Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 416/22

Uzasadnienie

1.1. Wnioskiem z 2 listopada 2021 r. R. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. – nazywana dalej "Spółką", zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie: zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne za miesiące od listopada 2020 r. do lutego 2021 r. wraz z odsetkami za zwłokę; odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2019 r. oraz miesiące od listopada 2020 r. do lutego 2021 r.; składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za luty 2019 r. oraz miesiące od listopada 2020 r. do lutego 2021 r.; kosztów egzekucyjnych oraz innych opłat związanych z wyegzekwowaniem zaległości Spółki.

Z wyjaśnień Spółki, reprezentowanej przez likwidatorkę, wynikało, że wraz z pandemią rozpoczęły się jej problemy finansowe, a w styczniu 2020 r. utraciła ostatnie zamówienie. W efekcie zwolniła większość pracowników. Ponadto w lutym 2021 r. zmarł jej udziałowiec i prezes jej zarządu. Spółka nie posiada żadnego majątku, a należne jej wierzytelności w kwocie 47.126,10 zł nie są możliwe do wyegzekwowania.

1. 1.2. Decyzją z 25 lutego 2022 r. (nr 364/2022) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił uwzględnienia wniosku Spółki.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej jako "u.s.u.s.")

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Spółka wykazała w latach 2019-2020 ujemny wynik finansowy, natomiast w 2021 r. był on dodatni i wynosił 49.037,25 zł. Ponadto nie posiada ona nieruchomości ani ruchomości, niemniej jednak posiada wierzytelności o łącznej kwocie 47.126,10 zł.

Dalej organ wskazał, że z oczywistych przyczyn nie zachodzi przesłanka wyrażona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Nie stwierdził również aby zaszły przesłanki sformułowane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., ponieważ postępowanie upadłościowe nie były prowadzone, a postępowanie likwidacyjne jeszcze się nie zakończyło. Z uwagi na to, że kwota zaległości jest wyższa aniżeli koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, nie znajduje zastosowania również art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. W ocenie organu, skoro Spółka nie została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego wciąż jest przedsiębiorcą, a co za tym idzie nie było podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Przesłanki wymienione w art. 28 ust. 5 i 6 u.s.u.s. nie zaistniały, ponieważ ani Naczelnik Urzędu Skarbowego, ani komornik sądowy, nie stwierdzili braku majątku.

1. 2.1. W skardze na powyższą decyzję, Spółka podniosła zarzuty naruszenia:
2. - art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zawarte w tym przepisie pojęcie "zaprzestanie prowadzenia działalności" oznacza wykreślenie spółki z KRS (ustanie jej bytu prawnego), a nie faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, rozumiane jako trwałe zaprzestanie wykonywania działalności zarobkowej, a w szczególności zaprzestanie sprzedaży towarów i świadczenia usług;
3. - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 8 § 1 oraz art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 123 u.s.u.s. i w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób lakoniczny w sferze prawnej i w sposób nie pozwalający ustalić skarżącej jakie okoliczności sprzeciwiają się uznaniu należności za nieściągalne w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.;
4. - art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s., polegające na niewyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego poprzez pominięcie informacji znanych stronie przeciwnej z urzędu, a dotyczących przebiegu i wyników postępowań prowadzonych przez ZUS w zakresie pozostałych żądań strony skarżącej dotyczących innych okresów rozliczeniowych, w tym postępowań egzekucyjnych przeciwko stronie skarżącej w zakresie innych okresów rozliczeniowych, co nie pozwoliło na obiektywną i rzetelną ocenę, czy w sprawie zachodzi całkowita lub częściowa nieściągalność należności z tytułu składek.

1. 2.2. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
2. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
3. 3.1. Skarga okazała się niezasadna, dlatego została oddalona.

1. 3.2. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze, że w art. 28 ust. 1-2 u.s.u.s. posłużono się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem organowi. Może on – ale nie musi – umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania wskazanej ulgi. Podkreślić jednak należy, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym ZUS obowiązany jest do wnikliwej i rzetelnej analizy całokształtu okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero tak przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki (odsetki) powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który, jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć ale nie musi.

W orzecznictwie wskazuje się jednak, że decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej. Ustawodawca nie pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny. W sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela.

Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II GSK 301/06). Użyty w art. 28 ust. 1 i 2 zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14).

3.3. Pierwszym z zagadnień, na które zwróciła uwagę strona skarżąca była wykładnia art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. W tym zakresie argumentuje ona, że zwrot "zaprzestanie prowadzenia działalności" należy rozumieć zgodnie z jego językowym znaczeniem. To zaś wskazuje, że chodzi o faktyczne zaprzestanie jej prowadzenia, a nie formalne wykreślenie z Krajowego Rejestru Sądowego. W przeciwnym bowiem razie przepis ten byłby martwy, skoro wraz z wykreśleniem dany podmiot przestałby istnieć.

W ocenie Sądu, powyższe rozumienie art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. jest błędne. Przede wszystkim ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "prowadzenia działalności" w odniesieniu do spółek kapitałowych. Uczyniono to jedynie w zakresie działalności prowadzonej przez osoby fizyczne (art. 8 ust. 6 u.s.o.s.). Nie oznacza to jednak, że pojęciu temu należy przypisać znaczenie wywiedzione z języka potocznego, które sprowadzałoby je do sfery faktycznej – jest ono bowiem swoiste dla języka prawnego. Mając na uwadze konieczność zachowania spójności systemu prawna i jednolitości terminologicznej języka prawnego należy zatem w ramach wykładni systemowej zewnętrznej uwzględnić znaczenie badanego pojęcia wynikające z aktów prawnych dla których jest ono właściwe.

Tym samym przy jego interpretacji należy sięgnąć do ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162; dalej jako "p.p.") oraz ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1467; dalej jako "k.s.h.).

Ustawa Prawo przedsiębiorców przewiduje, że co do zasady działalność gospodarczą rozpoczyna się wraz z wpisem do rejestru przedsiębiorców (art. 17 ust. 1), za wyjątkiem spółek w organizacji, które mogą ją rozpocząć wcześniej (art. 17 ust. 3). Niemniej jednak ustawa ta nie precyzuje, kiedy następuje zaprzestanie jej prowadzenia przez spółki. Stanowi jedynie, że przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi nie mogą wykonywać działalności gospodarczej z chwilą wykreślenia z CEIDG (art. 26). Należy jednak przyjąć, że skoro warunkiem jej rozpoczęcia jest dokonanie wpisu we właściwym rejestrze, jej zakończenie zależne jest od wpisu o wykreśleniu z tego rejestru. Innymi słowy, tak długo, jak dany podmiot znajduje się w rejestrze, jest on przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 p.p. i prowadzi działalność gospodarczą rozumianą jako zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły (art. 3 p.p.).

Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 274 § 3 k.s.h., zgodnie z którym w czasie prowadzenia likwidacji spółka zachowuje osobowość prawną, a równocześnie stosuje się względem niej przepisy dotyczące organów spółki, praw i obowiązków wspólników (art. 275 § 1 k.s.h.). Równocześnie tak długo, jak spółka pozostaje w likwidacji prowadzi ona działalność gospodarczą. Z art. 272 k.s.h. wynika natomiast, że rozwiązanie spółki następuje po przeprowadzeniu likwidacji, z chwilą wykreślenia spółki z rejestru. Tym samym dopiero ustanie bytu prawnego spółki i wykreślenie jej z Krajowego Rejestru Sądowego spowoduje, że przestanie być ona przedsiębiorcą; wtedy też dopiero można mówić o trwałym zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej.

Zaznaczyć przy tym należy, że powyższa wykładnia art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. oznacza, że przepis ten nie znajduje zastosowania względem spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, które zostały utworzone w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wbrew temu co wywodzi strona skarżąca nie czyni go jednak martwym, skoro znajduje on zastosowanie względem osób fizycznych.

1. 3.4. Sąd nie znalazł również podstawy, aby uznać za trafny zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. i w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Rozpoznając ten zarzut należy mieć na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm.). Stanowi on, że warunkiem uchylenia kontrolowanego aktu jest możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy, co oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (lub postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Ponadto oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że z językowego brzmienia art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. wynika, że wyrażona w nim przesłanka musi być oczywista – czyli nie może ulegać wątpliwości, być jasna i bezsporna. Tymczasem z rozważań organu dotyczących sytuacji finansowej Spółki wynika, że uzyskała ona w 2021 r. dodatni wynik finansowy w wysokości 49.037,25 zł, a ponadto posiadała wierzytelności z tytułu kaucji w łącznej wysokości 47.126,10 zł. Organ mógł zatem stwierdzić, że nie można przyjąć, iż w postępowaniu egzekucyjnym możliwe będzie uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, skoro wciąż dysponowała majątkiem – nawet jeżeli jego wartość była kilkadziesiąt razy niższa aniżeli kwota zaległości.

Z uwagi na powyższe Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. Wbrew temu co wywodzi strona, kontrolowane rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego, lecz nastąpiło w wyniku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.).

1. 3.5. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.