Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 8 marca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku K. C. (strony, skarżącej) o zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek za okres od 1 marca do 31 maja 2020 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na treść art. 31zo ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19), stanowiący podstawę do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Wyjaśnił, że strona w piśmie z dnia 4 marca 2021 r. informowała o przesłaniu do Zakładu drogą pocztową (listem poleconym) w dniu 21 kwietnia 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Do pisma dołączyła kopię wniosku i potwierdzenie nadania przesyłki. Wniosek ten nie wpłynął jednak do Zakładu.
Decyzją z dnia 6 kwietnia 2021 r. Zakład odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, przyjmując dzień 4 marca 2021 r. za datę faktycznego złożenia wniosku. Stwierdził, że wpłynął on po ustawowym terminie, tj. po 30 czerwca 2020 r.
Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wyjaśniła, że zawartość przesyłki z 21 kwietnia 2020 r. stanowiły: wniosek RDZ i wniosek o świadczenie postojowe RSP-D. Z nieznanych przyczyn wniosek RDZ nie został rozpatrzony przez organ, podczas gdy drugiemu z wniosków nadano bieg i został on pozytywnie dla skarżącej rozpatrzony.
Decyzją z dnia 31 maja 2021 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Uznał, że potwierdzenie nadania przesyłki nie stanowi dowodu, że znajdował się w niej także wniosek RDZ. Podkreślił, że takiego wniosku nie odnotowano w prowadzonych rejestrach Zakładu.
Decyzja Prezesa ZUS została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. (sygn. akt III SALu 464/21). Sąd nakazał organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istotnych okoliczności dotyczących złożenia wniosku i przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność zawartości przesyłki.
W wykonaniu powyższego, organ wezwał stronę do udziału w podejmowanych czynnościach przez złożenie dowodów, innych niż dotychczas dołączone do akt sprawy, które wskazywałyby, że istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, w terminie 14 dni od otrzymania pisma informując, że jeśli takie dowody nie zostaną przedłożone, wniosek zostanie rozpatrzony wyłącznie na podstawie dotychczas uzyskanych informacji.
W odpowiedzi strona zarzuciła, że nie była informowana przez organ o fakcie złożenia niekompletnej dokumentacji. Nikt też nie kontaktował się z nią w sprawie figurującego na koncie płatnika zadłużenia z tytułu składek. Stwierdziła, że jej dokumentacja została przez organ zagubiona, za co organ stara się przerzucić na nią odpowiedzialność.
Po przeprowadzeniu postępowania, organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, że strona nie złożyła terminowo wniosku o udzielenie ulgi. Brak wniosku oznacza brak przedmiotu postępowania, co skutkuje jego umorzeniem, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
Organ ustalił, że korespondencja, o której mowa w sprawie (i której nadano stosowną numerację w systemie ZUS) wpłynęła w dniu 22 kwietnia 2020 r. Została otwarta przez pracownika kancelarii i przekazana do zarejestrowania w systemie informatycznym Zakładu. Ustalono, że w kopercie znajdował się wyłącznie wniosek RSP-D, który został zarejestrowany w dniu 27 kwietnia 2020 r., a następnie rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Przy wniosku znajdowała się oryginalna koperta. W przesyłce nie stwierdzono wniosku RDZ.
Jednocześnie sprawdzono spis zdawczo - odbiorczy akt nr 4556, który dotyczył wniosków RDZ przyjętych w kwietniu 2020 r. W spisie nie odnaleziono wniosku strony. Jak zaznaczył organ, strona przez szereg miesięcy (przez niemal rok) nie podejmowała próby uzyskania informacji o wniosku RDZ czy stanie zaawansowania sprawy o zwolnienie z obowiązku uiszczania składek, w szczególności nie składała do organu ponaglenia. Poddaje to w wątpliwość twierdzenia skarżącej, nie wsparte żadnym dowodem. W dowodzie nadania przesyłki poleconej nie opisano bowiem jej zawartości. Dowód nadania przesyłki rejestrowanej stanowi uprawdopodobnienie doręczenia jej adresatowi, który może to domniemanie obalić wykazując, że nie miał możliwości zapoznania się z jej treścią.
W zaskarżonej decyzji wskazano też, że organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy.
W skardze na powyższą decyzję K. C. wniosła o jej zmianę i zwolnienie z obowiązku zapłaty składek za sporny okres. Zdaniem skarżącej, organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że przesyłka nie zawierała wniosku RDZ. W zaskarżonej decyzji zostały powtórzone te same stwierdzenia, które zamieszczono we wcześniejszych rozstrzygnięciach. Organ nie ustalił, jak doszło do zagubienia wniosku, który został nadany listem poleconym. Strona argumentowała, że wniosek przesłała w dniu 21 kwietnia 2020 r. wraz z wnioskiem RSP-D oraz załącznikami. Pracownica Zakładu zwróciła się do niej o ponowne dostarczenie załączników do wniosku RDZ, z których zrobiła kopie do akt. Zdaniem skarżącej oznacza to, że pracownica musiała dysponować tym wnioskiem i dokonała jego formalnego sprawdzenia. Skarżąca zwróciła uwagę, że pomoc dla przedsiębiorców była powszechna, miała przysługiwać wszystkim, szczególnie małym przedsiębiorcom, gdy tymczasem organ pozbawia ją tego uprawnienia.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Poparł stanowisko prezentowane w decyzji. Podkreślił, że skarżąca – pomimo stosownych wezwań – nie wykazała złożenia wniosku w terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, jednak zasadniczo nie z przyczyn wskazanych w skardze.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem dotyczącym skargi na interpretację indywidualną oraz odnoszącym się do instytucji opinii zabezpieczającej, a więc pozbawionym znaczenia w niniejszej sprawie.
Wobec tego w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w sprawie sygn. III SA/Lu 464/21, wbrew twierdzeniu organu zawartemu w zaskarżonej decyzji, uchylona została tylko decyzja Zakładu z 31 maja 2021r. wydana w rezultacie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której odmówiono jej wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze składek. Przy wydaniu decyzji z 31 maja 2021 r. organ działał w roli organu odwoławczego (utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 6 kwietnia 2021 r.). W ten sposób pozostała w obrocie prawnym decyzja organu z 6 kwietnia 2021 r., bowiem nie została ona uchylona mocą prawomocnego wyroku w sprawie sygn. III SA/Lu 464/21.
W zaistniałej sytuacji organ nie był uprawniony do rozstrzygania sprawy ponownie w charakterze organu pierwszej instancji, niezależnie od decyzji wydanej 6 kwietnia 2021 r. Natomiast zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2021.423 ze zm., dalej: u.s.u.s.) organ miał obowiązek odpowiednio zastosować przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji. W konsekwencji organ miał obowiązek zastosować jedno z rozstrzygnięć właściwych dla organu odwoławczego, które przewiduje art. 138 k.p.a.
Rozstrzygnięcie podjęte przez organ w kontrolowanej decyzji, w której umorzył on postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącej z należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., zapadło w realiach, w których w obrocie prawnym znajdowała się nieostateczna decyzja odmawiająca wszczęcia tego postępowania. Takie działanie jest wprost sprzeczne z jednoznaczną treścią art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale też w oczywisty sposób narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a., bowiem umorzeniu podlegało postępowanie, którego wszczęcia uprzednio odmówiono.
W ocenie Sądu, w ten sposób organ rażąco naruszył prawo w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, o której mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "Rażące naruszenie prawa" w rozumieniu wskazanej normy prawnej polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Taki sposób odczytania wskazanej normy jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s.
24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji (lub – jak w niniejszej sprawie – jej części) z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny (wyrok NSA z 11 października 2007r., sygn. akt I FSK 1362/06). Dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego - powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (wyrok NSA z 8 kwietnia 2014r., sygn. akt II FSK 1085/12). Aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność powodująca, że akt taki - pomimo jego ostateczności - nie może pozostawać w obrocie prawnym (tak: NSA w wyroku z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1299/09). Naruszenie prawa ma cechę rażącego wtedy, gdy czynność postępowania organu podatkowego lub istota załatwienia sprawy są zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje, kiedy działanie organu podatkowego w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle (w sposób oczywisty) nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione. Omawiane kwalifikowane naruszenie prawa ma więc miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji i istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych obecne jest stanowisko, zgodnie z którym rażące naruszenie może mieć odniesienie zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, czy też norm konstytucyjnych. Na tle prawa procesowego naruszenie takie musi być na tyle oczywiste, że wydane orzeczenie przy takim naruszeniu przepisów postępowania nie może się ostać w obrocie prawnym państwa demokratycznego (por. wyroki NSA: z 7 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 516/16; z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1654/16; z 5 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 979/17; z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 604/18).
W niniejszej sprawie organ pominął w swoim rozstrzygnięciu przepisy prawa funkcjonujące w obowiązującym porządku prawnym, jak też zlekceważył wyraźną treść prawomocnego wyroku sądu, przez co doprowadził do sytuacji, w której w obrocie prawnym w tej samej sprawie znalazły się dwa odmienne w swej treści rozstrzygnięcia.
Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie to powoduje, że rzeczą organu (Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) będzie ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym wypełniając wytyczne sądowoadministracyjne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 464/21, będzie on działał jako organ odwoławczy, z konsekwencjami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia wynikającymi z art. 138 k.p.a. To zaś oznacza, że na obecnym etapie sprawy przedwczesnym i nieuprawnionym jest dokonywanie sądowej kontroli meritum zaskarżonej decyzji (obarczonej wadliwością kwalifikowaną), w tym również ocena zarzutów strony sformułowanych w skardze.