Uzasadnienie
E. W. (dalej: Strona, Skarżący) złożył w piśmie datowanym na 14 czerwca 2019 r. (data nadania 19 czerwca 2019 r.) do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wniosek o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy.
Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. (dalej: ZUS, Zakład, organ) decyzją z dnia 4 listopada 2019 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 300, dalej: u.s.u.s.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Strona prowadziła działalność gospodarczą pod nazwą E. W. E. w zakresie specjalistycznego sprzątania budynków i obiektów przemysłowych. W związku z nieopłaceniem składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy na koncie Strony powstały zaległości.
Dnia 24 czerwca 2019 r. do Oddziału ZUS w K. wpłynął wniosek Strony o umorzenie należności z tytułu składek. W powyższym wniosku Strona wskazała, że w odpowiedzi na pismo z dnia 7 czerwca 2019 r., które dotyczyło umorzenia zaległości z tytułu składek, wysłał wypełnione dokumenty w terminie i w dalszym ciągu podtrzymuje swój wniosek o umorzenie. Strona oświadczyła, że przebywa w Zakładzie Karnym, gdzie nie ma wpływu na wysyłanie korespondencji. Oddaje do wysłania wszystkie listy w terminie, lecz nie jest to zależne od Strony, kiedy administracja je wysyła.
W piśmie Oddziału ZUS w K. z dnia 12 lipca 2019 r. wezwano Stronę do oświadczenia o jakiego rodzaju pomoc publiczną się ubiega (czy "de minimis") oraz poinformowano o możliwościach dołączenia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych w oświadczeniu i potencjalnych negatywnych konsekwencjach braku takiego dołączenia. Poinformowano też Stronę o jej uprawnieniach związanych z dostępem do akt sprawy w siedzibie ZUS.
W odpowiedzi na powyższe pismo, w piśmie z dnia 17 lipca 2019 r. Strona zwróciła się z prośbą o umorzenie należności w ramach pomocy "de minimis". Oznajmiła, że firma, którą prowadziła, nie przynosiła dochodów, co doprowadziło do zadłużenia. Stwierdziła, że "na obecną chwilę" przebywa w Zakładzie Karnym, gdzie odbywa karę pozbawienia wolności. Oświadczyła, że "na dzień dzisiejszy" nie jest w stanie oszacować wysokości posiadanego zadłużenia, w skład którego wchodzą pożyczki, rachunki telefoniczne, zadłużenia za reklamy itp. Strona załączyła też wypełnione oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej "de minimis", a także oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości.
W tym ostatnim oświadczeniu zawarła m.in. stwierdzenie, że "jestem zmuszony na obecną chwilę do zamknięcia działalności (...). Złożyłem wniosek o upadłość konsumencką. (...) Moja konkubina posiada orzeczenie o niepełnosprawności i wymaga rehabilitacji. Posiadam na utrzymaniu dwoje małych dzieci".
W piśmie z dnia 5 września 2019 r. Strona oznajmiła, że zależy jej na dogłębnej analizie wniosku oraz zebraniu przez Zakład wszystkich niezbędnych dokumentów dotyczących jego sytuacji, w celu rozpatrzenia wniosku pozytywnie, co pozwoli na prowadzenie w przyszłości legalnej, dobrze funkcjonującej działalności gospodarczej.
W piśmie z dnia 6 września 2019 r. Oddział ZUS w K. wezwał Stronę do wyjaśnienia kwestii wniosku o upadłość konsumencką – na jakim etapie jest postępowanie, tj. czy jest w toku, czy zostało już zakończone wydaniem postanowienia w sprawie.
W piśmie z dnia 11 września 2019 r. Strona oświadczyła, że wniosek o upadłość jest w trakcie rozpatrywania, na dzień sporządzania pisma nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Wniosek o upadłość konsumencką jest rozpatrywany przez Sąd Rejonowy [...]
W piśmie z dnia 30 września 2019 r. Oddział ZUS w K. poinformował Stronę o możliwości wglądu w akta sprawy, sporządzania notatek, zgłaszania dowodów i przedstawiania wyjaśnień.
W piśmie z dnia 22 listopada 2019 r. Strona wskazała, że chętnie zapoznałaby się z zebranymi dokumentami, ale jako że przebywa w zakładzie karnym, nie jest to możliwe z "przyczyn technicznych".
W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że w "Oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym..." Strona wskazała, że po opuszczeniu Zakładu Karnego i rozpoczęciu nowej działalności gospodarczej, chce regulować należności w systemie ratalnym.
Organ wskazał, że do rozpatrzenia wniosku wykorzystano również informacje pozyskane z urzędu, tj.:
Informacja z Centralnej Ewidencji Ksiąg Wieczystych,
Informacja z Centralnej Ewidencji Pojazdów,
Informacja z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
Organ stwierdził, że analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wykazała, iż Strona przebywa w Zakładzie Karnym w K., odbywając karę pozbawienia wolności. Wg bazy CEIDG prowadzona przez nią działalność gospodarczą pod nazwą E. W. [...] w zakresie specjalistycznego sprzątania budynków i obiektów przemysłowych nie została zawieszona.
Według oświadczenia przychody/dochody z tytułu prowadzonej działalności w ostatnich latach podatkowych kształtowały sią następująco:
2017 r. – [...] zł (przychód) / [...] zł (koszty) / brak dochodu, 2018 r. -10.000 zł (przychód) / [...] zł (koszty) / brak dochodu, styczeń - czerwiec 2019 r. – [...] zł (przychód) / [...] zł (koszty) / [...] zł (dochód).
Strona nie załączyła do akt dokumentacji (np. zeznania podatkowe, księga przychodów i rozchodów) potwierdzających ww. kwoty.
Strona nie posiada dochodu z innych źródeł, nie korzysta z zasiłków z pomocy społecznej i innych form pomocy.
W "Oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym..." Strona wskazała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwiema córkami oraz konkubiną, która uzyskuje deklarowany dochód netto w wysokości [...] zł.
W złożonym oświadczeniu stałe wydatki związane z utrzymaniem Strona określiła na łączną kwotę [...]zł miesięcznie, tj.:
opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda) - [...] zł, koszty związane z leczeniem (leki, badania, wizyty lekarskie) -100,00 zł, inne (wynajem mieszkania, czesne za szkołę lub przedszkole, alimenty) - [...] zł.
Strona nie przedstawiła rachunków potwierdzających rodzaj i wysokość opłat.
Organ zaznaczył, że z racji obywania kary zakład karny zapewnia Stronie bezpłatne warunki bytowe, wyżywienie i opiekę zdrowotną - finansowane przez budżet Państwa.
Zgodnie z "Oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym...: Strona posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów za okres 2017 r. - 2018 r. w kwocie [...]zł, z miesięczną ratą w wysokości [...] zł, w instytucjach za okres 2017 r. - 2018 r. w kwocie [...]zł, z miesięczną spłatą w wysokości [...] zł, u osób fizycznych za okres 2017 r. - 2018 r. w kwocie [...]zł, miesięcznie [...] zł oraz inne za okres 2017 r. - 2018 r. w kwocie [...]zł, z miesięczną ratą w wysokości [...] zł. Strona oświadczyła, że prowadzona wobec niej jest egzekucja przez firmy windykacyjne. Łączną, miesięczną kwotę spłaty określiła na [...] zł.
Do akt sprawy Strona nie załączyła dokumentacji medycznej odnoszącej się do kwestii orzeczenia o niepełnosprawności konkubiny i potrzebnej rehabilitacji.
Zdaniem organu z oświadczenia Strony i ustaleń Zakładu wynika, że Strona nie figuruje jako właściciel nieruchomości. Na jej nazwisko zarejestrowano pojazd marki Ford Galaxy z 2005 r., nr. rejestracyjny KWI87624 (współwłasność z osobą prawną).
Następnie organ w związku z tym, że Strona posiada status przedsiębiorcy, dokonał analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną.
W ocenie Zakładu spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu, a z akt sprawy wynika, że Strona wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w ramach pomocy de minimis, zaś ewentualna pomoc nie przekroczyłaby ustalonego pułapu 200 tys. euro. W związku z powyższym ewentualne umorzenie należności z tytułu nieopłaconych należności z tytułu składek mogłoby stanowić pomoc de minimis.
Następnie organ wskazał, że Strona nie wskazała podstawy prawnej, na podstawie której ZUS ma rozpatrzyć wniosek o umorzenie, w związku z tym został on rozpatrzony w oparciu o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w sprawie, tj.: art. 28 ust.3 i 3a u.s.u.s.
Zakład wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Następnie organ przywołał treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. i stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności na podstawie ww. przepisów.
W stosunku do działalności Strony nie było prowadzone postępowanie likwidacyjne. W toku postępowania Strona poinformowała, że złożyła wniosek o ogłoszenie upadłości konsumenckiej, a postępowanie nie zostało zakończone.
W związku z tym zdaniem organu nie zachodzą w stosunku do zadłużenia Strony przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1. Wysokość nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również w sytuacji Strony nie ma zastosowania.
Zdaniem organu, przy rozważaniu przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust 3 pkt 3, wykładnia literalna tego przepisu prowadzi do wniosku, że konieczne jest, obok zaprzestania prowadzenia działalności, także ustalenie, że równocześnie:
brak jest majątku, z którego można egzekwować należności;
brak jest małżonka;
brak jest następców prawnych;
brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu Ordynacji podatkowej.
Organ wskazał, że konieczność łącznego wystąpienia tych wszystkich okoliczności jest uzasadniona w szczególności z uwagi na to, że umorzenie należności oznacza definitywną rezygnację z należnych składek, co zastrzeżone jest tylko dla przypadków wyjątkowych, jako że stanowi odstępstwo od reguły płacenia składek oraz od wyrażonej w art. 2a ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. zasady równego traktowania, przejawiającej się w szczególności w obowiązku płacenia składek na ubezpieczenia społeczne.
Konstrukcja omawianego przepisu wskazuje, że ustawodawca dopuszczając możliwość umorzenia należności publicznoprawnej ze wskazanej w nim przyczyny wprowadza obowiązek równoczesnego ustalenia, że wystąpiły dodatkowe okoliczności, wykluczające możliwość ściągnięcia należności, w tym poprzez rozszerzenie kręgu podmiotów, wobec których można dochodzić należności składkowych (następcy prawni, małżonek, osoby trzecie).
Organ wskazał, że mimo, iż obecnie Strona przebywa w Zakładzie Karnym, prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie została zawieszona, a w okresie styczeń - czerwiec 2019 r. osiągnęła deklarowany dochód w kwocie [...]zł.
Organ wskazał, że w stosunku do Strony jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w K.. Nie nastąpiło też stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.
Organ powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 969/09 stwierdził, że postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zatem przesłanki z art. 28 ust. 3, 5 i 6 u.s.u.s. nie zachodzą.
Przedstawione powyżej fakty zdaniem Zakładu dowodzą, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stąd umorzenie należności na ich podstawie jest niemożliwe. Obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie drastycznych. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne.
Następnie organ przywołał przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie MGPiPS).
Zakład podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady mogą być stosowane wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach.
Zakład ocenił sytuację Strony przez pryzmat ww. przepisów nie znajdując przesłanek uzasadniających umorzenie należności.
Zdaniem organu z zebranego w trakcie postępowania materiału dowodowego nie wynika, aby w sytuacji Strony zaistniała przesłanka do umorzenia - w myśl przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS - w postaci choroby dłużnika lub członka jego rodziny. Strona nie powołała się też na własny stan zdrowia.
Wystąpienie przesłanki dotyczącej sytuacji zdrowotnej uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości pozyskiwania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia.
Zdaniem organu Strona przebywa w Zakładzie Karnym, ale nie udowodniła braku możliwości zarobkowania zarówno w trakcie odbywania kary, jak i po opuszczeniu Zakładu Karnego. Prowadzi działalność gospodarczą, jest więc osobą aktywną zawodowo. Zatem stan zdrowia nie uniemożliwia Stronie pozyskiwania dochodów na spłatę zadłużenia.
Zdaniem organu w sprawie nie zaszły też przesłanki do umorzenia wskazane w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGPiPS. Strona nie udokumentowała poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić Stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności.
Zakład wykluczył również możliwość umorzenia ze względu na trudną sytuację finansową, która w przypadku opłacenia zadłużenia pozbawiłaby Stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia MGPiPS).
Zdaniem organu Strona przebywając w Zakładzie Karnym w K., odbywając karę pozbawienia wolności, nie ponosi żadnych kosztów utrzymania. Pomimo odbywania kary pozbawienia wolności Strona nie postanowiła o zawieszeniu działalności gospodarczej.
Organ podkreślił, że fakt posiadania zadłużenia z tytułu zobowiązań cywilnoprawnych nie jest okolicznością przemawiającą za umorzeniem należności. Na przedsiębiorcy ciąży ustawowy obowiązek opłacenia składek wobec ZUS. Trudności finansowe nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych składek i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do ich umorzenia.
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie istnieją opisane w treści rozporządzenia MGPiPS szczególne okoliczności przemawiające za natychmiastowym uwolnieniem Strony od ciążącej zaległości. Skorzystanie z prawa umorzenia należności z tytułu składek uzasadnione jest wówczas, gdy faktycznie nie ma szansy na odzyskanie tych należności. Należności są objęte postępowaniem egzekucyjnym, zatem podjęcie decyzji o ich umorzeniu na obecnym etapie byłoby przedwczesne.
Organ zauważył, że wdrożone wobec Strony przymusowe dochodzenie należności na rzecz ZUS jest prowadzone zgodnie z zasadą poszanowania egzystencji, która stanowi wyraz ochrony dłużnika w procesie dochodzenia zaległości. Zasada ta dopuszcza prowadzenie egzekucji z jego majątku tylko w zakresie, w którym nie zostanie zagrożone minimum utrzymania, a kwoty wolne od zajęć są ustalone przepisami prawa.
W ocenie Zakładu, powołana przez Stronę okoliczność pogorszenia sytuacji materialnej w związku z osadzeniem w Zakładzie Karnym jak również wskazane problemy związane z brakiem dochodu w trakcie prowadzenia działalności nie stanowią przesłanek do umorzenia należności. Jako że Strona oświadczyła, że liczy na poprawę własnej sytuacji materialnej poprzez rozpoczęcie, po opuszczeniu Zakładu Karnego, "nowej" działalności gospodarczej, przynoszącej zyski - w ocenie Zakładu, podjęcie decyzji o umorzeniu należności byłoby przedwczesne.
Organ opisał też korzyści dla zobowiązanego związane z potencjalnym udzieleniem ulgi w formie układu ratalnego - po złożeniu stosownego wniosku.
Zakład dostrzega możliwość wyegzekwowania długu w dalszej perspektywie czasowej, po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności. Wiek Strony (32 lata) oraz brak przeszkód zdrowotnych będzie Stronie pozwalał na aktywność zawodową i uzyskiwanie środków na spłatę zobowiązań. Rozpatrując wniosek o umorzenie, Zakład bierze pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Zakład podkreślił, że decyzja o umorzeniu należności składkowej przysługuje organowi, który w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie musi umorzyć zaległości. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. W przypadku natomiast braku przesłanek całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej, ZUS ma ustawowy obowiązek odmówić umorzenia należności z tytułu składek.
Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Podniósł, że jego działalność od początku nie przynosiła zysku i nie generowała żadnych dochodów. Jedynie przez 4 miesiące wykonywał jakieś prace związane z działalnością gospodarczą. Dnia 25 lipca 2018 r. został osadzony w Zakładzie Karnym.
Podniósł, że dwukrotnie zwracał się z wnioskiem do Urzędu Miasta K. przy ul. [...] w K. o zawieszenie lub zamknięcie działalności gospodarczej, lecz w odpowiedzi otrzymał informację, że musi się stawić osobiście do Urzędu, co obecnie nie jest możliwe. Zakład nadal nalicza składki mimo pobytu Skarżącego w Zakładzie Karnym. W jednostce penitencjarnej Skarżący pracuje nieodpłatnie, lecz Zakład Karny nie odprowadza za niego składek na ubezpieczenie.
Skarżący zarzucił brak dokładnej weryfikacji przez organ jego obecnej sytuacji. Podniósł, że dokumenty, o których mowa w uzasadnieniu decyzji, nie zostały dołączone z uwagi na niezależny od niego fakt, że jest pozbawiony wolności.
Skarżący podniósł, że powstałe zadłużenie uniemożliwi mu w przyszłości, jako nowemu przedsiębiorcy, prowadzenie firmy i prawidłową egzystencję.
W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że do okoliczności przemawiających za przyznaniem ulgi należy m.in. korzystanie z pomocy społecznej, przy czym brak tego korzystania zdaniem Zakładu można odczytywać jako znajdowanie się w dobrej sytuacji finansowej.
W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2020 r. Skarżący podniósł, że w 2019 r. nie osiągnął żadnego dochodu, na dowód czego załączył zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. zaświadczające kwotę dochodu Skarżącego w 2019 r. w wysokości [...] zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wymagający usunięcia jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą odmówiono Skarżącemu umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie.
W rozpoznawanej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6.
W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust.
- 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.
Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:
- 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
- 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,
- 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,
- 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
- 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,
- 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
- 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.
Wobec treści wniosku Skarżącego, do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Podkreślenia jednak wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe za tym przemawiają.
Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu należności składkowych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: K.p.a.) wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.
Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.
Zdaniem Sądu organ nie dokonał rzetelnej oceny, czy badana na dzień orzekania sytuacja materialna Skarżącego rokuje realne możliwości zaspokojenia przez Zakład zaległych należności z tytułu składek.
Hipotetyczny charakter ogólnych, niesprecyzowanych stwierdzeń dotyczący możliwości dochodzenia zaspokojenia z przyszłych dochodów, np.: z działalności gospodarczej Skarżącego i 15-letniego samochodu, nie został poparty wiarygodną analizą realności takich działań. Potencjalna możliwość dochodzenia przez Zakład ww. zaległości z jedynego stwierdzonego majątku Skarżącego, to jest z samochodu, nie została przez organ uprawdopodobniona.
Należy podkreślić, że wbrew stanowisku organu, dla przyjęcia zaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania skarżonej decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw Skarżącemu było w toku. Argumentu tego nie powiązano z ustaleniami dotyczącymi ściągalności zadłużenia, ani nie przedstawiono prognoz, co do efektywności egzekucji w przyszłości. W ocenie Sądu, samo powoływanie się przez ZUS na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest absolutnie niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. Obowiązkiem organu było wykazanie, na jakiej podstawie opiera wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie.
Nie sposób uznać, że obowiązkowi temu czyni zadość stwierdzenie, że wdrożone wobec Skarżącego postępowanie egzekucyjne jest w toku, gdyż sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez Stronę. Organ winien zatem ocenić, czego nie uczynił, czy w badanej na dzień złożenia wniosku sytuacji materialnej Skarżącego istnieją realne możliwości zaspokojenia przezeń zaległych należności z tytułu składek.
Nie jest też wystarczające samo powołanie się na stosunkowo młody wiek i dobry stan zdrowia Skarżącego.
Organy mają też obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji Strony z wysokością zaległej należności.
Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przedstawić ustalenia dotyczące ściągalności zadłużenia oraz prognozy co do efektywności egzekucji w przyszłości, czego nie uczynił w sposób wystarczający.
Podsumowując tę kwestię, jako przedwczesne należy ocenić twierdzenie organu, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Odnośnie natomiast podniesionej przez Zakład okoliczności, że Skarżący może spłacać zadłużenie zawierając uprzednio układ ratalny, wskazać trzeba, że zestawiając całkowity obecnie brak dochodów Skarżącego i całokształt jego sytuacji materialnej i rodzinnej, oczywistym staje się, iż nie sposób za logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym uznać, by mógł on dokonać jakiejkolwiek spłaty zaległości bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i małoletnich dzieci.
Mimo tego, że jak trafnie wskazał organ, rzeczywiście Skarżący nie uzupełnił szczegółowych danych dotyczących swojej sytuacji i kosztów utrzymania, powołując się zresztą na trudności wynikające z pozbawienia wolności, to nie sposób przyjąć, by koszty te mogły być niższe niż ustalone przez Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych za 2018 r. średnioroczne minimum socjalne dla rodziny 4 osobowej – to jest [...] zł a 3 osobowej – [...] zł.
Wadliwie organ powołał się również na omyłkowo oświadczony przez Skarżącego dochód za 2019 r. w kwocie [...]zł. W tym samym oświadczeniu Skarżący wskazał, że zarówno jego przychody jak i koszty w tym roku wyniosły 8.000. Zerowy dochód Skarżącego w 2019 r. potwierdza też przedłożone zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W..
Wątpliwości budzi również uznanie przez organ, że skoro pomimo odbywania kary pozbawienia wolności Skarżący nie doprowadził do zawieszeniu działalności gospodarczej, to należy go uznać za aktywnego zawodowo. Z akt sprawy prawdopodobną jawi się sytuacja, że obecnie działalność gospodarcza Skarżącego nie jest w praktyce wykonywana, a skutkuje przede wszystkim rosnącym zadłużeniem i roszczeniami firm windykacyjnych.
W konsekwencji organ nie wykazał, że brak jest w sprawie podstaw do uznania, by przy braku aktualnych dochodów, przy deklarowanych kosztach utrzymania rodziny, opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby rodziny Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Powyższe prowadzi do uznania, że potencjalnie może być spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS.
Należy wyjaśnić, że co prawda rozporządzenie MGPiPS używa sformułowania "gdy zobowiązany wykaże", niemniej jednak nie można uznać, by takie brzmienie przepisów zwalniało organ z gromadzenia dowodów we własnym zakresie. Obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego aktualizuje się szczególnie wówczas, gdy jak w niniejszej sprawie, Strona przejawia w toku postępowania pewnego rodzaju nieporadność, a nadto przedstawia dokumenty sugerujące dostępność dalszych dowodów. Organ nie może wówczas zasłaniać się stwierdzeniem, że istotne dla sprawy okoliczności nie zostały przez Stronę wykazane. Nadto treść dokumentów zalegających w aktach sprawy winna skłonić Zakład do bardziej wnikliwej analizy sytuacji Skarżącego.
Należy też z całą mocą podkreślić, że okoliczność braku korzystania z pomocy społecznej nie może być traktowana jako dowód, że Strona w obecnej sytuacji jest w stanie zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nie do zaakceptowania, także z punktu widzenia interesu społecznego, jest sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS zmuszałaby dłużnika do korzystania z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę posiadanie przez Skarżącego dwójki małoletnich dzieci, nie może też przynieść skutku ustalenia braku zaistnienia przesłanek umorzenia fakt, że zakład karny obecnie zapewnia Skarżącemu bezpłatne warunki bytowe, wyżywienie i opiekę zdrowotną - finansowane przez budżet Państwa.
Zatem należało uznać, że organ nie dość wnikliwie zbadał kwestię ewentualnego wystąpienia przesłanek pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Organ nie wzywał też Skarżącego o dodatkowe, precyzyjnie wskazane dokumenty dotyczące sytuacji zdrowotnej jego konkubiny ani nie wyjaśnił mu, w jaki sposób powinien udowodnić podnoszone okoliczności. Poprzestał jedynie na ogólnie sformułowanych wezwaniach i stwierdzeniu, że Skarżący nie udokumentował stanu zdrowotnego konkubiny.
Końcowo stwierdzić należy powtórnie, że wprawdzie rację ma organ, że decyzje dotyczące umorzenia zaległych składek mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS może przybrać charakter wyłącznie "papierowy" i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw, czego zdaje się ZUS nie zauważać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07). Warto wskazać także, że uzasadnianie odmowy umorzenia należności, których dotyczy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ich publicznoprawnym charakterem, czy też okolicznością, że Skarżący, jako przedsiębiorca, prowadził profesjonalną działalność i ponosił ryzyko z nią związane, tak jak to zrobił organ w niniejszej sprawie, wyłączałoby możliwość jego stosowania i realizacji celu, któremu ma służyć. Taka wykładnia, podważająca w istocie zasadę racjonalności ustawodawcy, nie może zyskać akceptacji (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 172/10).
Podsumowując, zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, organ nie wykazał, by w sprawie nie występowały przesłanki umorzenia należności.
Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze, że w sytuacji spełnienia przez Skarżącego przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS, winien rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku o umorzenie należności składkowych. W przeciwnym razie, w uzasadnieniu podjętej odmowy umorzenia należności składkowych organ winien wykazać w sposób jednoznaczny, jakie widzi możliwości odzyskania należności i jakie podjął rzeczywiste działania w tym celu. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jako naruszająca przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.