Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 kwietnia 2023r. znak: 180000/71/111186/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej, działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 2000 ze zm. dalej-k.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022r. poz. 1009 ze zm. - dalej-u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 16 lutego 2023r. nr 312/2023 o odmowie umorzenia B.S. (dalej: skarżąca) należności z tytułu składek.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżąca złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, powołując się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Skarżąca wskazała także, że nie była świadoma zadłużenia w ZUS. Organ wyjaśnił, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą do 8 marca 201 Or. W okresie prowadzenia działalności nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek.
Następnie organ wskazał, że w świetle przepisu art. 24 u.s.u.s. do dnia złożenia wniosku nie upłynął termin, w którym wskazane zaległości mogły być dochodzone. Zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna.
W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat.
Zgodnie z zapisem art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę l wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Z kolei zgodnie z art. 24 ust 5b ww. ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, po ich ustaniu przedawnienie biegnie dalej. Oznacza to, że pewnego czasu nie wlicza się do okresu przedawnienia, przy czym po zakończeniu okresu zawieszenia, przedawnienie biegnie dalej, z uwzględnieniem okresu pomiędzy rozpoczęciem biegu, a powstaniem przyczyny zawieszenia.
Organ stwierdził, że w stosunku do zaległości skarżącej bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu w następujących okresach:
od 2 maja 2014r., tj. wszczęcie postępowania w celu wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia do 6 marca 2015r., tj. do uprawomocnienia się decyzji, od 15 października 2015r., tj. wdrożenia postępowania egzekucyjnego do nadal. Zatem dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne.
Następnie organ wyjaśnił, że w dniu 30 listopada 2022r. do ZUS wpłynęło oświadczenie skarżącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, w którym skarżąca poinformowała, że: jest mężatką, nie pracuje zarobkowo, od 1 lipca 2022 r. pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.249,07 zł netto miesięcznie, nie uzyskuje dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej, świadczeń z Urzędu Pracy oraz nie korzysta z innych form pomocy. Skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z mężem, który uzyskuje dochody z pracy dorywczej w wysokości minimum socjalnego. Skarżąca ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat - 200,00 zł, opłat eksploatacyjnych - 100,00 zł, kosztów związanych z leczeniem - 200,00 zł, nie posiada innych zobowiązań finansowych, nie posiada nieruchomości, ruchomości, praw majątkowych i wierzytelności.
Do rozpatrzenia sprawy skorzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Na ich podstawie organ ustalił, że:
8 marca 2010r. skarżąca zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą F.;
od 1 lipca 2022r. skarżąca posiada tytuł do ubezpieczenia zdrowotnego jako emeryt i od 1 marca 2023r. otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.647,57 zł brutto, tj. 1.499,29 zł netto, ze świadczenia są dokonywane potrącenia komornicze na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla K. w K. - w wysokości 374,03 zł, zatem do wypłaty skarżącej pozostaje kwota 1.125,26 zł miesięcznie;
skarżąca jest właścicielką we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej zabudowanej nieruchomości rolnej w miejscowości B. o powierzchni 0,05 ha, dla której Sąd Rejonowy w B.2 prowadzi wolną od zabezpieczeń księgę wieczystą numer [...].
Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym składki, odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s.
Skarżąca nie wykazała zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego.
Skarżąca nie wykazała także, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń. Nie wykazała również, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
W oparciu o powyższe ustalenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 16 lutego 2023r. odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ pominął zasadnicze dowody, tj. zaświadczenie o zajęciu komorniczym oraz fakt, że od kilku lat skarżąca nie ma kontaktu z mężem, nie zna jego miejsca zamieszkania oraz numeru telefonu. Skarżąca dodała, że informowała o tym fakcie ZUS. Podkreśliła, że nie wiedziała o zadłużeniu w ZUS, ponieważ cała korespondencja była wysyłana na adres, pod którym nie była zameldowana od 2006 roku. Skarżąca podniosła, że organ pominął istotne fakty działające na jej korzyść tj. niską emeryturę, brak majątku osobistego, zły stan zdrowia oraz zajęcie komornicze.
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 kwietnia 2023r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 16 lutego 2023r.
W pierwszej kolejności organ stwierdził, że w decyzji organu I instancji prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2, z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s., należności z tytułu składek (w tym składki, odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. i stanowią one zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.
Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych.
Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: a) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe; b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; c) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; d) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe.
W sprawie nie zachodzi także przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - skarżąca zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej, jednak nie zostało spełnione kryterium braku następców prawnych (mąż, dzieci) oraz braku majątku, ponieważ skarżąca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.647,57 zł brutto, które pozwala na prowadzenie egzekucji oraz jest właścicielką we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości o nr księgi wieczystej [...];
Organ stwierdził, że przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - " zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz.
- 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł;
Z kolei przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję - zawiadomieniem z 28 listopada 2016r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] w K. zakończył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie dalszych tytułów wykonawczych - z uzasadnienia wynika, że skarżąca nie zamieszkiwała pod wskazanym adresem oraz nie posiadała składników majątkowych, z których można by było prowadzić skuteczną egzekucję - wystawienie dalszych tytułów wykonawczych lub odpisów i skierowanie ich do Naczelnika Urzędu Skarbowego (bądź to ze względu na zbieg egzekucji, czy w celu zastosowania środków egzekucyjnych, do których stosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS) nie pozbawia Dyrektora Oddziału ZUS, a wręcz zobowiązuje do kontynowania postępowania egzekucyjnego, w takiej sytuacji Naczelnik Urzędu Skarbowego nie staje się organem egzekucyjnym prowadzącym to postępowanie, a jedynie działającym na wniosek wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym.
Dyrektor Oddziału ZUS w Krakowie od 15 października 2015r. prowadzi postępowanie egzekucyjne, a skarżąca dysponuje składnikami majątkowymi podlegającymi egzekucji - od 1 lipca 2022r. skarżąca pobiera świadczenie emerytalne (z którego Komornik Sądowy prowadzi egzekucję) oraz jest właścicielką we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości o nr księgi wieczystej [...]. Przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. także nie zachodzi - nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie, a skarżąca dysponuje składnikami majątkowymi podlegającymi egzekucji w postaci świadczenia emerytalnego oraz nieruchomości.
W związku z powyższym organ stwierdził, że ponieważ wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
W tej sytuacji organ podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w §3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365) w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Zgodnie z powołanymi przepisami zaległości z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. ZUS może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.
Organ wskazał, że o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2006r., sygn. akt III SA/Wa 2450/06 nie wystarczy, że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste.
Organ stwierdził, że decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej skarżąca powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tego tytułu za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Osoba prowadząca działalność gospodarczą zawsze sama ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe sporządzanie dokumentacji, a także opłacanie składek. Ponadto, jest zobowiązana do zachowania w tym zakresie należytej staranności. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej skarżąca wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa.
Przesłanka opisana w §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w stosunku do skarżącej zastosowania, ponieważ nie prowadzi już ona działalności gospodarczej. Wystąpienie przesłanki §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Skarżąca poinformowała, że od 25 lat leczy się na nadciśnienie tętnicze oraz depresję. Dodała, że przeszła operację ortopedyczną i ginekologiczną. Do akt sprawy dołączyła dokumentację medyczną, w tym zaświadczenia lekarskie z 13 maja 2019r. oraz z 16 grudnia 2022r.
Organ stwierdził, że podchodzi ze zrozumieniem do sytuacji zdrowotnej skarżącej, jednak zauważył, że skarżąca otrzymuje świadczenie emerytalne, które jest stałym dochodem wypłacanym bez względu na stan zdrowia oraz ewentualną konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny i może stanowić źródło sukcesywnej spłaty zadłużenia wobec ZUS. Przesłanka zdrowotna w ocenie organu nie zachodzi.
Następnie organ wyjaśnił, że analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały. Przesłanka z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny.
Według ustaleń organu od 1 lipca 2022r. skarżąca posiada tytuł do ubezpieczenia zdrowotnego jako emeryt i od 1 marca 2023r. otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.647,57 zł brutto, tj. 1.499,29 zł netto, ze świadczenia są dokonywane potrącenia komornicze na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla K. w K. w miesięcznej wysokości 374,03 zł, zatem do wypłaty pozostaje skarżącej kwota 1.125,26 zł miesięcznie. Organ zwrócił uwagę, że w dniu 30 listopada 2022r. w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżąca zaznaczyła, że prowadzi 2 - osobowe gospodarstwo domowe z mężem i poinformowała, że mąż uzyskuje dochody z tytułu pracy dorywczej w wysokości minimum socjalnego.
Ponadto, 30 stycznia 2023r. w rozmowie z pracownikiem ZUS poinformowała, że mąż uzyskuje nieregularny dochód z tytułu prac dorywczych, a uzyskiwane kwoty nie są stałe, pozwalają na przeżycie i wynoszą średniomiesięcznie ok. 1.500,00 zł oraz dodała, że czasem jest to wyższa kwota, innym razem niższa. Według ustaleń ZUS mąż skarżącej od 1999r. nie posiada tytułu do ubezpieczeń w ZUS.
Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zaprzeczyła wcześniejszym, własnym stwierdzeniom i poinformowała, że od kilku lat nie ma kontaktu z mężem, nie zna jego miejsca pobytu oraz numeru telefonu.
W ocenie organu informacje podawane przez skarżącą są sprzeczne i nie zostały poparte żadnymi dowodami. Z ustaleń ZUS wynika, że 8 lipca 1989r. skarżąca zawarła związek małżeński (nr aktu [...]). Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego by wynikało, że jest z mężem w separacji lub po rozwodzie. Według organu sytuacja materialna i rodzinna skarżącej jest niejednoznaczna i nie pozwala na odniesienie jej do poziomu minimum socjalnego lub minimum egzystencji.
Skarżąca oświadczyła, że nie korzysta ze wsparcia instytucji socjalnych, a udzielenie wsparcia ze środków z pomocy społecznej, jak podkreślił organ, poprzedzone jest szczegółowym, obowiązkowym wywiadem środowiskowym.
W oświadczeniu z 22 listopada 2022r. skarżąca zaznaczyła, że oprócz zobowiązań wobec ZUS skarżąca nie posiada zobowiązań finansowych wobec innych wierzycieli, jednak z ustaleń organu wynika, że posiada ona inne zobowiązania, które dochodzone są w drodze egzekucji komorniczej prowadzonej ze świadczenia emerytalnego w kwocie 374,03 zł miesięcznie. Pomniejszenia te są konsekwencją nieregulowania zobowiązań wobec wierzycieli i nie są uwzględniane przez praktykę orzeczniczą w ocenie sytuacji dłużnika dla potrzeb umorzenia zaległości publicznoprawnych. Wymienione potrącenia nie mogą mieć pierwszeństwa przed wierzytelnościami publicznymi, a ich regulowanie nie może uzasadniać uchylenia obowiązku uregulowania należności publicznoprawnych. Fakt posiadania zobowiązań wobec innych niż ZUS wierzycieli nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ prowadziłby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania wierzycieli cywilnoprawnych względem skarbu państwa.
Podsumowując organ stwierdził na podstawie dostępnych materiałów że skarżąca nie udowodniła, iż sytuacja materialno-bytowa, rodzinna oraz zdrowotna definitywnie uniemożliwia jej spłatę zaległych należności wobec ZUS, choćby w układzie ratalnym. Organ zauważył, że niejednokrotnie zobowiązani, znajdujący się, również w trudnej sytuacji życiowej, czy to ze względu na zdrowie czy finanse, wywiązują się ze swoich zobowiązań publicznoprawnych w sposób należyty i terminowy, chociażby w systemach spłat ratalnych.
Na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ocenie organu okoliczności w nich wymienione nie zachodzą.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał w decyzji na majątek, którego skarżąca nie posiada. Nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi działkę o wielkości 0,05h, z rozwalającą się chatą, która znajduje się w obrębie podwórka brata skarżącej, który użytkuje tę działkę od 28 lat i płaci za nią podatki. Skarżąca oświadczyła, że 5 lat temu przekazała tę nieruchomość bratu jako darowiznę. Dalej skarżąca podniosła, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z mężem, od wielu lat nie ma z nim kontaktu i nie zna jego miejsca pobytu. Na dowód tego przekazała ZUS dokumenty świadczące o należnej mu emeryturze, której nie pobiera. Skarżąca podniosła również, że ma wiele spraw komorniczych w kancelarii prawnej. Po zajęciach komorniczych pozostaje jej na życie 1000 zł. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że kwota ta ma jej wystarczyć na zakup leków, opłacenie rachunków za media i zakup żywności.
Skarżąca podniosła także, że nie wiedziała o istniejącym zadłużeniu wobec ZUS, ponieważ wszystkie zawiadomienia zostały wysłane na adres, pod którym nie była zameldowana. W związku z tym przez kilkanaście lat wygenerowano olbrzymie odsetki, kary i upomnienia. Podniosła, że wszelkie zaświadczenia o wymeldowaniu z poprzedniego miejsca zamieszkania przedstawiła w ZUS. Zarzuciła, że ZUS z premedytacją pominął korzystne dla niej okoliczności m.in. zajęcia komornicze, zgubił oryginały zaświadczeń lekarskich, wykazał majątek, który nie istniej. Do skargi skarżąca dołączyła kopię umowy darowizny, kopię zaświadczenia o wymeldowaniu z pobytu stałego, zaświadczenie z Kancelarii Radcy Prawnego o prowadzeniu wielu spraw o zapłatę, kopię dostarczenia dokumentów na dziennik podawczy ZUS.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej- p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3§2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.
W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145§1 pkt. 2 p.p.s.a.).
Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż te wskazane w skardze.
Sąd stwierdza, że analiza stanu prawnego sprawy odnosząca się do zagadnienia przedawnienia (które w tej sprawie jest kluczowe) jest zbyt powierzchowna. Organ nie wskazał konkretnych dat, od których mają zastosowanie poszczególne regulacje, nie przedstawił różnych obowiązujących wersji powołanych przepisów, czy też nie zajął się zagadnieniami intertemporalnymi.
Całkowicie została pominięta kwestia odsetek (od kiedy były naliczane i w jakiej wysokości.)
Sąd sygnalizuje zatem organowi, że zakreślając ramy prawne dotyczące zagadnienia przedawnienia w rozpoznawanej sprawie powinien dostrzec, że: z dniem 1 stycznia 2003r. dodano także ust. 5a-5d do art. 24 u.s.u.s. Zgodnie z art. 24 ust. 5b bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.
Przepis art. 24 ust. 5b, z dniem 1 lipca 2004r. uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Według nowego brzmienia art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
W oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 808), z dniem 20 lipca 2011 r. do art. 24 u.s.u.s. dodano ust. 5f, zaś ust. 6 otrzymał nowe brzmienie.
Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r.
Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych ZUS powinien mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne. Inne regulacje obowiązywały w tej mierze w okresie od 2003 do 2011 r., a jeszcze inne od 2012r. Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 czy 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną w na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną, i znów, nie dotyczącą tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia.
Tymczasem najistotniejsze w tej sprawie jest ustalenie czy doszło do przedawnienia należności składkowych za okresy: 03-04.2007, 09-10.2008,0112.2009, 02-03.2010. ZUS nie zamieścił w aktach sprawy ani jednego dokumentu, który odnosiłby się szczegółowo do tego zagadnienia.
Tabele znajdujące się w aktach administracyjnych (brak numeracji stron nie pozwala na wskazanie na których stronach znajdują się te danne) nie pozwalają na ustalenie czy nastąpiło przedawnienie, czy doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia i od kiedy naliczano odsetki.
Jeśli organ wiąże skutki prawne w postaci przerwania albo zawieszenia biegu terminu przedawnienia z doręczeniem upomnienia, doręczeniem decyzji lub z doręczeniem tytułu wykonawczego, to do akt tej sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) tychże upomnień, decyzji czy tytułów wykonawczych, i - co także ważne - dowody doręczenia tychże dokumentów, na podstawie których Sąd mógłby zweryfikować prawidłowość tego doręczenia, a tym samym skuteczność tejże czynności. W tym przejawia się m.in. kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych.
Jeśli ZUS powołuje się na prowadzenie w dalszym ciągu postępowania egzekucyjnego, to także powinien dołączyć do akt niniejszej sprawy dokumenty obrazujące dokonanie czynności egzekucyjnych zakłócających bieg terminu przedawnienia (wybrane albo w ramach całych akt egzekucyjnych; w oryginale albo odpisach). Tym samym Sąd będzie miał możliwość oceny prawidłowości i skuteczności dokonania tychże czynności.
Nieudokumentowanie okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych, stanowi o naruszeniu przez ZUS art. 77§1 i art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 77§1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Z tego wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) - i z tego punktu widzenia - powinien być bowiem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.
Wskazane uchybienie organu w zakresie nieudokumentowania okoliczności istotnych z punktu widzenia analizy przedawnienia spornych należności składkowych może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uniemożliwia bowiem Sądowi kontrolę konstatacji organu, że nie doszło do przedawnienia tychże należności. Zaprzeczenie tej tezie, choćby co do składki za jeden miesiąc, prowadziłoby zaś do innego rozstrzygnięcia, to jest umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia przedawnionych należności składkowych, jako że orzekanie w tej mierze byłoby bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016r. sygn. akt: II GSK 3945/16; wyrok NSA z 3 kwietnia 2014r. sygn. akt: II GSK 236/13). Kwestia przedawnienia należności składkowych mieści się bowiem w granicach sprawy o umorzenie tych należności (wyrok NSA z 8 grudnia 2016r. sygn. akt: II GSK 3945/16).
Ponownie nawiązując do art. 153 p.p.s.a. należy podkreślić, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz także kontrola zastosowania określonych przepisów przez organ administracji. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji (por. wyrok NSA z 12 marca 2008r. sygn. akt: I GSK 517/07).
Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Zalecenia dla organu w toku ponownego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) wynikają z powyższych uwag Sądu.
Zatem, w pierwszej kolejności ZUS powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi.
Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które się powołuje w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, to jest: doręczenie upomnienia, decyzji, tytułu wykonawczego, a także wniosku o umorzenie należności w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. poz. 1551), czy zawiadomienia o wszczęciu postępowania finalizowanego decyzją, o której mowa w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Powinien dołączyć do akt dokumenty obrazujące dokonanie czynności egzekucyjnych zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych, w trwającym jeszcze postępowaniu egzekucyjnym, w odniesieniu do poszczególnych składek. Przy czym, techniczna strona realizacji tego obowiązku jest bez znaczenia. Organ do materiału dowodowego tej sprawy może dołączyć odpisy stosownych dokumentów albo ich oryginały, np. poprzez załączenie do tego materiału akt postępowań, w których się one znajdują.
W zakresie składek nieprzedawnionych, organ analizując przesłanki z rozporządzenia z 31 lipca 2003r. powinien zbadać i wyraźnie oraz jednoznacznie wyartykułować w tej mierze swoje stanowisko, czy skarżąca ma możliwość spłaty zadłużenia bez pozbawienia siebie i swojej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Stwierdzając, że nie zachodzi przesłanka umorzenia z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. - organ powinien uprawdopodobnić, że z danego źródła, w konkretnym okresie, skarżąca uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia, choćby w zakresie przekraczającym wartość zabezpieczonej hipoteką nieruchomości. Komplementarnie należy dodać, że z kolei ustalenie, iż zachodzi ta przesłanka umorzenia należności składkowych - nie zobliguje organu do ich umorzenia, lecz tylko umożliwi to organowi w ramach uznania administracyjnego.
Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek przystąpi do rozpoznania wniosku w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku umorzy postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek. Swoje ustalenia przedstawi w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom, o którym mowa w przepisie art. 107§3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 145§1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 10 12 li