Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 12 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 449/22

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

A. J. wnioskiem z dnia 16 listopada 2021 r. zwrócił się z prośbą do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład" lub "organ") w Krakowie o umorzenie należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu pisma podał, że jego sytuacja finansowa jest bardzo trudna. Od sierpnia 2021 r. jest emerytem, otrzymuje 1570 zł brutto, po odliczeniu składek i po zajęciu komorniczym (dług wobec ZUS) na przeżycie pozostaje 900 zł. Po opłaceniu miesięcznych zobowiązań (czynsz, media) na żywność pozostałe ok. 550 zł. Nadto, jak podał pozostaje w stałym leczeniu (rak trzustki i dwunastnicy w 2004 r.), co wiąże się z wydatkami na leki ok. 100zł -150 zł miesięcznie.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. A. J. podał, że od chwili zlikwidowania działalności gospodarczej w 2014 r. był zarejestrowany w G.U.P. Kraków jako osoba bezrobotna, do chwili osiągnięcia wieku emerytalnego tj. do sierpnia 2021 r. W tym okresie nie pobierał żadnych innych dochodów. Jak podał, nie posiada jakiegokolwiek majątku, oszczędności, urządzeń, nieruchomości. Za zgodą syna korzysta z możliwości zamieszkiwania w jego mieszkaniu bez konieczności ponoszenia opłat najmu, ponosząc jednak koszty mediów. Korzysta z "okresowej pomocy socjalnej" polegającej na otrzymywaniu bloczków żywnościowych w wysokości ok. 7 zł dziennie oraz dopłacie do leków. Od kilku lat spłaca kredyt konsumpcyjny w kwocie 120 zł miesięcznie. Dodał, że na skutek wypadku samochodowego i przebytej choroby nowotworowej przebywał 19 lat na rencie inwalidzkiej.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 15 listopada 2022 r. znak sprawy: 180000/71/490621/2021-RED-IR odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 73 719,46 zł w tym:

1. ubezpieczenia społeczne - za okres 06.2008-07.2011, 02.2012-06.2013 w łącznej kwocie 60 387,27 zł, w tym z tytułu:

składek - 30 190,27 zł, odsetek (naliczonych na 16 listopada 2021 r.) - 30 197 zł,

2. ubezpieczenie zdrowotne - za okres 02.2012 - 06.2013 w łącznej kwocie 7 764,43 zł, w tym z tytułu:

składek - 4 370,43 zł, odsetek (naliczonych na 16 listopada 2021 r.) - 3 394 zł,

3. Fundusz Pracy - za okres 03.2008 - 07.2011, 02.2012-06.2013 w łącznej kwocie 5 567,76 zł, w tym z tytułu:

składek - 2 766,76 zł, odsetek (naliczonych na 16 listopada 2021 r.) - 2 801 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że od 13 sierpnia 2001 r. do 28 czerwca 2013 r. (z przerwą w okresie 01.03.2003 r. – 31. 08.2003 r.) A. J. prowadził działalność gospodarczą (data skreślenia z CEIDG – 29.06.2013 r.). W związku z nieopłaceniem składek na koncie A. J. powstały zaległości.

Rozpatrując sprawę organ powołał się na informacje przedstawione przez skarżącego we wniosku z dnia 16 listopada 2021 r. oraz w piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. wskazujące na trudną sytuację finansową:

-"Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej" z 16 listopada 2021 r.,

• pismo z 9 grudnia 2021r.,
• decyzję nr 36,581/33/01 z 2 marca 2001 r.,
• wydruk z Wikipedii,
• faktury za bieżące opłaty,
• decyzje Prezydenta Miasta Krakowa z 7 maja 2014 r., 15 listopada 2021r. (3 szt.),

-informację o spłacie kredytu z 23 listopada 2021 r.,

• umowę sprzedaży pojazdu z 21 lipca 2010 r.,
• zaświadczenie lekarskie z 12 marca 2021 r.,
• protokół zabiegu operacyjnego z 27 lipca 2004r.,
• skierowanie do otrzymania pomocy żywnościowej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 z 26 stycznia 2017 r.,
• orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 18 maja 2016 r.,
• zaświadczenie o stanie zdrowia z 2 stycznia 2014 r.,
• skierowanie do poradni specjalistycznej.

Do rozpatrzenia wniosku wykorzystał również informacje pozyskane z urzędu tj. informację z Centralnej Ewidencji Pojazdów (wg stanu na 29 listopada 2021 r.), informację z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych (wg stanu na 29 listopada 2021 r.), informację z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Zdaniem organu należności figurujące na koncie są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia całości zadłużenia wpłynęło wydanie decyzji określających wysokość zadłużenia oraz prowadzone postępowanie egzekucyjne dla należności za:

• 03.2008 r. - 12.2010 r. od 10.03.2011 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 14.09.2011 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 23.09.2011 r. doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal,
• 01-07.2011 r. od 03.10.2011 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 16.03.2012 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 16.04.2012 r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal,
• 02-07.2012 r. od 18.09.2012 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 28.10.2012 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 27.02.2014 r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal,
• 08-10.2012 r. od 12.12.2012 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 28.10.2013 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 27.02.2014 r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal,

-11.2012 r.-03.2013 r. od 14.05.2013 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 23.02.2015r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 17.03.2015 r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal,

• 04-06.2013 r. od 10.10.2013 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 04.03.2015 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 18.03.2015 r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal.

Podał, że na podstawie art. 24 ust 5f u.s.u.s bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Zgodnie z art. 24 ust 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W konsekwencji wniosek został rozpoznany w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3 i 3a ustawy u.s.u.s. Wyjaśniono przy tym, że na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. póz. 1228 ze zm.);
3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r.-Ordynacja podatkowa,
4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Według organu analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie ww. przepisów. W stosunku do działalności A.J. nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c, nie zachodzą w stosunku do zadłużenia A.J. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1. Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również nie ma zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Ustalono, że A.J. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, a aktualnie jego źródłem utrzymania jest emerytura. Zadłużenie jest objęte postępowaniem egzekucyjnym. Z uwagi na zbieg do świadczenia emerytalnego organem właściwym do prowadzenia egzekucji łącznej został wyznaczony Prezydent Miasta Krakowa. Zatem w sprawie nie nastąpiło stwierdzenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego lub komornika sądowego całkowitego braku majątku, z którego prowadzić egzekucję. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki. Z uwagi na niniejsze wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6. Organ powołał się przy tym, za wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2009 r. - sygn. V SA/Wa 969/09, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Z powyższego, zdaniem organu wynika, że nie jest możliwe umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Organ wyjaśnił nadto, że przesłanki umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zostały zawarte w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, pz. 1365). Zgodnie z §3 ust. 1 pkt 1-3 ww. aktu Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Również na podstawie ww. przepisów organ nie znalazł postaw do umorzenia należności przypadających od nieopłaconych składek figurujących na koncie.

Wskazał, że skarżący pobiera emeryturę w kwocie 1502,43 zł brutto, 991,61 zł (po dokonaniu potrąceń egzekucyjnych w kwocie 375,60 zł). Nastąpiło zajęcie świadczenia również na poczet zaległości składkowych. Skarżący jest osobą rozwiedzioną, prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. Podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny sytuacji finansowej jest kwota określająca minimum socjalne, które dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1 323,25 zł.

Zatem dochód skarżącego (przed dokonaniem potrąceń egzekucyjnych) jest wyższy niż minimum socjalne określone przez IPiSS (III kwartał 2021 r.).

Jeśli chodzi o zobowiązania skarżącego z tytułu zaciągnięcia kredytów organ wskazał, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że za umorzeniem należności publicznoprawnych nie może przemawiać preferowanie wykonywania zobowiązań cywilnoprawnych, nawet jeśli niewykonanie tych zobowiązań wiązałoby się z daleko idącymi konsekwencjami dla zobowiązanego.

W związku z powyższym, zdaniem organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie występuje stan ubóstwa.

Wykazane w §3 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia również nie znajdzie zastosowanie w sprawie, gdyż skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej.

Zdaniem organu przepis §3 ust. 1 pkt 3 również nie znajdzie zastosowania.

W aktach znajduje się orzeczenie lekarskie wskazujące na lekki stopień niepełnosprawności skarżącego. Orzeczenie to zostało wydane na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 października 2015 r., skarżący nie wymaga zaś konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto we wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia odnotowano: praca na otwartym rynku pracy. Tymczasem powyższa przesłanka ma zastosowanie jedynie do takich sytuacji, gdy choroba dłużnika lub któregoś z członków jego rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskanie dochodu. Tymczasem, jak podał organ A.J. dysponuje źródłem utrzymania w postaci świadczenia emerytalnego. Organ zwrócił również uwagę na wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 583/09, zgodnie z którym w przypadku gdy zobowiązany mimo istnienia choroby uzyskuje dochody, wspomniana podstawa umorzenia nie ma zastosowania.

Organ podkreślił nadto, że oceny występowania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne dokonuje się w oparciu o wszelkie dostępne dowody, które pozwalają stwierdzić, czy wnioskujący o umorzenie "rokuje" spłatę w przyszłości swoich zobowiązań czy też nie, mając na uwadze konieczność ochrony interesu publicznego w tego rodzaju sprawach (por. wyrok NSA z 2 września 2016 r., sygn. akt II GSK553/15).

Analizując możliwość umorzenia należności należy mieć na uwadze to, czy trudności finansowe mają charakter przejściowy, czy stały i pogłębiający się. ZUS nie zakwestionował obecnej sytuacji finansowej skarżącego, na którą ma wpływ wysokość pobieranego świadczenia emerytalnego (po dokonanych potrąceniach egzekucyjnych), a która to zmusiła go do skorzystania ze wsparcia z pomocy ośrodka pomocy społecznej. Jednak w jego ocenie obecna sytuacja materialno-bytowa skarżącego nie uzasadnia stwierdzenia, że jego trudności płatnicze mają charakter trwały. Od 2014 r. (po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej) był on zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna - do chwili osiągnięcia wieku emerytalnego (do sierpnia 2021 r.), zatem zgłaszał gotowość do podjęcia zatrudnienia.

Zdaniem organu podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Decyzja o umorzeniu należności składkowej przysługuje organowi, który w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie musi umorzyć zaległości. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. W przypadku natomiast braku przesłanek całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej, ZUS ma ustawowy obowiązek odmówić umorzenia należności z tytułu składek. Nadto każda osoba, która podjęła się prowadzenia działalności gospodarczej i podlega z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym, musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na te ubezpieczenia i wykazywać staranność w prowadzeniu firmy, ponieważ to na płatniku ciąży ustawowy obowiązek regulowania składek w obowiązującym terminie jak i wysokości. Istnieje on od dnia rozpoczęcia działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych dochodów, pojawiających się problemów finansowych, zdrowotnych czy innych sytuacji losowych. Zatem każdy przedsiębiorca, podejmujący działalność gospodarczą, bierze na siebie ryzyko związane z jej prowadzeniem i opłacalnością. Jeżeli pomimo trudności decyduje się na dalsze jej prowadzenie, nie opłacając przy tym obowiązkowych należności publicznoprawnych, to musi liczyć się z tym, że w konsekwencji powstałe z tego tytułu zadłużenia będą narastały i będą przymusowo dochodzone. Zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia

Niezależnie od powyższego organ zauważył, że art. 29 u.s.u.s. przewiduje możliwość - po złożeniu stosownego wniosku - udzielenia ulgi w formie układu ratalnego. Zakład po uprzednim przeprowadzeniu analizy sytuacji finansowej, dostosowuje raty do możliwości finansowych osoby wnioskującej, a udzielenie ulgi wywołuje następujące skutki prawne:

• od dnia następnego po dniu wpływu wniosku o zawarcie układu ratalnego, ZUS nie nalicza odsetek za zwłokę,
• do każdej raty należności z tytułu składek określonej w układzie ratalnym, ZUS pobiera opłatę prolongacyjną w wysokości 50% stawki odsetek za zwłokę, obowiązującej w dniu zawarcia umowy,
• jednocześnie nie są podejmowane działania zmierzające do przymusowego wyegzekwowania należności składkowych objętych ulgą, a gdy egzekucja była już prowadzona, zostaje zawieszona.

W konsekwencji, na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów organ stwierdził, że skarżący nie udowodnił, iż jego sytuacja materialno - bytowa, rodzinna i zdrowotna całkowicie i trwale uniemożliwia mu spłatę zaległych należności wobec ZUS.

Dodał, że obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie drastycznych. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne (Wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r., sygnatura akt II GSK 848/16).

Na powyższe rozstrzygnięcie A.J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., zwana dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z przywołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I WSA w Krakowie, wyznaczono posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w obecnej sytuacji epidemiologicznej stanowiłoby bowiem nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie brak było możliwości przeprowadzenia jej na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli decyzji opiera się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Jak wynika bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżony akt administracyjny, Sąd nie ogranicza się jedynie do kontroli tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takim akcie znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

W rozpoznawanej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6.

Wobec treści wniosku Skarżącego, do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W ocenie Sądu organy w sposób nieprawidłowy i przedwczesny rozstrzygnęły w opisany wyżej sposób. Zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć jedynie częściowo ze względu na argumentację w niej podnoszoną.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość.

Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organ obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Odnosząc się w tym kontekście do zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że co do zasady organ takie ustalenia poczynił, wskazując w uzasadnieniu decyzji składki, które jego zdaniem nie zostały przedawnione. Podał, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia zadłużenia wpłynęło wydanie decyzji określających wysokość zadłużenia oraz prowadzone postępowanie egzekucyjne dla należności za:

• 03.2008 r. - 12.2010 r. od 10.03.2011 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 14.09.2011 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 23.09.2011 r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal,
• 01-07.2011 r. od 03.10.2011 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 16.03.2012 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 16.04.2012 r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal,
• 02-07.2012 r. od 18.09.2012 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 28.10.2012 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 27.02.2014 r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal,
• 08-10.2012 r. od 12.12.2012 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 28.10.2013 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 27.02.2014 r.(doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal,
• 11.2012 r. - 03.2013 r. od 14.05.2013 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 23.02.2015 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 17.03.2015 r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal,
• 04-06.2013 r. od 10.10.2013 r. (doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do 04.03.2015 r. (data uprawomocnienia decyzji), następnie od 18.03.2015 r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal.

Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 24 ust 5f u.s.u.s bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Z kolei zgodnie z art. 24 ust 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Następnie wskazał, że wniosek został rozpoznany w oparciu o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w sprawie tj.: art. 28 ust. 3 i 3a ustawy u.s.u.s.

Rzecz jednak w tym, że rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych obowiązkiem organu administracyjnego było nie tylko podanie treści podstawy prawnej, ale jej wyjaśnienie, przy uwzględnieniu ram czasowych, w których obowiązywały odmienne regulacje prawne w tym zakresie. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze należności dotyczą września 2008 r., a w tym okresie przepisy dotyczące przedawnienia składek ulegały zmianie.

Problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Z dniem 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. nr 241 poz. 2074 ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 (Lex nr 396253) i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 (Lex nr 396249) oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1102/08, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II GSK 72/09).

Mocą powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Dodano także ust. 5a-5d w brzmieniu:

"5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty.

5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu.

5d. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana".

Natomiast art. 24 ust. 6 u.s.u.s. stanowił, że bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Przepis art. 24 ust. 5b z dniem 1 lipca 2004 r. uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

Na podstawie tejże nowelizacji po ust. 5d dodano także ust. 5e w brzmieniu: "bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".

Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f w brzmieniu: "w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna"), zaś ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy".

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por: Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

Należy także zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 lub 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną dotyczącą nie tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia.

Tymczasem organ nie przeprowadził w uzasadnieniu swojej decyzji rzetelnej analizy w oparciu o przedstawione przepisy kwestii przedawnienia poszczególnych składek. Nadto zauważyć należy, że organ wywodzi skutek zawieszenia biegu przedawnienia należności składowych z faktu prowadzenia względem zobowiązanego postępowania egzekucyjnego oraz wydania decyzji określających wysokość zadłużenia. W tym zakresie jednak depozycja organu jest nieweryfikowalna z uwagi na jej ogólnikowość, a także brak stosownego materiału dowodowego w tym zakresie.

Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych powinny znaleźć się dokumenty obrazujące tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, a przede wszystkim dokumenty świadczące o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności odnośnie poszczególnych składek. Powyższe uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu.

Nieudokumentowanie przez organ podatkowy okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że ocena tych argumentów na obecnym etapie sprawy jest przedwczesna, skoro organ nie ustalił w sposób prawidłowy kwestii przedawnienia poszczególnych składek. Zaznaczyć jednak trzeba, że Sąd dostrzegł w uzasadnieniu decyzji dowolność oceny dokonanej przez organ zarówno w zakresie ustaleń dotyczących całkowitej nieściągalności jak również dowolność oceny w zakresie oceny przede wszystkim przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Próżno szukać bowiem w aktach sprawy części dokumentów, na których organ oparł swoje rozstrzygniecie w oparciu o ww. przepisy, a to np. informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów (wg stanu na 29 listopada 2021 r.), informacji z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych (wg stanu na 29 listopada 2021 r.), informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Zauważyć należy, że uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanej w ramach tzw. uznania administracyjnego, skoro pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, materiałów dowodowych, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Co więcej, w zgodzie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Z kolei warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ stosownie do dyspozycji art. 153 P.p.s.a. winien uwzględnić w pełnym zakresie ocenę prawną Sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Organ winien więc poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi. Ponadto powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które będzie się powoływać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.