Uzasadnienie
W dniu 11 października 2019 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – za pośrednictwem Burmistrza K. (dalej: organ) – skarga J. M. (dalej: skarżąca) na czynność organu polegającą na nieprawidłowym ustaleniu kwoty dotacji oświatowej udzielonej skarżącej za latach 2011-2014.
Wskazanej czynności zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 2572, poz. 256 – dalej: u.s.o.) przez błędną wykładnię zwrotu "wydatki bieżące", skutkującą nieuwzględnieniem podczas ustalania dotacji wszystkich wydatków ponoszonych przez Gminę na przedszkole publiczne, a w konsekwencji zaniżeniem kwoty dotacji oświatowej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego.
W związku z tym skarżąca wniosła o ustalenie prawidłowej kwoty dotacji oświatowej należnej w latach 2011-2014 na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o.
W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca prowadzi Niepubliczne Przedszkole A w K. od 27 września 2010 r. W latach 2011-2014 otrzymała dotacje przedmiotowo-celowe od Gminy zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. Stwierdziwszy, że kwoty te zostały ustalone nieprawidłowo, w piśmie z dnia 8 kwietnia 2019 r. wystąpiła do organu o usunięcie stanu niezgodności z prawem. Ten pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie weryfikacji naliczania dotacji oświatowej, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. zawiesił to postępowanie. Na skutek zażalenia skarżącej postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Burmistrz K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie weryfikacji naliczania dotacji oświatowej wypłaconej skarżącej w latach 2011-2014. Tym samym, jak uznała skarżąca, odmówił usunięcia stanu niezgodności z prawem, w związku z czym wystąpiła ona ze skargą.
Legitymację skargową skarżąca wywodzi z faktu naruszenia czynnością organu jej interesu prawnego.
Właściwość sądu administracyjnego uzasadnia tym, że uprzednio dochodziła od Gminy różnicy między dotacją należną a faktycznie wypłaconą w latach 2011-2014 w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Ł. Wydział I Cywilny w sprawie o sygn.akt [...], jednak Sąd odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej uznając, że przyznanie dotacji ma charakter innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r.). Sąd Apelacyjny w Ł. podtrzymał to stanowisko (postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. [...]). Od tego postanowienia została złożona skarga kasacyjna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, ostatecznie zaś o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, którą Sąd Najwyższy przyjął do rozpoznania postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. [...].
Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadniał tym, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, ponieważ wierzytelność została zbyta przez skarżącą na rzecz B SA we W.. Zdaniem organu, przymiot strony przysługuje spółce, a nie skarżącej (zawiadomienie o cesji z dnia 15 stycznia 2018 r.). W razie uznania przez Sąd, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność organu, organ wniósł o odrzucenie skargi z tego powodu, że została ona złożona po terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. Pisma informujące o wysokości dotacji zostały doręczone skarżącej w kolejnych latach (od 2011 do 2014 r.), a więc upłynął już 30-dniowy termin na wniesienie skargi. Z ostrożności procesowej organ sformułował wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się postępowanie ze skargi kasacyjnej. To postępowanie toczy się wprawdzie między innymi stronami, ale dotyczy tego samego roszczenia.
Wbrew temu co podała skarżąca, to nie ona była powódką, lecz spółka B. Z kolei wnosząc o oddalenie skargi organ podkreślał, że kwestionuje twierdzenia skarżącej, jakoby dotacja została nieprawidłowo naliczona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.
Skarga podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
O zakresie właściwości sądu administracyjnego przesądza ustawa, co wynika wprost z art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Tam, gdzie nie wskazano wyraźnie właściwości sądu administracyjnego, właściwy jest sąd powszechny, co wynika z przewidzianego w art. 177 Konstytucji domniemania właściwości tych sądów "we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów".
Zakres właściwości sądów administracyjnych określono w katalogu ujętym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wśród wymienionych tam form działania administracji znalazły się inne niż decyzje lub postanowienia "akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Skarżąca domagała się przeprowadzenia kontroli sądowej takiej właśnie czynności organu administracji publicznej, polegającej na przyznaniu dotacji oświatowej na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. w latach 2011-2014.
Wspomniany przepis u.s.o. (w stanie prawnym obowiązującym w tych latach) stanowi, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.
W stanie prawnym obowiązującym w tych latach ani u.s.o., ani żaden inny akt prawny nie przewidywał możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką czynność. Ustawodawca właściwość sądu administracyjnego w tym zakresie przewidział dopiero poprzez dodanie do u.s.o. przez art. 1 pkt 78 lit. x ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1010) przepisu art. 90 ust. 11 o treści: "przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. (art. 33 ustawy zmieniającej), znajdując zastosowanie do czynności podejmowanych w związku z udzieleniem dotacji począwszy od 2017 r. (zob. art. 27 ustawy zmieniającej).
Oznacza to, że właściwość sądu administracyjnego w takiej sprawie aktualna jest w odniesieniu do czynności podejmowanych w związku z udzieleniem dotacji należnych od 2017 r. Czynności organu z tym związane, dotyczące dotacji udzielonych do 2016 r., należą do drogi przed sądem powszechnym, a nie administracyjnym (tak też: WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 28 lipca 2020 r., I SA/Rz 407/20, CBOSA). Skoro zatem skarżąca domagała się kontroli czynności udzielenia dotacji w latach 2011-2014 – jej skarga polegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Odnosząc się do wniosków sformułowanych w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej spółki B, nabywcy wierzytelności skarżącej wobec Gminy K. z tytułu dotacji oświatowej za lata 2011-2014.
Według art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jak podkreśla się w literaturze, celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana zarówno z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się, postępowaniu (M. Niezgódka-Medek, uw. 3 do art. 125 w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, lex/el 2019).
Biorąc pod uwagę treść przepisów o wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego (przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie wchodzą tu w grę, ponieważ nie mamy do czynienia z aktem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, lecz czynnością pozajurysdykcyjną), należy stwierdzić, że wynik postępowania ze skargi kasacyjnej spółki B nie uzasadniałby wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, ani na podstawie art. 272 p.p.s.a. (podstawa ta dotyczy sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie), ani też nie wchodziłaby w grę żadna inna podstawa wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego – ani taka, że orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym; ani taka, że orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa (art. 273 § 1 p.p.s.a.), ani związana z sytuacją, że później doszło do wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (art. 273 § 2 p.p.s.a.), ani – wreszcie – taka, że doszło do późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy (art. 273 § 3 p.p.s.a.).
Użyty w przepisie zwrot "tej samej sprawy" zakłada jej tożsamość, którą wyznaczają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie (B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1, s. 9). W rozpoznanej sprawie nie ma tożsamości podmiotowej w sprawie niniejszej i sprawie zawisłej przed Sądem Najwyższym - abstrahując w tym miejscu oceny skuteczności cesji (co ma związek z przypisaniem wierzytelności określonego charakteru), Sąd stwierdza, że spór na drodze cywilnej dotyczył wprawdzie tego samego roszczenia, ale toczył się on między innymi stronami (powódką była spółka B, a nie skarżąca).
Co wniosku organu o odrzucenie skargi z tego powodu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, ponieważ wierzytelność została zbyta przez skarżącą na rzecz B SA we W. i dlatego przymiot strony przysługuje spółce, a nie skarżącej Sąd stwierdza, że ta podstawa odrzucenia skargi wchodziłaby w grę tylko wtedy, gdyby uznać za dopuszczalny, a więc i skuteczny, przelew wierzytelności publicznoprawnej, którą niewątpliwie jest dotacja oświatowa. Zdaniem Sądu, poglądu takiego nie da się jednak obronić (art. 509 w zw. z art. 353 i art. 1 k.c.), co jednak nie wyklucza możliwości poddania sporów na tym tle sądom powszechnym. Stąd Sąd nie stwierdził zaistnienia tej podstawy odrzucenia skargi.
Natomiast co do kolejnej, wskazanej w odpowiedzi na skargę podstawy odrzucenia skargi w postaci wniesienia skargi po terminie Sąd uznał tę przesłankę za wtórną, uzasadnioną tylko w sytuacji, gdyby przyjąć, że droga przed sądem administracyjnym jest otwarta w sprawie czynności przyznania skarżącej dotacji za lata 2011-2014. Pierwotne, przesądzające znaczenie należało przypisać, zdaniem Sądu, podstawie odrzucenia z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., niemniej niewątpliwie, przyjmując założenie, że ta podstawa odrzucenia nie wchodzi w grę, skarga nie podlegałaby rozpoznaniu z uwagi na upływ terminu do wniesienia skargi na czynność udzielenia dotacji oświatowej – termin na jej wniesienie rozpoczął bowiem bieg w kolejnych latach od 2011 do 2014 i skończył się z upływem 30 dni od poszczególnych dni, w których skarżąca dowiedziała się o udzieleniu jej dotacji w poszczególnych okresach. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
Na koniec Sąd uznał za wskazane wyjaśnienie, że w niniejszej sprawie nie wchodziło w grę stosowanie art. 58 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Użyte w tym przepisie sformułowanie "w tej sprawie" zakłada tożsamość sprawy, w której uprzednio uznał się za niewłaściwy sąd powszechny ze sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym. Sąd jeszcze raz podkreśla, że tożsamość taka nie zachodzi z uwagi na to, że powodem w procesie cywilnym był inny podmiot niż strona skarżąca w sprawie niniejszej.
PJ