Uzasadnienie
Pismem z 25 maja 2022 r. H. G. wniosła do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 20 maja 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sieradzu z 6 kwietnia 2022 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sieradzu prowadził wobec H. G. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 14 czerwca 2017 r. nr 1021-SEW.723.1100.2017 na zaległość z tytułu "wpływów z różnych opłat". Organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczeń zobowiązanej z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej zawiadomieniem z 19 czerwca 2017 r. nr 1021-SEE-711.1. 781626.2017.WM w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi. Powyższa należność została wyegzekwowana w całości, w związku z czym organ egzekucyjny zawiadomieniem z 18 października 2021 r. uchylił ww. zajęcie.
Pismem z 14 marca 2022 r. H. H. złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Wskazała, że "samo uchylenie środków egzekucyjnych nie jest zakończeniem postępowania egzekucyjnego". Jej zdaniem dopiero umorzenie postępowania egzekucyjnego kończy to postępowanie.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sieradzu postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r., na podstawie Art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z 14 marca 2022 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie egzekucyjne w administracji, co do zasady kończy się przez wykonanie egzekucji - realizację tytułu wykonawczego. W takim przypadku organ egzekucyjny nie wydaje żadnego postanowienia, w szczególności nie ma wówczas podstaw do wydania postanowienia o umorzeniu egzekucji.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w postanowieniu z dnia 20 maja 2022 r. wskazał m.in., że ustawodawca, wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie k.p.a. skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce m.in., gdy w takiej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
W niniejszej sprawie, pismem z 14 marca 2022 r. strona złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 14 czerwca 2017 r. Postępowanie do zostało zakończone 19 października 2021 r. ze względu na wyegzekwowanie w całości dochodzonej należności. Organ egzekucyjny zawiadomieniem z 18 października 2021 r. uchylił stronie zajęcie świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego.
Organ wskazał, że żądanie wydania postanowienia (zawarte we wniosku z 14 marca 2022 r. oraz zażaleniu z 12 kwietnia 2022 r.) o umorzeniu postępowania egzekucyjnego jest nieuzasadnione, ponieważ takie postanowienie organ egzekucyjny wydaje tylko w sytuacjach, określonych w art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479), dalej: u.p.e.a. Wśród przesłanek wskazanych w tym przepisie ustawodawca nie wymienił okoliczności wyegzekwowania przez organ egzekucyjny dochodzonej należności.
W takim przypadku Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sieradzu nie miał możliwości wydania żądanego przez stronę postanowienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. G. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 14 czerwca 2017 r. Skarżąca wskazała, że mimo uchylenia zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej, dokonanego zawiadomieniem z 19 czerwca 2017 r., odmówiono jej umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, czym naruszono art. 59 § 4 u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem procesowym z 28 sierpnia 2022 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., Nr 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Postępowanie egzekucyjne, do którego odnoszą się postanowienia poddane sądowej kontroli w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sieradzu z 14 czerwca 2017 r. nr 1021-SEW.723.1100.2017 na zaległość z tytułu "wpływów z różnych opłat". Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070) do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.)) i niezakończonych przed dniem 30 lipca 2020 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w rozpatrywanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia, czy prawidłowo organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnić więc trzeba w pierwszej kolejności, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym uregulowanym w u.p.e.a. Przepis art. 18 tej ustawy stanowi bowiem, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynika stąd brak możliwości stosowania przepisów tego kodeksu w takich sprawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania nie została uregulowana w u.p.e.a., dlatego brak jest podstaw do odrzucania dopuszczalności stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w tym postępowaniu. Zgodnie zatem z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z uwagi na przedmiot sporu, ocenę możliwości zastosowania powyższego przepisu w niniejszej sprawie należy poprzedzić ustaleniem ram czasowych prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Pojęcie postępowanie egzekucyjne jest pojęciem szerszym od pojęcia egzekucja administracyjna (egzekucja wchodzi w skład postępowania egzekucyjnego), a jego wszczęcie następuje wcześniej niż sama egzekucja (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 932/07, Lex nr 469776). Postępowanie to stanowi ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Momentem rozpoczynającym postępowanie egzekucyjne jest dzień złożenia w organie egzekucyjnym wniosku wraz z tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela, o ile nie jest on organem egzekucyjnym (taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie) lub moment nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym bądź wystawienia tytułu wykonawczego w przypadku przekształcenia zajęcia zabezpieczającego w zajęcie egzekucyjne. Natomiast egzekucja administracyjna, która wchodzi w skład postępowania egzekucyjnego, zostaje wszczęta z chwilą zaistnienia zdarzeń wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a. (doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, podpisania protokołu zajęcia ruchomości przez pracownika obsługującego organ egzekucyjny, jeżeli to podpisanie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, czy też wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu egzekucji z nieruchomości lub złożenia wniosku o wpis o wszczęciu egzekucji z nieruchomości do zbioru dokumentów, jeżeli ten wpis lub to złożenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego). Wskazując na ramy czasowe postępowania egzekucyjnego w administracji - poza określeniem momentu jego rozpoczęcia - podać należy, że jego zakończenie zasadniczo następuje poprzez wykonanie egzekucji. Może ono nastąpić w drodze realizacji tytułu wykonawczego bądź orzeczenia sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. W ściśle określonych przypadkach, do zakończenia postępowania egzekucyjnego może dojść również w wyniku jego umorzenia. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Do umorzenia postępowania egzekucyjnego może dojść również wskutek oceny, że egzekucja należności pieniężnej nie będzie celowa, gdyż koszty egzekucji byłyby wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II FSK 492/11, w którym uznano, że po zastosowaniu efektywnych środków egzekucyjnych, które przyniosły pokrycie dochodzonych należności, nie wydaje się postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W przypadku zakończenia postępowania egzekucyjnego w związku z realizacją tytułu wykonawczego, a więc, w tzw. sposób efektywny, organ egzekucyjny nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia, w szczególności nie ma wówczas podstaw do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 u.p.e.a. Stanowisko, że zakończenie egzekucji może nastąpić w drodze realizacji tytułu wykonawczego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także w wyroku z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II FSK 2269/11 (obydwa wyroki dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazał w nim, że skoro organ egzekucyjny zrealizował tytuł wykonawczy poprzez wyegzekwowanie całej dochodzonej należności objętej tytułem wykonawczym i tym samym postępowanie egzekucyjne zostało zakończone, to wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego złożony już po jego zakończeniu był bezprzedmiotowy.
Podzielając powyższe poglądy należy zauważyć, ze skoro treść przepisu art. 59 § 1 u.p.e.a. mówi o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, to oznacza to, że umorzyć można tylko toczące się w tej sprawie postępowanie egzekucyjne. W piśmiennictwie wyjaśniając istotę umorzenia postępowania egzekucyjnego podkreśla się, że jest nią przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. Umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie (por. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 59, LEX).
Sama treść przepisu art. 59 § 1 u.p.e.a., iż "postępowanie egzekucyjne umarza się" wskazuje, że umorzenie postępowania jest możliwe od momentu jego wszczęcia do chwili jego zakończenia, bowiem poza okresem wyznaczonym tymi zdarzeniami nie można mówić o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i - co logiczne - o dopuszczalności jego umorzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 687/10).
W niniejszej sprawie wniosek skarżącej dotyczył umorzenia postępowania egzekucyjnego, które zostało już zakończone. W wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego należność wynikająca z tytułu wykonawczego nr 1021-SEW.723.1100.2017 została w całości uregulowana poprzez realizację zajęcia przez organ emerytalno-rentowy. Ponieważ należność objęta przedmiotowym tytułem wykonawczym została wyegzekwowana, zawiadomieniem z 18 października 2021 roku Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sieradzu dokonał uchylenia zajęcia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi.
W tym miejscu zauważyć należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne - których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Przytoczony przepis przewiduje przy tym, dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 497/21; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013r., sygn. akt: III SA/Kr 487/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1922/21).
Uwzględniając zatem fakt, że żądanie wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego okazało się nieuzasadnione, ponieważ takie postanowienie organ egzekucyjny wydaje tylko w czasie trwania postępowania egzekucyjnego i tylko w sytuacjach, określonych w art. 59 u.e.p.a., zasadnym było stwierdzenie, że zaistniały "inne uzasadnione przyczyny" opisane w hipotezie art. 61a § 1 k.p.a., co obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa, których wykładnia nie budzi wątpliwości Sądu.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
mko