Uzasadnienie
Pismem z 23 grudnia 2021 r. J.S. wniósł do sądu administracyjnego skargę na akt Zarządu Powiatu Zgierskiego z 2 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na 2022 rok.
Z akt sprawy wynika, że skarżący jest organem prowadzącym szkołę - Prywatne Liceum Ogólnokształcące E. z siedzibą w A. Pismem z 11 października 2021 r. skarżący złożył wniosek o jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na rok 2022, przypadającego na 30 września 2021 r.
W odpowiedzi z 21 października 2021 r. organ wskazał, że Zarząd Powiatu Zgierskiego jednogłośnie głosami 4 członków na posiedzeniu 14 października 2021 r. nie wyraził zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na rok 2022. W związku z powyższym skarżący udał się osobiście do siedziby organu i złożył ustne wyjaśnienia Wicestaroście Powiatu Zgierskiego, a następnie zgodnie ze wskazaniem organu przedłożył wyjaśnienia wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie złożonego wniosku o jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na rok 2022 (pismo z dnia 26 października 2021 r.). W odpowiedzi organ pismem z 23 listopada 2021 r. zwrócił się do strony o złożenie dalszych wyjaśnień w zakresie przyczyn niezłożenia wniosku o przyznanie dotacji oświatowej dla uczniów szkoły prowadzonej przez skarżącego do 30 września 2021 r., które zostały przez skarżącego złożone pismem z 29 listopada 2021 r., zaś 15 grudnia 2021 r. (data doręczenia) skarżący został poinformowany, że Zarząd Powiatu Zgierskiego na posiedzeniu 2 grudnia 2021 r. obradując w pełnym składzie (5 głosami) nie uwzględnił wniosku strony i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W skardze do sądu administracyjnego J.S. zarzucił zaskarżonej czynności (aktowi) naruszenie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., przez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu uczniów szkoły, a w konsekwencji niewykonanie dyspozycji przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o., podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i w jego granicach zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwanym dalej k.p.a.); a także art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., gdyż obowiązane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenia postępowania sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, udzielania informacji i wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowały się wydając rozstrzygnięcie, czego organ w przedmiotowej sprawie organ zaniechał i skutkowało to odmową uwzględnienia wniosku skarżącego.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nie rozpoznał złożonego przez skarżącego wniosku merytorycznie i w żaden sposób nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia. W korespondencji wymienianej ze skarżącym skupił się jedynie na wyjaśnianiu okoliczności związanych z niedochowaniem terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji oświatowej do 30 września. Organ nie wyjaśnił przyczyny odmowy przyznania dotacji, nie wyjaśniając dlaczego w jego ocenie przyznanie dotacji jest niezasadne przy uwzględnieniu kryterium merytorycznego.
W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów z dokumentów uzupełniających, dołączonych do skargi, celem wykazania, iż interes społeczny wymaga przyznania dotacji dla uczniów szkoły w 2022 r. dla zapewnienia uczniom niepełnosprawnym możliwości edukacyjnych oferowanych przez szkołę skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także wskazując na nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły ujawnione przez pracowników Kuratorium Oświaty w Łodzi podczas przeprowadzonej kontroli.
Pismem procesowym z 1 sierpnia 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej przedstawił stanowisko strony skarżącej będące odpowiedzią na argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na niebędące decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzują się m.in. jednostronnością działania;
- są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (B. Adamiak Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, (s. 18–19).
Dla rozróżnienia przedmiotu zaskarżenia stwierdzić zatem należy, że za czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uważa się działanie faktyczne (materialno-techniczne) adresowane do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, której podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia (lub nałożenia obowiązku).
Z kolei akt, o którym mowa w cytowanym przepisie jest odrębną od decyzji prawną formą działania organu administracji publicznej o charakterze władczym i rozstrzygającym sprawę konkretnego podmiotu.
Mając na uwadze charakter władczy zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należało, że stanowi ono akt w rozumieniu art. 3 § 2 punkt 4 p.p.s.a.
Przechodząc do meritum stwierdzić należy, że treść art. 33 ust. 4 u.f.z.o. jest zbudowana na zasadzie uznania administracyjnego. Organ może zatem może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 punkt 1, ale czynić tego nie musi.
Podkreślić jednak należy, że działanie organu administracji publicznej w tak zakreślonych ramach uznania administracyjnego nie może być dowolne. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając wyrażenia zgody oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Działanie organu będzie zgodne z tymi zasadami tylko wtedy, gdy swoje stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony.
Natomiast w niniejszej sprawie działanie organu dotującego tym warunkom, zdaniem Sądu, nie odpowiadało. W pismach z dnia 21 października 2021 r. oraz 14 grudnia 2021 r. informujących skarżącego o nieuwzględnieniu wniosku nie zawarto żadnego uzasadnienia.
Tymczasem, co w orzecznictwie sądów administracyjnych uchodzi za kanon, organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając odstąpienia od terminu z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 kpa zasada praworządności oraz w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także wynikająca z art. 11 kpa zasada przekonywania, zobowiązująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
Działanie organu będzie zgodne z tymi zasadami tylko wtedy, gdy swoje stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony (por. wyrok z 21 lipca 2020 r., I SA/Bd 99/20, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2019 r. III SA/Wr 571/18). Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 sierpnia 2012 r., II SA/Go 393/12).
Zadaniem sądu była zatem ocena, czy organ przy wydaniu zaskarżonego aktu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że we wniosku o odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. i w pismach załączonych do akt skarżący przedstawił całą gamę argumentów uzasadniających (w jego ocenie) wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu 30 września roku bazowego. Do tej argumentacji organ nie odniósł się w ogóle, czym uniemożliwił sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Powoływanie się jedynie na jednomyślność organu w pismach informacyjnych oraz załączenie do akt protokołu kontroli doraźnej placówki bez jakiejkolwiek refleksji organu uznać należy za rażąco niewystarczające. Równie niewystarczające jest przedstawienie racji organu dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie jest przecież przedmiotem kontroli zgodności z prawem, lecz jedynie stanowiskiem strony procesu zwalczanym przez stronę przeciwną w ramach kontradyktoryjnego procesu sądowego.
W tak zarysowanym kontekście godzi się podnieść, że sąd I instancji w całości podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w judykaturze i doktrynie, iż choć art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie przesądza, jakimi przesłankami powinien kierować się organ dotujący, korzystając z możliwości w nim zawartej, należy zgodzić się ze stanowiskiem judykatury, że powinien on odpowiedzieć m.in. na pytanie, czy w interesie społecznym jest zapewnienie dzieciom niepełnosprawnym, które wymagają kształcenia specjalnego, możliwości edukacyjnych; obowiązany jest także ocenić sytuację konkretnego wnioskodawcy i uwzględnić cel udzielenia dotacji, a więc, czy np. dotyczy ona właśnie dzieci (uczniów) niepełnosprawnych, które należy objąć szczególną troską i umożliwić im edukację przedszkolną (wyrok WSA we Wrocławiu z 17.01.2019 r., III SA/Wr 571/18, LEX nr 2625732; wyrok NSA z 19.06.2019 r., I GSK 613/19, LEX nr 2700824, Komentarz do art. 33 u.f.z.o. M. Pilch, Lex).
Aby zobrazować skalę zadań czekających organ w toku ponowionego postępowania oraz zachować zasadę równości broni stron w procesie sąd wyjątkowo w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił szereg dokumentów złożonych przez stronę skarżącą, stanowiących odniesienie się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę.
Należy zauważyć, że sąd administracyjny nie może rozstrzygać sprawy administracyjnej zamiast organu, a do tego sprowadzałaby się ocena argumentacji, dokumentacji i żądań stron w konfiguracji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie.
W toku ponowionego postępowania organ uwzględni powyższe wywody jako wiążące.
Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 146 § 1 i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
k.ż.