Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2020r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku D. Ł. o umorzenie należności z tytułu składek.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2020r. do ZUS wpłynął wniosek ww. zobowiązanej o umorzenie w całości należności z tytułu składek w kwocie [...]zł.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020r., po rozpatrzeniu ww. wniosku zobowiązanej, organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 10/2010 do 12/2011r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 09/2011 do 10/2011r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ odmówił również wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 10/2010 do 12/2011r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. ZUS ustalił, że na koncie płatnika składek figurują, m.in. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Wskazano na treść art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 266, dalej: "u.s.u.s."), zgodnie z którym, do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s.
Zdaniem organu, skoro więc ustawodawca nie dopuścił możliwości zastosowania przepisów dot. umorzenia należności do składek finansowanych przez ubezpieczonych, to zgodnie z dyspozycją art. 61 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] lutego 2020r. odmówiono wszczęcia postępowania w tym zakresie. Podano, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania.
Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 83b u.s.u.s. mówi natomiast, że w przypadkach, gdy k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład wydaje decyzję. Oznacza to, że Zakład musiał wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Organ nie może częściowo prowadzić postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Dodatkowo ZUS wskazał, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych we wniosku o umorzenie. Po zakończeniu tego postępowania organ wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności.
W dniu [...] marca 2020r. wpłynęło do organu pismo zawierające wniosek ww. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności.
Organ II instancji rozpoznając wniosek ponownie, wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2020r., o której mowa na wstępie. ZUS ocenił zgromadzony materiał i doszedł do podobnych wniosków, jak organ I instancji. Powołał się na treść art. 30 i art. 28 u.s.u.s. i uznał, że ustawodawca użył w ww. przepisie sformułowania "nie stosuje się", co oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności, wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na ww. regulacjach. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy, jak i negatywnego. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest zatem badanie istnienia przesłanek umorzenia, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. ZUS może umorzyć należności, z powodu trudnej sytuacji wyłącznie do składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. Przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń (zatrudnionych pracowników) w części finansowanej przez płatnika.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła, że ZUS odmawia wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, dokonanych zapisów na koncie ubezpieczonej: " Z Art. 7b (Dz.U. z 12 maja 2017 Poz. 935 Ustawa z 7 kwietnia 2017r. Art. 7b)". Zdaniem skarżącej, suma nienależnie opłaconych składek jest większa od sumy składek należnych. Ponadto skarżąca podała, że: "Ustawa z 13 października 1998r. Art. 24/6a do Art. 24/6g (Dz.U. 1998r. nr. 137 poz. 887) reguluje stan prawny".
W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, w tym także te niepodniesione w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu ubezpieczeniowego w granicach kompetencji, przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych przepisów, Sąd uznał, że nie zawierają one wad, powodujących konieczności ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach organu I i II instancji. W konsekwencji skarga D. Ł. nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] kwietnia 2020r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2020r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku D. Ł. o umorzenie należności z tytułu składek.
Na gruncie badanej sprawy, ZUS po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 10/2010 do 12/2011r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 09/2011 do 10/2011r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ odmówił również wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 10/2010 do 12/2011r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
W świetle powyższych okoliczności faktycznych, spór w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy, zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia.
Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 266, dalej: "u.s.u.s."), które w sposób ścisły regulują sytuacje, pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określa w punktach od 1 do 6 przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.
Umorzenie należności z tytułu składek w innych sytuacjach, niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.
Zgodnie jednak z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Wszystkie wskazane wyżej regulacje nie mają jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek.
Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28.
Wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności, wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012r., sygn. akt II GSK 1520/11). Wprowadzenie przez ustawodawcę zastrzeżenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona.
Taka regulacja jest uzasadniona tym, że to nie płatnik składek, a ubezpieczony ponosi rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest więc jedynie "pośrednikiem", który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wyklucza to możliwość powoływania się w takiej sytuacji przez płatnika na okoliczności dotyczące jego sytuacji, jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012r., II GSK 1520/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2018r., III SA/Łd 53/18; dostępne: www.orzeczenie.nsa.gov.pl).
Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami, ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w tej części.
Jednocześnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał brak podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Jak z powyższego wynika, regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu, odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu.
Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008r., sygn. akt II GSK 451/07).
Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek, na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia".
W tej sytuacji, organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 256) gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Stosownie zaś do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.
W świetle powyższych rozważań, zasadnie organ ubezpieczeniowy odmówił wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie.
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu ubezpieczeniowego nie naruszają prawa, dlatego działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.