Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 418/20

Uzasadnienie

I. Z. S. wnioskiem z dnia 20 września 2018r. zwrócił się z prośbą do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. (dalej: ZUS, organ) "o umorzenie w całości zobowiązań wobec ZUS, składek nie przedawnionych".

W uzasadnieniu podniósł, że 31 sierpnia 2018r. zlikwidował działalność gospodarczą z powodu zmiany "rozporządzenia w sprawie subwencjonowania placówek oświatowych" oraz z powodu stanu zdrowia, który nie pozwala mu funkcjonować po przebytym w styczniu 2018 r. zabiegu chirurgicznym. Dalej wskazał, że zobowiązania powstały z uwagi na przekształcenie z urzędu umów o dzieło na umowy zlecenia i nie jest w stanie ich uregulować. Obecnie jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku.

ZUS w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzjami:

1. - z dnia 12 października 2018r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz odmówił częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy i FGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika;
2. - z dnia 21 listopada 2018r. nr [...], (którą kontrolował Sąd), odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł, w tym:
3. a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu:
4. - składek za okresy 09/2000, 06/2001, 09/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-09/2007, 12/2007-04/2008, 02/2010-06/2010, 09/2010-05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018 - w kwocie 74.486,22 zł,
5. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017r. (09/2000, 06/2001, 09/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-09/2007, 12/2007-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24 września 2018r. (02/2010-06/2010, 09/2010-05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017, 12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
6. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017r. (09/2000, 06/2001, 09/2001-06/2005) i na dzień wpływu wniosku 24 września 2018r. (09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 09/2013- 10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017, 12/2017, 03/2018) przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych – w kwocie [...]zł,
7. - kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł;
8. b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu:
9. - składek za okresy 02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-11/2006, 01/2007-04/2007, 08/2007, 01/2008-04/2008, 06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 07/2015-09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018 - w kwocie 17 496,99 zł,
10. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia 01.01.2017r. (02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-11/2006, 01/2007-04/2007, 08/2007, 01/2008-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24 wniosku 2018r. (06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 07/2015-09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
11. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017r. (02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-06/2005) i na dzień wpływu wniosku 24.09.2018r. (06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 09/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017, 12/2017-01/2018, 03/2018, 05/2018) przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych - w kwocie [...]zł,
12. - kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł,
13. c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...]zł w tym z tytułu:
14. - składek za okres 07/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-08/2007, 01/2008-04/2008, 03/2010-06/2010, 09/2010, 12/2010-05/2011, 09/2012-10/2012, 12/2012, 02/2013, 05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 01/2015, 12/2017-06/2018 -w kwocie [...]zł,
15. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017r. (07/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-08/2007, 01/2008-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24.09.2018r. (03/2010-06/2010, 09/2010, 12/2010-05/2011, 09/2012-10/2012, 12/2012, 02/2013, 05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 01/2015,12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
16. - kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności organ wskazał, że Strona "posiada zarówno należności, co do których upłynął termin przedawnienia -zabezpieczone hipotecznie – jak też należności, co do których taki termin nie upłynął". Dalej organ przywołał treść przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1778 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019r. poz. 300 ze zm.; dalej-u.s.u.s.) i wskazał, że dlatego też postępowaniem została objęta całość zaległości figurujących na koncie Strony.

Organ przedstawił przedłożone przez Stronę i zgromadzone w toku postępowania dowody, w oparciu o które przedstawił sytuację majątkową, finansową, rodzinną i zdrowotną Strony. Organ wskazał, że Strona:

1. - we wniosku oraz oświadczeniu o stanie rodzinnym i sytuacji majątkowej wskazała, że likwidacja działalności gospodarczej była spowodowana zmianą rozporządzenia w sprawie subwencjonowania placówek oświatowych (zmniejszenie dotacji o 60%) oraz stanem zdrowia Strony w związku z przebytym w styczniu 2018r. zabiegiem chirurgicznym,
2. - przedstawiła jedną kartę pobytu w szpitalnym oddziale ratunkowym w dniu 6 lutego 2018r., gdzie po udzieleniu porady została wypisana z zaleceniem dalszego leczenia w poradni urologicznej,
3. - we wniosku o umorzenie wskazała także, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, na dowód czego dołączyła decyzję nr [...]/18 z dnia 13 września 2018r. Starosty [...] uznającą Stronę za osobę bezrobotną, której odmówiono przyznania prawa do zasiłku. Powodem nieprzyznania zasiłku było niezaliczenie okresu prowadzenia działalności od 4 stycznia 2010r. do 31 sierpnia 2018r. jako składkowego z powodu braku zaświadczenia dotyczącego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy,
4. - nie pracuje zarobkowo,
5. - nie pobiera renty ani emerytury,
6. - nie posiada dochodu z innych źródeł,
7. - nie korzysta z zasiłków z pomocy społecznej,
8. - jest osobą rozwiedzioną, która prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe,
9. - czasowo zamieszkuje w domu rodzinnym (w egzystencji Stronie pomagają synowie opłacając prąd, wodę, węgiel),
10. - nie wykazała kwot uzyskiwanej pomocy,
11. - nie wykazała kwoty kosztów związanych z utrzymaniem (opłat oraz kosztów eksploatacyjnych),
12. - poinformowała jedynie, że koszty jakie ponosi związane są z leczeniem i wynoszą miesięcznie [...] zł,
13. - nie przedstawiła żadnego dokumentu, rachunku, faktury ani paragonu potwierdzającego ponoszenie kosztów leczenia,
14. - nie udokumentowała dochodu, z którego pokrywa powyższe koszty leczenia,
15. - oświadczyła, że nie posiada zobowiązań pieniężnych z tytułu podatków, zaciągniętych kredytów, w bankach itp.,
16. - oświadczyła, że jest w [...] części właścicielem domu o powierzchni 80 m2 pod adresem ul. [...], [...],
17. - oświadczyła, że nie posiada innych nieruchomości, ani praw majątkowych,
18. - oświadczyła, że posiada samochód marki [...], rok prod. 2002.

Organ wskazał, że z postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia 22 grudnia 2011r. wynika, że mieszkanie, które zajmuje rodzina S. ([...]), od 2006 roku jest mieszkaniem własnościowym A. S., które nabył w formie darowizny. Z informacji zawartych w Centralnej Bazie Ksiąg Wieczystych wynika, że uprzednio lokal mieszkalny był współwłasnością małżeńską Strony i jego żony. Aktualnie w Centralnej Bazie Ksiąg Wieczystych jako właściciel mieszkania figuruje S. S. na podstawie umowy darowizny z 2 września 2010r.

Organ podniósł, że Strona posiada w [...] części nieruchomość gruntową w miejscowości B. (województwo [...]) o powierzchni 1,17 ha (KW [...]), na której ustanowiono zabezpieczenie hipoteczne na rzecz ZUS w kwocie [...]zł (data wpisu wniosku to 22 czerwca 2009r.) oraz w [...] części zabudowaną działkę gruntową w miejscowości B. o powierzchni 0,09 ha (KW nr [...]), na której ZUS ustanowił zabezpieczenie w kwocie [...]zł. Poza zabezpieczeniem ze strony ZUS z tytułu nieopłaconych składek na powyższych nieruchomościach brak jest zabezpieczeń dokonanych przez innych wierzycieli. Z informacji zawartych w bazie Centralnej Ewidencji Pojazdów Strona figuruje jako współwłaściciel 2 samochodów osobowych, tj.: VOLVO V40 KOMBI, rok prod. 1999 o wartości [...] zł oraz [...], rok prod. 2002 o wartości [...] zł. Ze względu na niską wartość pojazdów na dzień 15 października 2018r. nie ustanowiono zastawu na rzecz ZUS. Aktualnie wobec Strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]

Organ wskazał, że Strona nie wskazała podstawy prawnej, na podstawie której ZUS ma rozpatrzyć wniosek, w związku z tym wniosek został rozpatrzony w oparciu o wszystkie przepisy prawa mogące mieć zastosowanie w sprawie Strony.

Organ przywołał przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. i stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności na podstawie ww. przepisów. W stosunku do działalności Strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., a zobowiązanie przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również w sprawie nie zachodzi. Zaległości objęte są dochodzeniem egzekucyjnym. Obecnie egzekucja jest prowadzona przez ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Strona aktualnie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej.

Jednocześnie nie wystąpił brak majątku. Strona jest w [...] części współwłaścicielem nieruchomość gruntowej w miejscowości B. o powierzchni 1,17 ha, na której ustanowiono zabezpieczenie hipoteczne na rzecz ZUS oraz także w [...] części Strona posiada zabudowaną działkę gruntową w miejscowości B. o powierzchni 0,09 ha, na której ZUS ustanowił zabezpieczenie. Strona jest współwłaścicielem dwóch samochodów osobowych, ponadto "posiada" dwóch synów, co wyklucza brak następców prawnych. Na tym etapie nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z uwagi na niniejsze wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Organ stwierdził, że wobec Strony nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Organ przywołał przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz §3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie MGPiPS) i wskazał, że w przepisach tych zostały zawarte przesłanki umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie. Organ jednocześnie podkreślił, że umorzenie należności jest zarezerwowane dla sytuacji nadzwyczajnych (wyjątkowych, krytycznych), gdy ze względu na stan zdrowia, wiek i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań, a także nie ma perspektywy poprawy i zmiany tej sytuacji.

Organ podniósł, że na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia należności w oparciu o zapisy rozporządzenia MGPiPS. W ocenie Zakładu okoliczności w nim wymienione w § 3 ust. pkt 1-3 nie zachodzą. W sprawie nie zaszły przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić Stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej - działalność została wykreślona. Zarówno we wniosku o umorzenie, jak i w oświadczeniu o stanie rodzinnym i sytuacji majątkowej Strona wskazała, że własny stan zdrowia był jedną z przyczyn zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu.

Analiza załączonej do akt sprawy decyzji nr 326/09/18 z dnia 13 września 2018r. wydanej przez Starostę Opoczyńskiego wykazała, że na dzień jej wydania Strona została uznana za osobę bezrobotną, której odmówiono przyznania prawa do zasiłku ze względu na niezaliczenie okresu prowadzenia działalności od 4 stycznia 2010r. do 31 sierpnia 2018r. jako składkowego z powodu braku zaświadczenia dotyczącego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Obecnie Strona nie osiąga dochodu, jednakże nie udowodniła aby jej sytuacja zdrowotna była powodem braku możliwości zarobkowania. Ponadto Strona jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, co oznacza gotowość do podjęcia pracy.

Organ wskazał, że Strona czasowo zamieszkuje w domu rodzinnym, samodzielnie prowadząc gospodarstwo domowe i że w utrzymaniu finansowo pomagają Stronie synowie oraz że nie korzysta ze wsparcia MOPS, które jest przeznaczone dla osób będących w niedostatku, co pozwala wnioskować o zadowalającej sytuacji materialnej Strony i jej rodziny. Ponadto Strona dysponuje majątkiem ruchomym i nieruchomym, który może być przedmiotem egzekucji.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, że zapłata należności spowoduje konieczność sięgnięcia przez Stronę do środków ze strony państwa (otrzymanie zasiłków z pomocy społecznej), ponieważ nie będzie w stanie zaspokoić swoich potrzeb materialnych. Wynika to z faktu, że zobowiązania wobec ZUS mogą być regulowane również w ramach układu ratalnego. System ratalny wyklucza konieczność jednozrazowej spłaty zadłużenia, a tym samym eliminuje ryzyko zagrożenia egzystencji.

Organ zaznaczył, że powołane przez Stronę problemy wynikłe w okresie prowadzonej działalności, w związku z obniżeniem dotacji, nie mogą stanowić przesłanki do umorzenia należności i podkreślił, że każda osoba, która podjęła się prowadzenia działalności gospodarczej i podlega z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym, musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na te ubezpieczenia i wykazywać staranność w prowadzeniu firmy, ponieważ to na płatniku ciąży ustawowy obowiązek regulowania składek w obowiązującym terminie jak i wysokości.

Zatem Strona powinna poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Fakt zakończenia prowadzenia działalności nie zwalnia z obowiązku uregulowania zobowiązań, a trudności finansowe nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań z tytułu składek i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do ich umorzenia. Ponadto graniczne okresy zaległości (wrzesień 2000r. - czerwiec 2018r.) wskazują na celowe uchylanie się Strony od realizacji ustawowego obowiązku. Również przeniesienie w 2006r. tytułu własności nieruchomości (mieszkanie w K.) na syna [...], również może wskazywać na celowe działania zmierzające do uniknięcia odpowiedzialności za posiadane zobowiązania.

Organ przytoczył tezy z wyroków WSA: w Kielcach z dnia 26 stycznia 2017r., sygn. akt I SA/Ke 703/16; w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt 2426/06 oraz z dnia 21 grudnia 2016r. sygn. akt I SA/Wa 833/16 popierające jego stanowisko. Podsumowując stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

1. II. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:
2. - art. 28 ust. 3 u.s.u.s., poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki umorzenia należności z składek na ubezpieczenie społeczne;
3. - art. 61a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej-K.p.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu, że zachodzą przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek,
4. - art. 107§3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Uzasadniając skargę Skarżący podniósł, że organ dokonując analizy Jego sytuacji życiowej, zdrowotnej i finansowej nie uwzględnił:

1. - instytucji przedawnienia zobowiązań,
2. - faktu umorzenia egzekucji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
3. - rzeczywistej wyceny zastawu hipotecznego,
4. - sytuacji zawodowej w odniesieniu do wieku i stanu zdrowia,
5. - faktu posiadania jednego samochodu marki [...] r. (samochód z 1999r. w sierpniu 2018r. został wyrejestrowany i zezłomowany).

Odpowiadając na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podkreślając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności oraz stwierdzenie w sprawie prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym.

1. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 kwietnia 2019r. sygn. akt: I SA/Kr 16/19 uchylił zaskarżoną decyzję.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd wskazał, że przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organ obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie treści podstawy prawnej, w oparciu o którą przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze należności dotyczą września 2000r., a w tym okresie przepisy dotyczące przedawnienia składek zmieniały się wielokrotnie.

Problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Ustawa z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002r., Nr 241, poz. 2074, ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu.

Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008r., sygn. akt: II UZP 5/08 (Lex nr 396253) i z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt: I UZP 4/08 (Lex nr 396249) oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt: II GSK 1102/08, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmuje się, że do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia.

Mocą powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia."

Dodano także ust. 5a-5d w brzmieniu: "5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty.

5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu.

5d. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana".

Natomiast art. 24 ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy".

Przepis art. 24 ust. 5b z dniem 1 lipca 2004r. uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

Na podstawie tej nowelizacji po ust. 5d dodano także ust. 5e w brzmieniu: "bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".

Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r. Nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f ("w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna"), zaś ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy".

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011r. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012r.

Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu.

Sąd zwrócił uwagę, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003r.) należy interpretować przez pryzmat jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Nie można bowiem stracić z pola widzenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013r. (sygn. akt: SK 40/12, Dz.U. z 2013r., poz. 313 oraz OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97,), w którym Trybunał stwierdził, że art. 70§6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 1997r. Nr 137, poz. 926, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018r. poz. 800, ze zm.; dalej: O.p.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998r. do 31 grudnia 2002r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70§8 O.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70§6 O.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002r.

Mają one bowiem także zastosowanie do art. 70§8 O.p. Prowadzi to do wniosku, że art. 70§8 O.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych.

Sąd zwrócił uwagę na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane zastrzeżenia pod względem konstytucyjności. Otóż, art. 70§8 O.p. (analogicznie art. 70§6 O.p. - w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r.) przewiduje, że "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". Wymaga podkreślenia, że zarówno art. 24 ust. 5 u.s.u.s., jak i powołane przepisy Ordynacji podatkowej są zbieżne w zakresie problemów, które doprowadziły do stwierdzenia niezgodności ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj. całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnej, i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia należności). Z tego spostrzeżenia wynika konieczność zastosowania wykładni prokonstytucyjnej (por. wywody co do tzw. "oczywistej niekonstytucyjności", np. w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014r., sygn. akt: I SA/Op 566/13 i powołane tam liczne orzecznictwo i literatura przedmiotu) także w odniesieniu do art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

W konsekwencji już na początkowym etapie wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. rodzą się wątpliwości co do możliwości "bezterminowego" wyłączenia przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką.

Dokonując prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu zauważyć należy, iż niewątpliwie różnicuje on sytuację zobowiązanych dotyczącą możliwości przedawnienia składek z uwagi na ustanowienie hipoteki jako zabezpieczenia zaległości składkowych. Z chwilą ustanowienia takiej hipoteki następuje wyłączenie możliwości przedawnienia zobowiązań składkowych, co oznacza, że będą one mogły być egzekwowane przez nieograniczony czas. W opozycji do tej regulacji pozostają uregulowania zawarte w art. 24 ust. 4 albo ust. 5d u.s.u.s. przewidujące konkretny okres przedawnienia należności z tytułu składek, obecnie 5-letni. Zróżnicowanie sytuacji zobowiązanych, co do możliwości przedawnienia płatności składek, zostało uwarunkowane istnieniem zabezpieczenia wierzytelności ZUS-u w postaci ustanowienia na nieruchomości hipoteki.

W konsekwencji, zobowiązani posiadający składniki majątkowe w formie nieruchomości, na których może być ustanowiona hipoteka, pozostają w znacznie gorszej sytuacji w porównaniu z innymi zobowiązanymi. Taka sytuacja narusza wprost art. 84 Konstytucji przewidujący, że "każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie", jak i art. 64 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej". Zasada równości wymaga przede wszystkim tego, aby w odniesieniu do takich samych zdarzeń składkowych stosować takie same następstwa składkowe. Zasada równości nie sprzeciwia się temu, aby to co jest w sensie składkowym niejednakowe, było oskładkowane stosownie do istniejących odmienności, a więc w sposób różny. Z tym, że kryteria zróżnicowania zobowiązanych nie mogą być arbitralne.

Swoją podstawę muszą wywodzić z konstytucyjnej zasady równości, która zakłada zakaz nieuzasadnionego różnicowania. Nie można bowiem różnicować jednostki ze względu na kryteria, które powodują powstanie zamkniętych kategorii o zróżnicowanym statusie prawnym. Takie zróżnicowanie sytuacji zobowiązanych w zakresie przedawnienia zobowiązań składkowych niewątpliwie prowadzi do odmiennego pod względem czasowym poziomu ochrony własności i praw majątkowych, co narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003r.) dokonywana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013r. (sygn. akt: SK 40/12) zastrzeżeń konstytucyjnych, dotyczących wprawdzie bezpośrednio art. 70§6 O.p. w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002r., ale mająca także zastosowanie z przyczyn wyżej opisanych do art. 24 ust. 5 u.s.u.s., prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. To skutkuje niemożnością jego zastosowania. Zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości Skarżącego nie wykluczyło przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia tak zabezpieczonych należności składkowych biegł na zasadach ogólnych.

Sąd wskazał, że organ nie przeprowadził w uzasadnieniu żadnej analizy w oparciu o przedstawione przepisy odnośnie poszczególnych składek. Arbitralnie w uzasadnieniu organ wskazał, że wymienione w rozstrzygnięciu składki z różnych okresów nie uległy przedawnieniu i dlatego postępowaniem objęta "została całość zaległości figurujących na Pana koncie". Również przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają jedynie informacje o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999r. (karty 41- 44, 45-47, 57-60 akt adm.), z których nie wynika w jaki sposób organ ustalił, że poszczególne składki nie uległy przedawnieniu.

Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił dokonać jednoznacznego ustalenia, w jakiej wysokości należności istnieją i czy odsetki za zwłokę zostały określone w sposób prawidłowy, skoro brak jest w treści decyzji organu analizy dotyczącej okresu przedawnienia wynikającej z dokumentów źródłowych. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za przedwczesne.

Zdaniem Sądu w uzasadnieniu decyzji organ zamieścił również niewystarczającą informację o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, gdyż poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wobec Skarżącego aktualnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nowej Hucie. Podczas gdy z zalegającej w aktach sprawy informacji (karta 59 akt adm.) wynika, że kwoty składek objęte egzekucją są niewspółmiernie niskie do kwot składek uznanych przez organ za nieprzedawnione co tylko potwierdza, że organ powinien przeprowadzić drobiazgową analizę pod kątem przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., celem ustalenia okresów ewentualnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Również organ nie odniósł się do okoliczności zawartej w informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (karta 18 akt adm.) dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezskuteczność egzekucji prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 11 sierpnia 2004r. oraz z dnia 31 stycznia 2005r.

Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych powinny znaleźć się dokumenty obrazujące tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, a przede wszystkim dokumenty świadczące o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności odnośnie poszczególnych składek. Powyższe uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu.

Organ administracji zobowiązany jest do przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięć we wskazanym powyżej zakresie stosownej analizy oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że należności z tytułu składek ciążących na Skarżącym nie uległy przedawnieniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego i wadliwej oceny stanu majątkowego, zdrowotnego i rodzinnego, w jakiej znalazł się Skarżący, w kontekście spełnienia przesłanek dotyczących umorzenia zaległości, Sąd podniósł, że ocena tych argumentów na obecnym etapie sprawy jest przedwczesna, skoro organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kwestii zakresu zaległości Skarżącego z tytułu składek. Sąd dostrzegł w uzasadnieniu decyzji dowolność oceny dokonanej przez organ zarówno w zakresie ustaleń dotyczących całkowitej nieściągalności jak również dowolność oceny w zakresie oceny przede wszystkim przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS.

Wymienione braki w materiale dowodowym i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności decyzji, zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Należało tym samym stwierdzić, że zaskarżone decyzja narusza art. 7, art. 8, art. 11, art. 77§1 i art. 107§3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ na nowo rozpoznając sprawę, będąc związany na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a. przedstawioną oceną prawną, w pierwszej kolejności dokona precyzyjnych ustaleń dotyczących przedawnienia poszczególnych składek Skarżącego, które zostały objęte zabezpieczeniem hipoteką, uwzględniając skutki prawne wynikające z przedstawionej przez Sąd wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Po drugie organ na podstawie obowiązujących w przedmiocie przedawnienia przepisów prawa (z uwzględnieniem ich zmian w okresie istnienia zaległości), ustali precyzyjnie w stosunku do poszczególnych składek, okresy wpływające na bieg terminu przedawnienia tj. zawieszenie jego biegu oraz przerwy w jego biegu. Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek przystąpi do rozpoznania wniosku w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku umorzy postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek. Swoje ustalenia przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom, o którym mowa w przepisie art. 107§3 K.p.a.

Powyższy wyrok stał się prawomocny (art. 170 p.p.s.a.) bowiem żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. IV. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z 21 lutego 2020r. nr [...]:

1.odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł, w tym:

1. a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu:
2. - składek za okresy 09/2000, 06/2001, 09/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-09/2007, 12/2007-04/2008, 02/2010-06/2010, 09/2010-05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018 - w kwocie 74.486,22 zł,
3. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia (09/2000, 06/2001, 09/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-09/2007, 12/2007-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24 września 2018 r. (02/2010-06/2010, 09/2010-05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017, 12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
4. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017 r. (09/2000, 06/2001, 09/2001-06/2005) i na dzień wpływu wniosku 24 września 2018 r. (09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 09/2013- 10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017, 12/2017, 03/2018) przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych – w kwocie [...]zł,
5. - kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł;
6. b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu:
7. - składek za okresy 02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-11/2006, 01/2007-04/2007, 08/2007, 01/2008-04/2008, 06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 07/2015-09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018 - w kwocie [...]zł,
8. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia (02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-11/2006, 01/2007-04/2007, 08/2007, 01/2008-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24 wniosku 2018 r. (06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 07/2015-09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
9. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017 r. (02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-06/2005) i na dzień wpływu wniosku 24.09.2018r. (06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 09/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017, 12/2017-01/2018, 03/2018, 05/2018) przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych - w kwocie [...]zł,
10. - kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł,
11. c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...]zł w tym z tytułu:
12. - składek za okres 07/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-08/2007, 01/2008-04/2008, 03/2010-06/2010, [...], 12/2010-05/2011, 09/2012-10/2012, 12/2012, 02/2013, 05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 01/2015, 12/2017-06/2018 -w kwocie [...]zł,
13. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia 1 stycznia 2017 r. (07/2001-06/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-08/2007, 01/2008-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24.09.2018r. (03/2010-06/2010, 09/2010, 12/2010-05/2011, 09/2012-10/2012, 12/2012, 02/2013, 05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 01/2015,12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
14. - kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł.

2.odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł w tym:

1. a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...]zł w tym z tytułu:
2. - składek za okresy 09/2000, 06/2001, 09/2001-03/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-09/2007, 12/2007-04/2008, 02/2010-06/2010, 09/2010-05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018 - w kwocie 59.411,56 zł,
3. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia (09/2000, 06/2001, 09/2001-03/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-09/2007, 12/2007-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24 września 2018r. (02/2010-06/2010, 09/2010-05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 11/2014-01/2015, 05/2015, 05/2017-06/2017, 12/2017-06/2018) - w kwocie [...]zł,
4. - koszty upomnienia w kwocie [...]zł
5. b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu:
6. - składek za okresy 02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-11/2006, 01/2007-04/2007, 08/2007, 01/2008-04/2008, 06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 07/2015-09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018 - w kwocie 17 496,99 zł,
7. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia (02/2002-12/2003, 02/2004, 05/2004-12/2004, 02/2005-11/2006, 01/2007-04/2007, 08/2007, 01/2008-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24 wniosku 2018r. (06/2010, 05/2011, 09/2012-12/2012, 02/2013, 04/2013-05/2013, 07/2013-12/2013, 02/2014, 04/2014-05/2014, 09/2014, 11/2014-01/2015, 03/2015, 05/2015, 07/2015-09/2015, 02/2016, 09/2016-11/2016, 02/2017, 05/2017-06/2017,12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
8. - kosztów upomnienia w kwocie [...]zł,
9. c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...]zł w tym z tytułu:
10. - składek za okres 07/2001-03/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-08/2007, 01/2008-04/2008, 03/2010-06/2010, [...], 12/2010-05/2011, 09/2012-10/2012, 12/2012, 02/2013, 05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 02/2014, 01/2015, 12/2017-06/2018 -w kwocie [...]zł,
11. - odsetek liczonych na dzień przedawnienia (07/2001-03/2005, 11/2005-11/2006, 01/2007-08/2007, 01/2008-04/2008) i na dzień wpływu wniosku 24.09.2018r. (03/2010-06/2010, 09/2010, 12/2010-05/2011, 09/2012-10/2012, 12/2012, 02/2013, 05/2013, 07/2013-10/2013, 12/2013, 01/2015,12/2017-06/2018) przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
12. - kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł.

W pisemnych motywach decyzji organ przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku WSA z 24 kwietnia 2019r. sygn. akt: I SA/Kr 16/19.

Organ wskazał, że skarżący pracuje na podstawie umowy o pracę z której uzyskuje wynagrodzenie w kwocie [...]zł brutto (netto: [...] zł). Z bazy KRS wynika, że jest zatrudniony w spółce w której zarządzie zasiada syn. Skarżący nie przedłożył żadnej bieżącej dokumentacji i organ nie miał możliwości oceny sytuacji majątkowej skarżącego. Wskazano, że skarżący jest osobą rozwiedzioną a wydatki związane z utrzymaniem wynoszą [...] zł (na leczenie). Skarżący poinformował, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, czasowo zamieszkuje w domu rodzinnym a w egzystencji pomagają synowie. Oświadczył, że nie posiada zobowiązań pieniężnych z tytułu podatków, zaciągniętych kredytów, nie korzysta z pomocy społecznej. W 2018r. przebył zabieg chirurgiczny i nie posiada pełnej zdolności w codziennym funkcjonowaniu. Jest właścicielem [...] cz domu o pow. 80m˛ w B. a na hipotece te nieruchomości wpisany jest ZUS.

Zabezpieczenie hipoteczne w łącznej kwocie [...]zł (data wpisu wniosku 22 czerwca 2009r., 13 maja 2019r.) i w zabudowanej działki gruntowej w kwocie [...]zł. Poza zabezpieczeniem ZUS widnieje także zabezpieczenie NUS [...]

Organ przypomniał, że postanowieniem z 22 grudnia 2011r. NUS [...] umorzył prowadzone w stosunku do skarżącego postępowanie egzekucyjne wobec jej bezskuteczności.

Rozpoznając wniosek w oparciu o wszystkie przepisy prawa mogące mieć zastosowanie w sprawie tj. art. 28 ust. 3, ust. 3a u.s.u.s. organ nie dopatrzył się okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązań na podstawie w/w przepisów.

Wnioskiem z 21 stycznia 2020r. ZUS Oddział w K. wystąpił do NUS w O. o skierowanie egzekucji do udziału w nieruchomości położonej w B..

Zdaniem organu nie zachodzą w sprawie przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności. W sprawie nie stwierdzono zaistnienia ubóstwa.

1. V. W skardze do Sądu, Z. S. zarzucił naruszenie:

1.przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż upomnienie ZUS jak również zawiadomienie sprzed wydania decyzji zawieszają bieg terminu przedawnieni, podczas gdy takie czynności nie są czynnościami bezpośrednio zmierzającymi do wyegzekwowania zaległości składkowych, 2.przepisów prawa materialnego a to art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż zaległości składkowe zabezpieczone hipoteką nie podlegają przedawnieniu podczas gdy przepis ten jest niezgodny z art. 63 ust. 2 i 3 w zw z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a wobec tego nie powinien być stosowany przez ZUS, 3.przepisów prawa procesowego a to art. 7 K.p.a. w zw z art. 77 K.p.a. oraz art. 107§3 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się:

1. - brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego a tym samym brakiem należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia,
2. - przyjęciem, że sytuacja majątkowa i osobista skarżącego nie uzasadnia umorzenia należności składkowych co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżący nie spełnił przesłanek do umorzenia należności składkowych szczegółowo wymienionych w skarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę jej autor przytoczył orzecznictwo sądów wskazujące, że upomnienie nie jest czynnością o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wobec czego część składek, których domaga się organ uległa przedawnieniu. Zaznaczono także, że do TK skierowano pytanie dotyczące zgodności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z Konstytucją (sprawa P [...]). W niniejszej sprawie organ nie zebrał i nie rozpoznał materiału dowodowego a tym samym nie było należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

1. VI. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej- p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3§2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145§1 pkt. 2 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że ZUS nie dostosował się do oceny prawnej oraz nie wykonał zaleceń, wynikających z prawomocnego wyroku z 24 kwietnia 2019r. sygn. akt: I SA/Kr 16/19, co stanowi o niezgodności decyzji z art. 153 p.p.s.a. i determinuje jej uchylenie. Tę wadę prawną decyzji Sąd stwierdził działając z urzędu na podstawie 134§1 p.p.s.a. stosownie do którego, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zgodnie z powołanym art. 153 p.p.s.a. cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego, że w kontrolowanej sprawie został wydany prawomocny wyrok tutejszego Sądu, zacytowana regulacja ma zastosowanie. Tym samym, kontrola zaskarżonej aktualnie w niniejszej sprawie decyzji z 21 lutego 2020r. nr [...] wydanej w wyniku uchylenia prawomocnym wyrokiem, poprzedniej decyzji ZUS-u z 21 listopada 2018r. nr 469/2018-musi, i to w pierwszym rzędzie, uwzględniać kryteria wynikające z art. 153 p.p.s.a. Z niego wynika bowiem, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu sądu.

Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko przypadku, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, lub też w przypadku zmiany stanu prawnego, po wydaniu przez sąd orzeczenia. Przy czym, co należy podkreślić, jak wskazuje się w orzecznictwie, może to mieć miejsce tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego o charakterze istotnym (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014r. sygn. akt: II FSK 1276/12). Nadto chodzi tu tylko o takie okoliczności faktyczne, które zaistniały po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów (wyrok NSA z 10 stycznia 2012r. sygn. akt: II FSK 1328/10). Naruszenie przez organ administracyjny art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przez pryzmat art. 153 p.p.s.a. oraz mając na uwadze wiążące wytyczne i ocenę prawną zawartą w prawomocnym (art. 170 p.p.s.a) wyroku WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2019r. sygn. akt: I SA/Kr 16/19. Sąd stwierdza, że nie mógł nie uchylić tejże decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku, sam naruszyłby tę regulację.

Naruszenie przez ZUS art. 153 p.p.s.a. po pierwsze nastąpiło w ramach wykazywania, że należności składkowe, co do których orzeczono merytorycznie o odmowie ich umorzenia, nie uległy przedawnieniu.

Istota zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2019r. sygn. akt: I SA/Kr 16/19 była następująca:

1. - by organ przeprowadził w uzasadnieniu analizę odnośnie poszczególnych składek,
2. - przedłożone akta sprawy zawierały jedynie informacje o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999r. z których nie wynikało w jaki sposób organ ustalił, że poszczególne składki nie uległy przedawnieniu,
3. - zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał dokonać jednoznacznego ustalenia, w jakiej wysokości należności istnieją i czy odsetki za zwłokę zostały określone w sposób prawidłowy, skoro brak było w treści decyzji organu analizy dotyczącej okresu przedawnienia wynikającej z dokumentów źródłowych,
4. - w uzasadnieniu decyzji organ zamieścił niewystarczającą informację o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, gdyż poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wobec Skarżącego aktualnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nowej Hucie.

Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że kwoty składek objęte egzekucją są niewspółmiernie niskie do kwot składek uznanych przez organ za nieprzedawnione co tylko potwierdza, ze organ powinien przeprowadzić drobiazgową analizę pod kątem przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., celem ustalenia okresów ewentualnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Organ nie odniósł się do okoliczności zawartej w informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjny dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezskuteczność egzekucji prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 11 sierpnia 2004r. oraz z dnia 31 stycznia 2005r.

Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych powinny znaleźć się dokumenty obrazujące tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, a przede wszystkim dokumenty świadczące o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności odnośnie poszczególnych składek.

Uchybienia te uniemożliwiły Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu.

Organ administracji został zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięć we wskazanym powyżej zakresie stosownej analizy oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że należności z tytułu składek ciążących na Skarżącym nie uległy przedawnieniu.

Organ na nowo rozpoznając sprawę, będąc związany na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a. zobowiązany został do tego by w pierwszej kolejności dokonać precyzyjnych ustaleń dotyczących przedawnienia poszczególnych składek Skarżącego, które zostały objęte zabezpieczeniem hipoteką, uwzględniając skutki prawne wynikające z przedstawionej przez Sąd wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Po drugie organ na podstawie obowiązujących w przedmiocie przedawnienia przepisów prawa (z uwzględnieniem ich zmian w okresie istnienia zaległości), ustali precyzyjnie w stosunku do poszczególnych składek, okresy wpływające na bieg terminu przedawnienia tj. zawieszenie jego biegu oraz przerwy w jego biegu. Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek przystąpi do rozpoznania wniosku w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku umorzy postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek. Swoje ustalenia przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom, o którym mowa w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Organ tych zaleceń nie wykonał w sposób prawidłowy.

Sąd stwierdza, że taka analiza stanu prawnego, który w tej sprawie ma zastosowanie, jest zbyt powierzchowna, a tym samym narusza art. 153 p.p.s.a. Organ nie wskazał konkretnych dat, od których mają zastosowanie poszczególne regulacje, nie przedstawił różnych obowiązujących wersji powołanych przepisów, czy też nie zajął się zagadnieniami intertemporalnymi.

Całkowicie została pominięta kwestia odsetek (od kiedy były naliczane i w jakiej wysokości.)

Wyrok kasatoryjny jest rezultatem niedostatków, wynikających z niewykonania kolejnego zalecenia Sądu, o czym poniżej, w dalszej części uzasadnienia.

Sąd sygnalizuje zatem organowi, że zakreślając ramy prawne dotyczące zagadnienia przedawnienia w rozpoznawanej sprawie powinien dostrzec, że: od 1 stycznia 1999r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Jak wynika z tabeli zamieszczonej na s.9 decyzji, składki za okres: 09/2000, 06/2001,07/2001, 08/2001 jak również 09/2001 i 10/2001 przedawniały się po upływie 5 lat. Tymczasem w zakresie składek za 09/2000, 06/2001,07/2001, 08/2001 nie wskazano pierwszej czynności a zabezpieczenie hipoteką nastąpiło dopiero w 2009r. czyli po upływie terminu przedawnienia.

Od 1 stycznia 2003r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2074, ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się jednak, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania. Natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003r. ulega 10-letniemu przedawnieniu.

W realiach tej sprawy należy zaznaczyć, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia.

Mocą powołanej ustawy z 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia."

W tym miejscu należy także zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 maja 2020r., sygn. akt: P 2/18, stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Z dniem 1 stycznia 2003r. dodano także ust. 5a-5d do art. 24 u.s.u.s. Zgodnie z art. 24 ust. 5b bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

Przepis art. 24 ust. 5b, z dniem 1 lipca 2004r. uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Według nowego brzmienia art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 808), z dniem 20 lipca 2011r. do art. 24 u.s.u.s. dodano ust. 5f, zaś ust. 6 otrzymał nowe brzmienie.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r.

Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych ZUS powinien mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne. Inne regulacje obowiązywały w tej mierze w okresie do końca 2002r., inne w okresie od 2003 do 2011r., a jeszcze inne od 2012r. Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 czy 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną w na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną, i znów, nie dotyczącą tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia.

Tymczasem najistotniejsze w tej sprawie jest ustalenie czy doszło do przedawnienia należności składkowych za okresy znacznie wcześniejsze, począwszy od września 2000r., a w tym czasie, do końca 2002r. – jak już naszkicowano – okres przedawnienia wynosił 5 lat.

Wyżej wskazano, że przyczyną z powodu której Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na naruszenie art. 153 p.p.s.a., jest niewykonanie przez ZUS kolejnego zalecenia Sądu zawartego w wyroku z 24kwietnia 2019r. sygn. akt: I SA/Kr 16/19 Sąd w tymże wyroku a to udokumentowanie dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, a przede wszystkim dokumenty świadczące o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności odnośnie poszczególnych składek.

Tymczasem ZUS nie zamieścił w aktach sprawy ani jednego dokumentu dotyczącego tego zagadnienia.

Co prawda w uzasadnieniu decyzji zawarł obszerne tabele, w których powołał się na fakty mające znaczenie dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia poszczególnych należności składkowych (za każdy miesiąc z osobna), oraz początku i zakończenia zawieszenia jego biegu - ale nie udokumentował tych okoliczności, do czego został zobowiązany przez Sąd.

Ujęcie tabelaryczne jest metodologicznie poprawne, czytelnie prezentujące omawianą problematykę ale jest niewystarczające na potrzeby rozstrzygnięcia. Prawidłowe bowiem wykonanie zaleceń Sądu w tym zakresie, zawartych w wyroku z 24 kwietnia 2019r., I SA/Kr 16/19 polegało za załączeniu do akt administracyjnych sprawy m.in. dokumentów (ich odpisów), na które ZUS powołał się w omawianej tabeli. W wyroku z 24 kwietnia 2019r. Sąd wskazał na potrzebę "udokumentowania" tychże zdarzeń, czy zamieszczenie "dokumentacji" w tym zakresie. Tego typu sformułowania nie pozostawiają wątpliwości, że organ był zobowiązany - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - załączyć do akt administracyjnych sprawy dokumenty (ich odpisy), na które powołał się w tabeli.

Mając na uwadze możliwą obszerność tejże dokumentacji, organ mógł wywiązać się z tego zalecenia załączając do niniejszej sprawy, jako część materiału dowodowego, akta egzekucyjne albo odpisy dokumentów tworzących takie akta. Niezależnie od technicznych aspektów realizacji tego obowiązku, jego istotą było to, aby Sąd ponownie kontrolując sprawę (czyli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym) mógł zweryfikować na podstawie dokumentów źródłowych ziszczenie się i prawną skuteczność okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia, jak i decydujących o ustaniu tegoż.

Jeśli zatem organ wiąże skutki prawne w postaci przerwania albo zawieszenia biegu terminu przedawnienia z doręczeniem upomnienia, doręczeniem decyzji lub z doręczeniem tytułu wykonawczego, to do akt tej sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) tychże upomnień, decyzji czy tytułów wykonawczych, i - co także ważne – dowody doręczenia tychże dokumentów, na podstawie których Sąd mógłby zweryfikować prawidłowość tego doręczenia, a tym samym skuteczność tejże czynności. W tym przejawia się m.in. kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych.

Poza tym, jeśli organ powołuje się na fakt zakończenia postępowania egzekucyjnego, to w materiale dowodowym tej sprawy, powinny znajdować się stosowne dokumenty. ZUS tej kwestii bliżej nie omawia.

Tymczasem, omówienie tego zagadnienia ma także inny, istotny aspekt. Otóż, podstawa prawna umorzenia postępowania egzekucyjnego ma znaczenie dla oceny trwania albo też unicestwienia prawnych skutków podjętych czynności egzekucyjnych, w kontekście zawieszenia albo przerwania biegu terminu przedawniania należności składkowych. NSA w uchwale z 28 kwietnia 2014r. sygn. akt: I FPS 8/13 (pkt. 8.8.) stwierdził, że jeżeli zgodnie z art. 60§1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 1438, ze zm.), umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie skutków prawnych podjętych czynności egzekucyjnych, za wyjątkiem praw osób trzecich nabytych na skutek czynności egzekucyjnych, to niewątpliwie wywiera to wpływ na stosowanie art. 70§4 O.p., uzależniającego przerwanie biegu terminu przedawnienia od zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony.

Zatem, skoro umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie skutków prawnych podjętych czynności i będących ich następstwem środków egzekucyjnych, to zostaje również uchylony skutek w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia, który nastąpił w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Ponieważ wierzyciel nie jest osobą trzecią, w rozumieniu art. 60§1 u.p.e.a., to w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie tylko nie zachowuje on praw do rzeczy i pieniędzy przekazanych mu przez organ egzekucyjny, uzyskanych w wyniku zastosowanych środków egzekucyjnych, lecz także nie może wywodzić innych skutków prawnych z dokonania takich uchylonych następnie czynności, co odnieść także należy do skutku określonego w art. 70§4 O.p.

W ocenie Sądu argumenty zawarte w powołanej uchwale znajdują odpowiednie zastosowanie w kontekście trwania albo unicestwienia prawnych skutków czynności egzekucyjnych (w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a.) istotnych dla przerwania albo zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, takich jak doręczenie upomnienia, czy tytułu wykonawczego. Zatem, istotna w tej mierze jest podstawa prawna umorzenia postępowania egzekucyjnego, jako że art. 60 § 1 u.p.e.a. wskazane w uchwale uchylenie skutków prawnych podjętych czynności egzekucyjnych wiąże z umorzeniem tegoż postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 1-8 i 10, ale już nie, gdy podstawę taką stanowi art. 59§2 u.p.e.a.

Jeśli ZUS powołuje się na prowadzenie w dalszym ciągu postępowania egzekucyjnego, to także powinien dołączyć do akt niniejszej sprawy dokumenty obrazujące dokonanie czynności egzekucyjnych zakłócających bieg terminu przedawnienia (wybrane albo w ramach całych akt egzekucyjnych; w oryginale albo odpisach). Tym samym Sąd będzie miał możliwość oceny prawidłowości i skuteczności dokonania tychże czynności.

Wreszcie, jeśli ZUS zechce wykorzystać w swej argumentacji okoliczność, iż niektóre należności składkowe zostały zabezpieczone hipoteką, to także powinien załączyć do akt tej sprawy istotne w tej mierze dokumenty. Organ powinien o tym pamiętać i poddać ocenie skuteczność zabezpieczenia hipotecznego, jeśli do tej czynności doszło w odniesieniu do składek, które ewentualnie już uległy przedawnieniu.

Nieudokumentowanie okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych, oprócz naruszenia art. 153 p.p.s.a. – o czym była mowa, stanowi także o naruszeniu przez ZUS art. 77§1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r. poz. 256, ze zm. dalej-k.p.a.).

Stosownie bowiem do art. 77§1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z tego wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) - i z tego punktu widzenia - powinien być bowiem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.

Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia NTA, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4).

Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77§1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki WSA w Gliwicach z 26 lipca 2016r., I SA/Gl 50/16; z 11 lutego 2015r., I SA/Gl 709/14; z 12 listopada 2014r., I SA/Gl 485/14; z 18 grudnia 2019r., I SA/Gl 1099/19; wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2007r., VII SA/Wa 1034/07; wyrok NSA z 29 listopada 2004r., OSK 813/04; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 lipca 2009r., II SA/Go 367/09; wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2008r., III SA/Po 685/07; wyrok WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2006r., II SA/Bk 219/06).

Wskazane uchybienie organu w zakresie nieudokumentowania okoliczności istotnych z punktu widzenia analizy przedawnienia spornych należności składkowych może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uniemożliwia bowiem Sądowi kontrolę konstatacji organu, że nie doszło do przedawnienia tychże należności. Zaprzeczenie tej tezie, choćby co do składki za jeden miesiąc, prowadziłoby zaś do innego rozstrzygnięcia, to jest umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia przedawnionych należności składkowych, jako że orzekanie w tej mierze byłoby bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016r. sygn. akt: II GSK 3945/16; wyrok NSA z 3 kwietnia 2014r. sygn. akt: II GSK 236/13). Kwestia przedawnienia należności składkowych mieści się bowiem w granicach sprawy o umorzenie tych należności (wyrok NSA z 8 grudnia 2016r. sygn. akt: II GSK 3945/16).

Ponownie nawiązując do art. 153 p.p.s.a. należy podkreślić, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz także kontrola zastosowania określonych przepisów przez organ administracji. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji (por. wyrok NSA z 12 marca 2008r. sygn. akt: I GSK 517/07).

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Zalecenia dla organu w toku ponownego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) wynikają z powyższych uwag Sądu.

Zatem, w pierwszej kolejności ZUS powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi.

Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które się powołuje w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, to jest: doręczenie upomnienia, decyzji, tytułu wykonawczego, a także wniosku o umorzenie należności w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. poz. 1551), czy zawiadomienia o wszczęciu postępowania finalizowanego decyzją, o której mowa w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Powinien dołączyć do akt dokumenty obrazujące dokonanie czynności egzekucyjnych zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych, w trwającym jeszcze postępowaniu egzekucyjnym, w odniesieniu do składek za okres począwszy od września 2000r. Przy czym, techniczna strona realizacji tego obowiązku jest bez znaczenia. Organ do materiału dowodowego tej sprawy może dołączyć odpisy stosownych dokumentów albo ich oryginały, np. poprzez załączenie do tego materiału akt postępowań, w których się one znajdują.

W zakresie składek nieprzedawnionych, organ analizując przesłanki z rozporządzenia z 31 lipca 2003r. powinien zbadać i wyraźnie oraz jednoznacznie wyartykułować w tej mierze swoje stanowisko, czy skarżący ma możliwość spłaty zadłużenia bez pozbawienia siebie i swojej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Stwierdzając, że nie zachodzi przesłanka umorzenia z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. - organ powinien uprawdopodobnić, że z danego źródła, w konkretnym okresie, skarżąca uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia, choćby w zakresie przekraczającym wartość zabezpieczonej hipoteką nieruchomości. Komplementarnie należy dodać, że z kolei ustalenie, iż zachodzi ta przesłanka umorzenia należności składkowych - nie zobliguje organu do ich umorzenia, lecz tylko umożliwi to organowi w ramach uznania administracyjnego.

Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek przystąpi do rozpoznania wniosku w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku umorzy postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek. Swoje ustalenia przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom, o którym mowa w przepisie art. 107§3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 145§1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, ponieważ skarżący działał osobiście i zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych (art. 239§1 pkt 1 lit. e. p.p.s.a.), nie wykazał, że poniósł jakiekolwiek wydatki w związku z niniejszym postępowaniem, niezbędne do celowego dochodzenia jego praw (art. 200 p.p.s.a.).