świadczeń, ustalonych prawomocną decyzją. Ponieważ organ egzekucyjny nie miał uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, dlatego przed przystąpieniem do rozpatrywania zarzutów zwrócił się o opinię do wierzyciela (art. 34 § 1 cyt. ustawy). Pismem z dnia [...] września 2001 r. wierzyciel potwierdził wymagalność i zasadność obowiązku poddanego egzekucji administracyjnej. Wyjaśnił przy tym, że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była prawomocna i ostateczna decyzja odmawiająca stronie prawa do zasiłku chorobowego i określająca wysokość kwoty podlegającej zwrotowi.
Kwestia prawidłowości decyzji wydanej przez ZUS, nie podlegała ocenie w postępowaniu egzekucyjnym z uwagi na ograniczenie wprowadzone przepisem art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej oraz brakiem obowiązku dołączania tej decyzji do tytułu o wykonawczego przesłanego organowi egzekucyjnemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jednolity Dz U z 1983 r. nr 30 póz 143 z późniejszymi zmianami), który obowiązywał w 1997 r., jeżeli bezpodstawna wypłata zasiłku nastąpiła między innymi w związku z wykonywaniem w czasie zwolnienia lekarskiego od pracy innej pracy zarobkowej, wypłacone kwoty podlegają potrąceniu z należnych pracownikowi zasiłków bieżących lub ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Przy czym tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiła decyzja oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie zwrotu bezpodstawnie pobranego zasiłku.
Także art. 66 obowiązującej od dnia 1 września 1999 r. ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz U Nr 60 póz 636 z późniejszymi zmianami) uznaje tylko decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie zwrotu bezpodstawnie pobranych zasiłków za tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym.
Podobną regulację zawiera również art. 84 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz U Nr 137 póz 887 z późniejszymi zmianami) według którego kwoty nienależnie pobranych świadczeń, ustalone prawomocną decyzją podlegają potrąceniu wypłaconych świadczeń, a jeżeli prawo do świadczeń nie istnieje - ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym.
Oznacza to, że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego o którym mowa w art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 36, póz. 161 z późniejszymi zmianami) obejmującego nienależnie wypłacony zasiłek może być wyłącznie prawomocna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalająca wysokość nienależnego świadczenie. Egzekucja administracyjna tej należności bez takiej prawomocnej decyzji jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 33 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy. Omawiana decyzja stanowi podstawę prawną egzekwowanego obowiązku o jakiej mowa w art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i powinna być wskazana w tytule wykonawczym.
Należy się zgodzić z Z. Leońskim (R. Hauser i Z, Leoński: Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Warszawa 1995. s. 55), że wskazanie podstawy prawnej obowiązku obejmuje nie tylko podanie aktu prawnego, na którego podstawie wydano decyzję administracyjną, ale i tę decyzję; wskazanie samego przepisu prawa jest wystarczające tylko wtedy, gdy obowiązek wynika wprost z tego przepisu, bez potrzeby wydawania decyzji.
Tytuł wykonawczy wydany w rozpatrywanej sprawie nie wymienia decyzji ustalającej nienależne świadczenie. Ogranicza się do przytoczenia przepisu art. 84 pkt 4 cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej takiego świadczenia, ale dopiero po ustaleniu prawomocną decyzją, czy ma ono charakter nienależny. Istotne jest przy tym, że nie każde świadczenia wypłacone z naruszeniem właściwych przepisów można uznać za nienależne. Charakter ten mają bowiem tylko te wypłaty które spełniają wymogi określone w art. 84 ust 2 powołanej wyżej ustawy.
Co prawda wierzyciel, wypowiadając się w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powołał się na decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. wydaną w sprawie [...]. Dotyczy ona jednak odmowy prawa do zasiłku chorobowego za okres od [...] września 1997 r. do [...] grudnia 1997 r.. Wprawdzie w treści uzasadnienia tej decyzji zobowiązano skarżącego do zwrotu płatnikowi składek firmie G. kwoty [...] zł, jednakże dyspozycja ta nie znalazła się w treści decyzji, a ponadto nie zobowiązuje ona pracownika do zwrotu świadczenia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Istotne jest także, że Sąd Okręgowy rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji pominął argumenty odwołującego się dotyczące obowiązku zwrotu świadczenia uznając, że przedmiotem postępowania, a więc także decyzji, która określa jego zakres, było tylko prawo do zasiłku chorobowego.
Organy skarbowe mają oczywiście rację twierdząc, że art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwala na badanie przez organ egzekucyjny zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie oznacza to jednak, że organ egzekucyjny nie jest obowiązany sprawdzić, czy wydano decyzję, z której wynika egzekwowany obowiązek. W rozpatrywanej sprawie ani w tytule wykonawczym, ani w wypowiedzi wierzyciela co do zarzutów nie wskazano decyzji określającej wysokość nienależnie pobranego świadczenia. Nie chodzi tutaj o badanie treści obowiązku, ale o zbadanie, czy tytuł wykonawczy znajduje podstawę w odpowiednim akcie (decyzji), albowiem dopiero wynikający z tego aktu obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie podlega ocenie co do zasadności Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 1995 r. wydanym w sprawie sygn. SA/Gd 2862/94 - ("Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 1997, nr l, póz. 31).
Wobec nie wyjaśnienia, czy tytuł egzekucyjny został wystawiony na podstawie prawomocnej decyzji, zaskarżone postanowienie należy uznać za wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wr związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak prawomocnej decyzji ustalającej podleganie ubezpieczeniu powinien spowodować umorzenie postępowania egzekucyjnego.
W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153 póz 1270) orzeczono jak w sentencji.
Rozpoznając sprawę oparto się na art 97 par 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153 póz 1271 z późniejszymi zmianami) stanowiącym. że sprawy w których skargi zostały wniesione do naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.