Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 lutego 2022r., nr 1201-IEE.711.2.215.2021.5.EP Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z 3 grudnia 2021r. nr 180000/71/1/1719/2021-RED-AL w sprawie zaliczenia K.S. środków pieniężnych uzyskanych z egzekucji na poczet innej należności pieniężnej.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 19 października 2021r. nr [...] do [...] obejmujących zaległości z tytułu niezapłaconych składek ZUS za okres od lipca 2016r. do grudnia 2017r. W toku postępowania egzekucyjnego dokonano min. zajęcia wynagrodzenia za pracę skarżącej.
W wyniku wpłat z tytułu realizacji zajęcia wynagrodzenia za pracę oraz wpłat własnych skarżącej, zaległości objęte tytułami wykonawczymi z 19 października 2021r. zostały uregulowane.
Następnie 25 listopada 2021r. do organu egzekucyjnego wpłynęła wpłata w wysokości 469,88 zł z tytułu zajęcia wynagrodzenia za pracę.
W dniu 2 grudnia 2021r. organ egzekucyjny wystawił tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...] obejmujące zaległości skarżącej na FUS.
Następnie postanowieniem z 3 grudnia 2021r. nr 180000/71/1/1719/2021-RED-AL organ egzekucyjny zaliczył środki pieniężne uzyskane z egzekucji na poczet należności wykazanych w ww. tytułach wykonawczych z 2 grudnia 2021r.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Podniosła w nim, że postępowanie egzekucyjne w stosunku do niej zostało zakończone przed dniem 25 listopada 2021r., tj. przed datą zajęcia wynagrodzenia za pracę wysokości 469,88 zł, a zatem ściągnięcie 25 listopada 2021r. ww. kwoty bez wystawienia tytułów wykonawczych i wszczęcia postępowania egzekucyjnego było bezpodstawne. Wskazała, że spłata należności wynikającej z decyzji z 7 lipca 2021r. nastąpiła 2 listopada 2021r., o czym skarżąca poinformowania ZUS w dniu 4 listopada 2021r. Skarżąca zakwestionowała w takiej sytuacji prawną możliwość organu do zaliczenia w dniu 3 grudnia 2021r. ściągniętej w dniu 25 listopada 2021r. bezpodstawnie kwoty 469,88 zł na poczet należności wynikających z tytułów wykonawczych wystawionych dopiero w dniu 2 grudnia 2021r.
Zaskarżonym postanowieniem z 28 lutego 2022r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołując się min. na treść art 18 i art. 115 § 7 i § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020r., poz. 1427 ze zm., dalej: "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji") nie kwestionując ustalonego stanu faktycznego stwierdził, że tytuły wykonawcze wydane 2 grudnia 2021r. obejmowały zaległości skarżącej na FUS. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do dokonania zaliczenia ściągniętej w dniu 25 listopada 2021r. kwoty na poczet należności objętych tytułami egzekucyjnymi z dnia 2 grudnia 2021r. Zakwestionowano postawiony w zażaleniu zarzut sugerujący, że w drodze postanowienia o zaliczeniu organ próbował dokonać legalizacji nieprawidłowo pobranej kwoty.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła naruszenie:
art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021r., poz. 423 ze zm., dalej: "ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych"), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż naliczanie odsetek stanowi podstawę do dwukrotnego wykorzystania prawomocnej decyzji z dnia 7.07.2021r. nr 180071DZPDZ21/001945 (bez jej zmiany lub wydania nowej decyzji) pomimo pierwotnej spłaty całości należności w niej wskazanej, art. 115 § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie w dniu 03.12.2021r. postanowienia numer 180000/71/1719/2021-RED-AL w sprawie zaliczenia środków pieniężnych pozostałych po podziale kwoty uzyskanej z egzekucji na poczet innej należności pieniężnej zobowiązanej sporządzonego w oparciu o dodatkowe tytuły wykonawcze utworzone w dniu 02.12.2021 roku nr od [...] do [...] skonstruowane w oparciu o decyzję z dnia 7.07.2021r. nr 180071DZPDZ21/001945 na podstawie której wydano już tytuły wykonawcze, a następnie wszczęto i zakończono (poprzez spłatę należności w całości) postępowanie egzekucyjne co spowodowało, iż prawomocna decyzja administracyjna wykorzystana została dwukrotnie pomimo pierwotnej spłaty całości należności w niej wskazanej,
- c) art. 110 § 1, art. 104 § 1 i art. 155 oraz art. 16, jak również art. 111 § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej: "Kodeks postępowania administracyjnego") w zw. z art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich nie zastosowanie i uznanie, iż prawomocna decyzja administracyjna określająca konkretną należność główną wynikającą z zadłużenia skarżącej, która stanowiła podstawę do wydania tytułów wykonawczych na podstawie których przeprowadzono postępowanie egzekucyjne, a należność z ich wynikająca została uregulowana częściowo poprzez wpłatę własną skarżącej i częściowo poprzez egzekucję administracyjna (zajęcie wynagrodzenia za pracę skarżącej) może zostać ponownie wykorzystana do wydania następnych tytułów wykonawczych określających dodatkową należność główną, która już została uregulowana,
- d) art. 115 § 7 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 33 § 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż wydanie postanowienia o zaliczeniu środków pieniężnych pozostałych po podziale kwoty uzyskanej z egzekucji na poczet innej należności pieniężnej w oparciu o nieprawidłowo wystawione tytuły wykonawcze nie stanowi naruszenia prawa, w sytuacji gdy w tytułach wykonawczych powołano się na decyzję z dnia 7.07.2021r., która na dzień wydania tytułów została wyegzekwowana, a skarżąca uregulowała całą pozostałą niewyegzekwowaną należność wynikającą z decyzji z dnia 7.07.2021 roku, a zatem nie powstały przesłanki umożliwiające wydanie postanowienia i zatrzymanie pobranej kwoty,
- g) naruszenie art. 6, 7, 7a, 8,10, 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie i podejmowanie działań wbrew obowiązującym przepisom prawa, ponadto poprzez brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy w związku z faktem, iż pierwotnie znajdowały się w Warszawie,
- h) naruszenie art. 26 oraz art. 27 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 3 a i art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i sporządzenie tytułów wykonawczych już po ściągnięciu kwoty z wynagrodzenia za pracę, jak również wskazanie jako podstawy prawnej wykonania obowiązku decyzję już wykonaną,
- i) naruszenie art. 32 aa ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie i brak niezwłocznego poinformowania o wykonaniu obowiązku,
- j) § 6 ust. 1, 5, 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2017r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017r., poz. 1831), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż zapis o jednej wpłacie dotyczy rozliczania zaległych należności sprzed 2018r., ponadto nieprawidłowe uznanie, iż rozporządzenie odnosi się nie do kwestii zmiany sposobu opisu wpłaty na odrębne przypisane stronie konto (ze względu na zmianę przepisów po 2018r.), a do nieistniejącego zakazu obowiązku regulacji zaległych należności jedną wpłatą,
- k) § 32 i § 33 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2017r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż można je wdrożyć do składek sprzed 2018 roku, w sytuacji gdy rozporządzenie weszło w życie w dniu 1 stycznia 2018 roku, a należność główna dotyczy okresu sprzed 2018 roku, w sytuacji gdy przepisy przejściowe wprost wskazują, iż do wpłat dokonanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe,
- I) § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.04.2008r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2008r. nr 78 poz. 465), poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji gdy do należności sprzed 2018r. winno być stosowane niniejsze rozporządzenie, które nie zawiera zapisów o jednej wpłacie.
ł) art. 47 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nie uwzględnienie, iż w/w zapis został dodany przez art. 1 pkt 10 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 11 maja 2017r. (Dz.U. z 2017r., poz. 1027) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018r. i nie obowiązuje do składek sprzed 2018r.,
m) art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż pomimo uregulowania całej należności wynikającej z decyzji z dnia 7.07.2021r. powstała konieczność wystawienia dodatkowych tytułów wykonawczych będących podstawą bezprawnego zajęcia skarżącej środków finansowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: "ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi").
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005r., sygn. akt FSK 2326/04).
Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji (postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Rozstrzygając sprawę w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy (niekwestionowanym przez strony) zaistniały podstawy do zaliczenia kwoty ściągniętej od skarżącej w dniu 25 listopada 2021r. w ramach egzekucji wynagrodzenia za pracę, na podstawie tytułów egzekucyjnych z 19 października 2021r. nr [...] do [...] na poczet należności pieniężnej objętej tytułami egzekucyjnymi wystawionymi w dniu 2 grudnia 2021r., w sytuacji gdy przed dniem 25 listopada 2021r. zaległości objęte tytułami wykonawczymi z 19 października 2021r. zostały przez skarżącą uregulowane.
Zgodnie z treścią art. 115 § 7 zd. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środki pieniężne pozostałe po podziale kwoty uzyskanej z egzekucji organ egzekucyjny z urzędu zalicza na poczet innej należności pieniężnej zobowiązanego objętej tytułem wykonawczym, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych, obciążających zobowiązanego.
Zgodnie z art. 115 § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zaliczenia środków pieniężnych pozostałych po podziale kwoty uzyskanej z egzekucji na poczet innej należności pieniężnej zobowiązanego objętej tytułem wykonawczym, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych, obciążających zobowiązanego. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Treść zacytowanego wyżej przepisu wskazuje, że zaliczeniu mogą podlegać wyłącznie "środki pieniężne pozostałe po podziale kwoty uzyskanej z egzekucji".
Egzekucja była prowadzona w stosunku do skarżącej na podstawie tytułów egzekucyjnych z 19 października 2021r. nr [...] do [...]. W jej ramach dokonano min. zajęcia wynagrodzenia za pracę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (pismo Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie z 4 lutego 2022r., k. 28), a także z treści zaskarżonego postanowienia. Zaległości objęte tytułami z 19 października 2019r. zostały uregulowane (częściowo w drodze zajęcia wynagrodzenia, a częściowo w drodze wpłat własnych skarżącej). O powyższym fakcie pismami z 24 listopada 2021r. ZUS poinformował dłużników zajętych wierzytelności (czyli min. pracodawcę skarżącej). Jak twierdzi skarżąca, a czego organ nie kwestionuje uregulowała należność objętą postepowaniem egzekucyjnym 2 listopada 2021r., o czym 4 listopada 2021r. zawiadomiła ZUS.
Zatem środki ściągnięte z wynagrodzenia za pracę skarżącej w dniu 25 listopada 2021r. zostały ściągnięte nadmiarowo, co zapewne było związane z tym, że pismo ZUS z 24 listopada 2021r. informujące o całkowitym uregulowaniu należności przez skarżącą nie zdążyło dotrzeć do jej pracodawcy. Tymczasem zgodnie z zasadą praworządności celowości i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego określoną w art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Ponadto podkreślić należy, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym wskazuje się wprost, że postępowanie egzekucyjne kończy się wraz z wykonaniem przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku (por. Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Węzłowe problemy, Poznań 2003, s. 96; L. Klat-Wertelecka, Umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w: red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 287; M. Masternak, w: T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2013, s. 113-114.; Wyrok NSA z 27 czerwca 2013r., II FSK 2269/11; wyrok WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2014r., I SA/Bk 212/14).
Zatem ściągnięcie w dniu 25 listopada 2021r. rzeczonej kwoty z wynagrodzenia za pracę skarżącej nie nastąpiło "z egzekucji" tak aby mogło być przedmiotem zaliczenia, ale po całkowitym uiszczeniu należności przez skarżącą, a zatem po zakończeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów egzekucyjnych z dnia 19 października 2021r. Z tego też powodu brak było podstaw, aby dokonać zaliczenia tychże środków na poczet innej należności pieniężnej zobowiązanej objętej tytułem wykonawczym, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych, obciążających zobowiązaną.
Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że wysoce wątpliwa pod kątem pewności prawa jest zastosowana przez organ konstrukcja zaliczania uzyskanych środków na poczet należności objętych tytułami egzekucyjnymi wystawionymi po dacie uzyskania tychże środków. Rodzi to bowiem wątpliwość co do długości okresu czasu w jakim muszą być wystawione tytuły, tak aby można było zaliczyć uprzednio uzyskane środki. Prawo nie reguluje tego zagadnienia, a zatem sposób rozumienia omawianego zagadnienia przez organ może doprowadzić do nieuprawionego przetrzymywania środków o których mowa w art. 115 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na poczet należności objętych ewentualnymi przyszłymi tytułami egzekucyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będąc zobowiązane zastosować się do wykładni przedstawionej w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego tj. art. 115 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz prawa procesowego, tj. art. 7 § 1 i art. 115 § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 6 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i art. 135 ustawy Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.