Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ I instancji) z 26 października 2021 r., odmawiającą spółce z ograniczoną odpowiedzialnością U. w L. (spółka) wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia składek:
- na ubezpieczenia społeczne za miesiące od lutego do maja 2019 r., od marca do czerwca 2020 r. i na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące od sierpnia 2018 r. do stycznia 2019 r., marzec, grudzień 2019 r., od lutego do czerwca 2020 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych;
- na ubezpieczenia społeczne za miesiące od stycznia do maja 2019 r., od marca do lipca 2020 r. i na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące od stycznia do maja 2019 r., od lutego do lipca 2020 r., maj 2021 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
Organ I instancji wyjaśnił, że art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2022.1009 ze zm. - u.s.u.s.) wyklucza stosowanie art. 28 tej ustawy do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Natomiast z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynika, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenie płatnika składek. Zatem, w ocenie organu I instancji, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie ma zastosowania w odniesieniu do składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika.
W następstwie, zdaniem organu I instancji, w wymienionym zakresie należało odmówić wszczęcia postępowania z wniosku spółki o umorzenie składek złożonego 2 lipca 2021 r. stosownie do art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.) w związku z art. 83b u.s.u.s.
W rezultacie wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zgodził się z organem I instancji. Motywował przy tym, że art. 30 u.s.u.s. nie pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Ponadto organ zaznaczył, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałego zadłużenia spółki z tytułu składek, według stanu na koncie rozliczeniowym.
Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Nie formułowała konkretnych zarzutów. Natomiast nawiązała do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wykazywała swoją trudną sytuację finansową i majątkową. Dodatkowo spółka zwróciła uwagę, że w grudniu 2021 r. złożyła wniosek o ogłoszenie upadłości.
W podsumowaniu przedstawionych argumentów spółka domagała się umorzenia składek.
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko prawne przyjęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga spółki zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu i decyzja organu I instancji z 26 października 2021 r. nie są zgodne z prawem.
Przedmiotem sądowej kontroli legalności jest sposób, w jaki organy zastosowały art. 61a § 1 K.p.a. w odniesieniu do wniosku spółki o umorzenie składek.
Jak stanowi art. 61a § 1, § 2 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie.
Jednocześnie w art. 61 § 1, § 2 K.p.a. ustawodawca wprowadził rozwiązanie, w myśl którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć.
Z kolei zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (art. 28 ust. 1).
Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2).
Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz.U.2020.1228 ze zm.);
- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3).
Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a).
Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3b).
Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4).
Następnie według art. 29 u.s.u.s. ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 29 ust. 1).
Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy (art. 29 ust. 1a).
Od składek, które rozłożono na raty, nie nalicza się odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie tych ulg (art. 29 ust. 2).
Jeżeli dłużnik nie spłaci w terminie ustalonych przez Zakład rat, pozostała kwota staje się natychmiast wymagalna wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi na zasadach określonych w ustawie - Ordynacja podatkowa (art. 29 ust. 3).
W przypadkach, o których mowa w ust. 1, Zakład ustala opłatę prolongacyjną na zasadach i w wysokości przewidzianej w ustawie - Ordynacja podatkowa dla podatków stanowiących dochód budżetu państwa (art. 29 ust. 4).
Natomiast stosownie do art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c.
Jednocześnie art. 32 u.s.u.s. przewiduje, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.
W tym stanie prawnym - co do zasady - trafnie organy stwierdziły, że art. 30 u.s.u.s. wyklucza stosowanie art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c, do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.
Tyle tylko, że tej treści argument organów jest nieadekwatny do stanu analizowanej sprawy. We wniosku o umorzenie składek złożonym organowi I instancji 2 lipca 2021 r. spółka wyraźnie domagała się umorzenia składek tylko w zakresie nieobjętym ustawowym zakazem umorzenia i w tym kontekście spółka wymieniła art. 30 u.s.u.s. Natomiast w odniesieniu do składek, które nie podlegają umorzeniu zgodnie z u.s.u.s., spółka wniosła o rozłożenie ich na raty (por. k. 34 i nast. akt administracyjnych według numeracji dokonanej ołówkiem).
Wobec tego spółka - wbrew twierdzeniom organów - nie wniosła o umorzenie składek, które byłyby objęte ustawowym zakazem umorzenia. To z kolei oznacza, że organy odmówiły spółce wszczęcia postępowania administracyjnego przy braku wniosku ze strony spółki w tym zakresie. W następstwie organy zastosowały art. 61a § 1 K.p.a. w sposób pozbawiony związku z realiami sprawy administracyjnej, a konkretnie z treścią wniosku spółki. W tym znaczeniu kontrolowane rozstrzygnięcie organów ma charakter abstrakcyjny.
Ponadto organy błędnie przyjęły, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przemawiał za zastosowaniem art. 61a § 1 K.p.a. i tym samym za odmową wszczęcia postępowania z wniosku spółki o umorzenie składek za miesiące od stycznia do maja 2019 r., od marca do lipca 2020 r. i na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące od stycznia do maja 2019 r., od lutego do lipca 2020 r., maj 2021 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie jest warunkiem złożenia wniosku o umorzenie składek, jego dopuszczalności. Przepis ten określa dodatkowe materialnoprawne przesłanki umorzenia składek obok przewidzianych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Natomiast analiza przesłanek umorzenia składek od strony podmiotowej i przedmiotowej, także tych przesłanek, które ustawodawca wymienił w art. 28 ust. 3a w związku z ust. 3b u.s.u.s., nie może być dokonywana na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego, ale wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie i rozstrzygnięcie przez organy czy podmiot wnioskujący o umorzenie składek spełnia wymogi stawiane przez art. 28 ust. 3a, ust. 3b u.s.u.s., czy też nie i w efekcie czy jest uprawniony do uzyskania oczekiwanego umorzenia składek, czy też nie, z jakich przyczyn faktycznych i prawnych, stanowi istotę sprawy administracyjnej i tym samym przedmiot postępowania administracyjnego.
Innymi słowy, stwierdzenie przez organy, że spółka nie spełnia warunków określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przekładało się na treść rozstrzygnięcia wniosku spółki o umorzenie składek, nie zaś na odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie w trybie art. 61a § 1 K.p.a.
Co więcej, organy pominęły, że zanim wejdzie w rachubę art. 28 ust. 3a, ust. 3b u.s.u.s., najpierw zadaniem organów jest odniesienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego do przesłanek nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Taka wewnętrzna systematyka art. 28 u.s.u.s., ustanowiona w nim kolejność przesłanek umorzenia składek, dodatkowo potwierdza materialnoprawny charakter art. 28 ust. 3a w związku z ust. 3b u.s.u.s. Zarówno art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jak i art. 28 ust. 3a, ust. 3b tej ustawy wymagają od organów ustaleń na płaszczyźnie faktów i ocen na płaszczyźnie prawa w ramach postępowania administracyjnego w każdej indywidualnej sprawie.
Podejmując dalsze czynności dotyczące wniosku spółki o umorzenie składek złożonego 2 lipca 2021 r., organ uwzględni stanowisko prawne sądu.
Z powodów omówionych wyżej sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją organu I instancji z 26 października 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.).