Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r., [...](J.B.), nr [...], wydaną na podstawie art. 5, art. 6, art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. przyznał A. P. za rok 2016 jednolitą płatność obszarową w wysokości 1 058,09 zł oraz płatność za zazielenienie w wysokości 710,13 zł i stwierdził, że uczestniczy on w programie dla małych gospodarstw.
Organ w uzasadnieniu wskazał m. in., że powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 2,29 ha. W toku postępowania stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych wynosi 2,19 ha, co ustalono na podstawie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013. Kontrola administracyjna pozwoliła stwierdzić, ze powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza od zadeklarowanej. Organ wskazał, że dotyczyło to działek nr [...], gdzie powierzchnia wynosiła 1,04 ha (a nie 1,08 ha) oraz nr [...], gdzie powierzchnia wynosiła 0,27 ha (a nie 0,33 ha). Jednak zgodnie z art. 18 ust. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji UE nr 640/2014 powierzchnię stwierdzoną uznaje się za równą zadeklarowanej, jeśli różnica nie przekracza 0,1 ha ani 20% powierzchni zadeklarowanej. Wobec tego do płatności obszarowej przyjęto powierzchnię 2,29 ha. Podobnie organ postąpił w przypadku płatności za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenianie).
A. P. we wniesionym w terminie odwołaniu podniósł, że organ oparł się na nieaktualnych ustaleniach faktycznych w zakresie powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach nr [...] oraz [...].
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 21 marca 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy uznał, że Kierownik Biura Powiatowego dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie nieprawidłowej powierzchni działek, podanej we wniosku przez skarżącego. Niezgodności ustalono przede wszystkim na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych oraz powierzchni referencyjnych, wyliczonych przez Agencję dla poszczególnych działek i zapisanych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). System LPIS działa na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, oparty jest o państwowe dane kartograficzne, zwłaszcza zdjęcia lotnicze i satelitarne, a podstawowym materiałem wykorzystywanym są ortofotomapy cyfrowe. Są to zdjęcia przetworzone metrycznie, tzn. w taki sposób, by możliwe było dokonywanie dokładnych pomiarów odległości i powierzchni bez obawy o zafałszowanie takiego pomiaru.
Jednocześnie organ zauważył, że nieprawidłowości nie oznaczały braku możliwości przyznania płatności we wnioskowanej wysokości. Zmniejszenie łącznej powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności obszarowych nie oznaczało zmniejszenia kwoty, jaką przyznano stronie.
A. P. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił, że jego zarzuty nie zostały rozpoznane, a ustalenie faktów jest błędne. Podniósł, że stosowanie systemu LPIS nie wyklucza wykorzystania innych środków dowodowych, w tym zwłaszcza kontroli na miejscu. Wskazał, że na części zakwestionowanej rosną jedynie nieliczne drzewa, pod którymi koszona jest trawa, a obiekty gospodarcze związane są z działalnością rolniczą. Wniósł też o przyznanie płatności do całej zadeklarowanej powierzchni. Nadto skarżący przywołał – jako kluczową – uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, dotyczącą odwracalności skutku prawnego decyzji.
Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Skarżący wniósł do Agencji podanie o przyznanie płatności na 2016 r. w zakresie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienia oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Strona zadeklarowała do płatności powierzchnię 2,29 ha (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Organy Agencji ustaliły, że w rzeczywistości do płatności uprawniona jest powierzchnia 2,19 ha, przy czym zawyżenie dotyczyło działek [...] oraz [...] (oznaczone jako działki E i F).
W przypadku działki E (nr [...]) organy ustaliły na podstawie kontroli administracyjnej, że w północnej jej części znajduje się obszar zadrzewiony, zalesiony, w związku z czym należy wykluczyć go z płatności. W konsekwencji zamiast zadeklarowanej we wniosku powierzchni 0,33 ha za powierzchnię uprawnioną tej działki przyjęto 0,27 ha. W odniesieniu do działki F (nr [...]) wykluczono z płatności teren, znajdujący się na jej południowym skraju, uznając, że jest to obszar gospodarczo-siedliskowy, częściowo porośnięty drzewami. We wniosku do płatności zgłoszono powierzchnię 1,08 ha, natomiast organy dla tej działki ustaliły powierzchnię uprawioną na poziomie 1,04 ha.
Ustalenia kontroli administracyjnej zostały dokonane w oparciu o dostępne zdjęcia lotnicze terenu. Organy uznały, że widoczny na nich i zakwestionowany teren jest zadrzewiony i zakrzaczony, zadrzewienie to ma charakter wieloletni w przypadku działki ewidencyjnej nr [...]. Ustalono to na podstawie zdjęć lotniczych z lat 2015, 2016 oraz zdjęć z lat wcześniejszych, pochodzących z systemu Google Earth. Zdaniem organów nie świadczy to o użytkowaniu rolniczym gruntu. W przypadku działki nr [...] na zdjęciach lotniczych widać teren o charakterze gospodarczym, częściowo zajęty pod budynek oraz inny obiekt gospodarczy. Nadto w ich rejonie znajduje się gęste zadrzewienie oraz pas drogi. Wykluczono też niewielki pas gruntu o charakterze rekreacyjno-gospodarczym. Zakwestionowany fragment w ocenie organów nie ma przeznaczenia rolniczego.
Organy Agencji przeanalizowały, czy kwestionowany obszar pozwala na zakwalifikowanie go do wyjątków, umożliwiających przyznanie płatności, wynikających z przepisów wspólnotowych. Wykluczyły w szczególności, by obszar stanowił zagajnik o krótkiej rotacji, szkółką drzewną albo był terenem działalności pozarolniczej, mogącym zostać uznanym za uprawniony do płatności albo elementem krajobrazu, mogącym się do płatności kwalifikować. Według organów stan zakwestionowanego obszaru uniemożliwiał prowadzenie rzeczywistej działalności gospodarczej, uprawniającej do uzyskania wsparcia. W szczególności wskazano, że nie na działce [...] był on poddawany jakimkolwiek zabiegom agrotechnicznym, mającym na celu terminowe usunięcie roślinności w formie zakrzaczeń, zadrzewień, zachwaszczeń, nie sposób przekonująco twierdzić, że strona faktycznie prowadziła na nim działalność. W przypadku działki [...] działalność rolniczą wyklucza gospodarczy charakter zakwestionowanego fragmentu.
Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.) Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Organy Agencji są zatem obowiązane do przestrzegania takich zasad, jak zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zasada swobodnej oceny dowodów, oznaczająca w myśl art. 80 k.p.a., że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena oznacza, że organ analizuje dowody, ustala ich wartość i na ich podstawie czyni ustalenia faktyczne, posługując się wskazaniami wiedzy, doświadczeniem życiowym i logicznym rozumowaniem; swoboda jest zatem przeciwieństwem dowolności i arbitralności (zob. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 lipca 2017 r., I OSK 2690/15, Lex nr 2411210; z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 541/17, Lex nr 2314074; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2017 r., III SA/Gd 315/17, Lex nr 2393132).
W ocenie Sądu ustalenia organów Agencji, poczynione w toku kontroli administracyjnej, znajdują oparcie w materiale dowodowym i są zgodne z logicznym rozumowaniem oraz doświadczeniem życiowym. Na obszernym materiale zdjęciowym uwidocznione są zakwestionowane części obu działek, a analiza tej dokumentacji pozwala potwierdzić wnioski organów, że zadrzewienie na spornych obszarach ma charakter stały, wieloletni. Pozbawione podstaw jest twierdzenie skarżącego, jakoby na tych terenach znajdowały się "nieliczne" drzewa, a wyjaśnienia, jakoby i pod tymi drzewami była koszona trawa nie opowiadają doświadczeniu życiowemu, stąd trudno uznać je za wiarygodne. Nie sposób uznać, aby kontrola na miejscu mogła coś w tych ustaleniach zmienić.
W odniesieniu do tej części skargi, w której skarżący podnosił, iż budynki gospodarcze służą m. in. do przechowywania narzędzi i maszyn rolniczych wypada zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. a - Aktywacja uprawnień do płatności - rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 ze zm.) "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami".
Natomiast jak wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351 z późn. zm.) grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Z powyższych regulacji wynika przede wszystkim to, że do płatności uprawnione mogą być tylko użytki rolne, a zatem fakt zabudowania nieruchomości obiektami, nawet związanymi z produkcją rolną, nie uprawnia do doliczenia takiej powierzchni.
Nadto użytki te muszą być utrzymywane w należytej kulturze rolnej, a z powołanego rozporządzenia wprost wynika, że oznacza to konieczność przeprowadzenia przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego (np. koszenia) w roku. Jak zaś trafnie ustalono, zabiegi takie wobec gęstego zadrzewienia i zakrzewienia nie były na pewno wykonywane.
Nie może mieć znaczenia w sprawie fakt, że w roku 2009 skarżący otrzymał decyzję, w której ustalono w wyniku kontroli powierzchnię działek uprawnioną do płatności na 2,27 ha. Jest rzeczą oczywistą, że w ciągu ośmiu lat powierzchnia ta mogła ulec zmianie, doświadczenie życiowe wskazuje, że jest to okres wystarczający do całkowitego zakrzaczenia danego terenu, a nawet do zadrzewienia go niewielkimi drzewami. Nadto dla płatności w konkretnym roku istotny jest stan ustalony na ten rok, nie zaś stan istniejący osiem lat wcześniej.
Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi Sąd stwierdza, że powołana przez skarżącego (jako kluczowa w sprawie) uchwała Sądu Najwyższego w zaprezentowanym brzmieniu nie dotyczy w ogóle przedmiotu niniejszej sprawy, wobec czego do tego argumentu odnieść się nie sposób.
Wobec powyższego zarzucone w skardze nieprawidłowości nie potwierdziły się. Nawet jednak gdyby postępowanie wyjaśniające było obarczone pewnymi błędami czy naruszałoby przepisy proceduralne, to takie uchybienia pozostawałyby w niniejszej sprawie bez najmniejszego wpływu na jej rezultat.
Wynika to z przepisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit 2 tego rozporządzenia, nie naruszając przepisów art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, jeżeli różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy bezpośredniej ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach środka wsparcia obszarowego jest mniejsza lub równa 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy obszarowi zgłoszonemu. Na potrzeby obliczeń uwzględnia się jedynie zawyżenia powierzchni obszarów na poziomie grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust.
- 1. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit 3, akapitu drugiego nie stosuje się, w przypadku gdy różnica przekracza 20 % całkowitej powierzchni obszaru zgłoszonego do objęcia płatnością.
Z powyższych regulacji wynika, że jeżeli nawet powierzchnia zgłoszona nie odpowiada rzeczywistej, tzn. została zawyżona, to mimo to do obliczenia płatności przyjmuje się treść wniosku (czyli powierzchnię zgłoszoną), pod dwoma wszakże warunkami: różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a zatwierdzoną (ustaloną przez organ w drodze kontroli administracyjnej) nie może przekraczać 0,1 ha, a nadto różnica nie może wynosić więcej niż 20 % powierzchni zgłoszonej do płatności.
W niniejszej sprawie skarżący zgłosił obszar o powierzchni 2,29 ha. W wyniku kontroli zatwierdzono obszar o powierzchni 2,19 ha. Różnica wynosiła równo 0,1 ha, a zatem odpowiadała przesłankom przyznania płatności w wysokości zawnioskowanej, wynikającym z rozporządzenia delegowanego. Procentowo różnica ta wynosiła poniżej 0,5 % powierzchni zadeklarowanej, co w świetle art. 18 ust. 6 akapit 3 rozporządzenia delegowanego również nie wykluczało przyznania płatności w wysokości zawnioskowanej.
Z powyższego wynika, że mimo zakwestionowania przez organ części zadeklarowanej do płatności powierzchni i ustalenia, że kwalifikują się do niej obszary o powierzchni 2,19 ha (a nie 2,29 ha, jak chciał skarżący), to kwota przyznanych płatności jest taka, jak chciał skarżący. Innymi słowy, mimo stwierdzonych nieprawidłowości i obniżeniu powierzchni jest to kwota o tej samej wysokości, jak kwota która należałaby się skarżącemu od całych 2,29 ha. Gdyby organ Agencji nie zakwestionował zgłoszonej powierzchni, to przyznana kwota byłaby dokładnie taka sama. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a zatwierdzoną była bowiem na tyle niewielka, że do wyliczenia płatności organ zatwierdził ostateczne powierzchnię 2,29 ha, co wprost wynika z decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.