Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) utrzymał w mocy decyzję Zakładu z 23 stycznia 2023 r. odmawiającą A. J. (wnioskodawczyni, stronie) umorzenia należności z tytułu składek z tytułu ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego i Funduszu Pracy w łącznej kwocie 125.122,81 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że 7 grudnia 2022 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek A. J. o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na jej trudną sytuację życiową, finansową oraz zdrowotną. Do wniosku dołączono obszerną dokumentację medyczną wnioskodawczyni i jej męża.
Decyzją z 23 stycznia 2023 r. organ odmówił umorzenia wnioskowanych należności argumentując, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne, wymieniona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Wnioskodawczyni nie wykazała także, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych prowadzonego przez nią gospodarstwa domowego, w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto, wnioskodawczyni nie wykazała, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia, bądź że przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiła ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
W dniu 1 lutego 2023 r. wnioskodawczyni zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że pobiera zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 2.458zł, który został przyznany do 30 kwietnia 2024 r. Syn otrzymuje stypendium socjalne w wysokości 1.300 zł miesięcznie. Renta chorobowa męża - przyznana do 30 marca 2024 r. - wynosi 1.969,90 zł wraz ze świadczeniem uzupełniającym. Po uiszczeniu opłat, wykupieniu leków, zakupie jedzenia i środków niezbędnych do życia, nie jest w stanie odłożyć żadnych środków na pokrycie zaległości.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ utrzymał w mocy decyzję z 23 stycznia 2023 r. W pierwszej kolejności stwierdził, że należności objęte wnioskiem są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, zaś skarżąca była ich płatnikiem. W ocenie organu, bieg terminu przedawnienia został zawieszony w związku z wszczęcia w dniu 15 grudnia 2016 r. postępowania egzekucyjnego.
Z oświadczenia wnioskodawczyni o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że:
- - wnioskodawczyni jest mężatką;
- - nie pracuje zarobkowo; nie posiada dochodów z innych źródeł; nie pobiera zasiłków ani świadczeń z Urzędu Pracy; pobiera z pomocy społecznej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 2.119 zł; nie korzysta z innych form pomocy;
- - stałe miesięczne wydatki wnioskodawczyni oszacowała na kwotę od 1.600 zł do 2.000 zł (w tym: opłaty eksploatacyjne, koszty związane z leczeniem);
- - wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem Z. J., który posiada dochód z renty chorobowej w wysokości 1.969,90 zł netto miesięcznie oraz synem A. J., który posiada dochód ze stypendium socjalnego w wysokości 1.300 zł netto miesięcznie;
- - wnioskodawczyni nie posiada innych zobowiązań pieniężnych;
- - nie posiada nieruchomości, majątku ruchomego, praw majątkowych oraz wierzytelności;
- - stan zdrowia wnioskodawczyni i jej męża uniemożliwia pozyskanie dodatkowych pieniędzy na spłatę zadłużenia; mąż spłaca swoje zadłużenie wobec ZUS;
- - mąż choruje przewlekle od 2016 r.; w 2019 r. jego stan bardzo się pogorszył, jest inwalidą i porusza się na wózku; potrzebuje całodobowej opieki przy podstawowych czynnościach, w związku z czym wnioskodawczyni nie może podjąć pracy zarobkowej.
Z ustaleń organu wynika natomiast, że wnioskodawczyni:
- - w dniu 29 lutego 2016 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej
- - od 1 lipca 2019 r. jest zgłoszona przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Opolu Lubelskim jako świadczeniobiorca, za którego wyznaczony organ ma obowiązek opłacać składki;
- - mąż wnioskodawczyni od 1 marca 2016 r. nie posiada w ZUS tytułu do ubezpieczeń społecznych oraz nie jest zgłoszony jako bezrobotny w Urzędzie Pracy; syn (25 lat) nie posiada tytułu do ubezpieczeń;
- - nie posiada nieruchomości ani majątku ruchomego.
W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, że w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości wnioskodawczyni lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe (art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s.). Nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s.), ani w umorzonym postępowaniu upadłościowym (art. 28 ust. 3 pkt 4b u.s.u.s.). Nie ogłoszono upadłości, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe (art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s.).
Co prawda, 29 lutego 2016 r. wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, jednak pobiera ona świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 2.458 zł netto i posiada następców prawnych - męża oraz syna. W konsekwencji, w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzi także przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Okoliczności wymienione w tym przepisie muszą bowiem wystąpić łącznie, zaś niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległych należności.
Następnie organ ustalił, że wysokość nieopłaconych należności, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s). Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s). Końcowo organ uznał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s). Postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora ZUS Oddziału w Lublinie jest nadal w toku, a zatem możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały przez organ rentowy wyczerpane. W tej sytuacji nie można definitywnie stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.
W dalszej kolejności organ przeanalizował czy w sprawie występują przesłanki fakultatywnego umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie).
Wskazał, że w sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ działalność gospodarcza wnioskodawczyni nie jest już prowadzona.
W zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ podkreślił, że jej wystąpienie uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Przyjął za udokumentowane problemy zdrowotne wnioskodawczyni oraz jej męża. Jednocześnie podkreślił, że w zamian za rezygnację z zatrudnienia, wnioskodawczyni otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna osoby niepełnosprawnej (od 1 stycznia 2023 r. - 2.458 zł miesięcznie). W związku z tym nie jest ona pozbawiona źródła dochodu na spłatę zobowiązań wobec ZUS. Nie ma także dowodów, aby wnioskodawczyni była całkowicie i trwale wyłączona z możliwości aktywności zarobkowej. Dodatkowo mąż wnioskodawczyni pobiera świadczenie rentowe.
W ocenie organu, sytuacja wnioskodawczyni nie spełnia kryterium umorzenia należności określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten nie znajduje bowiem zastosowania w przypadku subiektywnie odczuwanych kłopotów finansowych, lecz dopiero w razie zaistnienia obiektywnie wyjątkowej sytuacji, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Tymczasem, w ocenie organu, ponoszone przez wnioskodawczynię wydatki - za energię, gaz czy wodę - nie są nadzwyczajnymi bądź nieprzewidzianymi kosztami, nie odróżniają się sytuacji wnioskodawczyni od realiów osób, które również borykają się z trudnościami finansowymi.
Organ odniósł się także do wskaźnika minimum socjalnego jako obiektywnego kryterium pozwalającego na ocenę poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. W III kwartale 2022 r. minimum socjalne dla trzyosobowego gospodarstwa wynosiło 4.144,07 zł. Aktualny dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni to około 5.727,90 zł netto miesięcznie co sprawia, że nie można stwierdzić wystąpienia przypadku ubóstwa. Ponadto, wnioskodawczyni nie korzysta z dodatkowego wsparcia finansowego w formie zasiłków lub z innych form pomocy materialnej ze środków instytucji socjalnych, co – w ocenie organu - świadczy o tym, że sytuacja finansowa nie wymusza na niej takiej konieczności.
Mając na celu odzyskanie zaległych kwot, choćby w dalszej perspektywie czasowej, organ wskazał na możliwość spłaty należności w układzie ratalnym dostosowanym do możliwości finansowych osoby zobowiązanej.
W podsumowaniu stwierdził, że wskazane okoliczności nie dają podstawy do umorzenia należności. Instytucja ta została bowiem przewidziana dla "uzasadnionych przypadków", tj. wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie niezależnych od dłużnika. Ponadto, decyzja odmawiająca umorzenia nie nakłada na wnioskodawczynię żadnych dodatkowych obowiązków, które spowodowałyby pogorszenie obecnej (obiektywnie trudnej) sytuacji materialnej i osobistej. Rozstrzygnięcie organu odmawia natomiast przyznania "przywileju" polegającego na zwolnieniu z obowiązku opłacania składek.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. J. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Nie formułowała konkretnych zarzutów, powołując się na dotychczasowe wskazania co do jej sytuacji rodzinnej i materialnej. Wskazała, że jej sytuacja finansowa jest bardzo ciężka, nie ma stałych środków dochodu. Obecnie pobierane środki przyznane są na czas określony. Nie ma możliwości odłożenia jakiejkolwiek kwoty na spłatę zadłużenia. Stan zdrowia jej męża bardzo się pogorszył.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 125.122,81 zł, powstałych w okresie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, tj. od 2009r. do stycznia 2016 r.
Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uregulowane zostało w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm., dalej: u.s.u.s.), jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.
W toku postępowania skarżąca wskazywała, że nie jest w stanie zapłacić zaległości wobec ZUS z uwagi na trudną sytuację majątkową, finansową, ale w szczególności rodzinną, spowodowaną zasadniczo przewlekłą chorobą jej męża, który wymaga stałej opieki osoby drugiej. Organy obu instancji przyjęły zaś, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia.
Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu, dotyczących całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 187/10: "Przesłanki i granice dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wyliczenie zawarte w tym przepisie, a odnoszące się do tzw. "całkowitej nieściągalności" należności składkowych jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność składek".
W odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenie społeczne zalicza się przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne. W orzecznictwie podkreśla się, że przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyroki NSA: z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 650/08; z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13; z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 406/14).
W art. 28 ust. 3b u.s.u.s., zawierającym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania takich należności, ustawodawca doprecyzował, że przy określaniu przesłanek mających uzasadniać umorzenie, należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). W § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
W przepisie tym nie zawarto enumeratywnie przypadków, w których realizują się przesłanki udzielenia wskazanej ulgi. Punkty 1-3 mają wyłącznie charakter przykładowy, o czym świadczy zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności". Oznacza to, że rzeczą organu jest dokonanie analizy indywidualnie zaistniałych zdarzeń (okoliczności towarzyszących wnioskowi o udzielenie ulgi) przez pryzmat ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.
Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zatem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyroki NSA: z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09; z dnia19 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13 i sygn. akt II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co aktualną sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/12; z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14).
Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał z kolei, że interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje (lub z dużym prawdopodobieństwem może powodować) konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, a jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, że opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010r., sygn. akt II GSK 349/09).
Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06).
Rozstrzygnięcie organu odnośnie możliwości przyznania ulgi następuje w warunkach tzw. uznania administracyjnego, w ramach którego organ bada ważny interes osoby zobowiązanej i podnoszone przez stronę przesłanki osobiste, a z drugiej interes publiczny, w tym przypadku systemu ubezpieczeń społecznych. Rozstrzyganie w ramach uznania oznacza, że organ może, ale nie musi uwzględnić wniosku, jeśli stwierdzi i wykaże to, że w danym stanie faktycznym zobowiązany nie zasługuje na umorzenie składek.
Ze względu na charakter decyzji uznaniowej, jej sądowa kontrola jest ograniczona i sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). Kontrola sądu dotyczy więc przede wszystkim prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i w szczególności polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji umorzeniowych nie może bowiem oznaczać dowolności działania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ naruszył przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności składkowych, co powoduje, że nie rozpoznał istoty sprawy.
Po pierwsze, nie sposób w okolicznościach niniejszej sprawy zgodzić się z organem, że w sposób dostateczny wykazał on i zbadał brak istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z ustaleń organu wynika, że od grudnia 2016 r. wobec skarżącej toczy się postępowanie egzekucyjne należności pochodzących jeszcze z 2009 r. (najdalej wymagalnych). W tym czasie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, dokonano jednej czynności egzekucyjnej - zajęcia wierzytelności pieniężnej, jednak nie wskazano w jakiej wysokości i w jakim okresie i na ile pokryła ona egzekwowaną należność. Tymczasem organ w sposób kategoryczny stwierdził, że organ egzekucyjny nie stwierdził do tej pory braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.), jak też że jest w sprawie oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).
Organ wskazał natomiast, że "nie wyczerpano możliwości przymusowego dochodzenia należności". Taka ocena wymagała jednak głębszej analizy i sięgnięcia przez organ do danych z akt prowadzonej już od wielu lat egzekucji, która – jak może wynikać z obecnego stanu sprawy – jest zupełnie nieefektywna, co zaprzecza jej zasadniczemu celowi. Organ takich danych nie zawarł w aktach sprawy, a powyższa ocena ma charakter arbitralny i w żadnym razie nie została wsparta przekonującą argumentacją. A przecież, w celu rzetelnego rozpatrzenia i prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległych składek z odsetkami organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego.
Wobec tego trzeba przypomnieć, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).
Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79a § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W ocenie Sądu, organ nie przedstawił żadnej analizy efektywności prowadzonej od 7 lat egzekucji, powołując się jednocześnie na argument, że dopóki takie postępowanie jest prowadzone, dopóty istnieje realna szansa na skuteczne wyegzekwowanie należności. Nie ocenił i nie przedstawił wysokości wydatków egzekucyjnych w kontekście wartości realnej do wyegzekwowania od skarżącej kwoty. Nie ustalił i nie wziął pod uwagę takich okoliczności, które dawałyby podstawę do oceny realnej zmiany sytuacji rodziny skarżącej w najbliższej przyszłości (szczególnie zważywszy na czasowy charakter opisanych w sprawie dochodów członków rodziny), aby twierdzić, że istnieje szansa na podjęcie skutecznych czynności egzekucyjnych. Dla przyjęcia zaś stanowiska, że skarżąca nie wykazała istotnych dla sprawy faktów, organ powinien ją uprzednio stosownie wezwać do przedstawienia tych istotnych wyjaśnień i dowodów, których do tej pory nie przedstawiła, a które z punktu widzenia jej wniosku są niezbędne do prawidłowej i rzetelnej oceny jej sytuacji w świetle art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s.
Takiego zobowiązania organu nie realizuje bez wątpliwości pismo, w którym ograniczono się do zacytowania treści przepisu prawa oraz wezwano do bliżej nieokreślonych (a dotychczas nie przedłożonych) dokumentów, przedstawiających aktualną sytuację materialną i zdrowotną.
Nadto, w ocenie Sądu, organ nie przeanalizował rzeczywistej sytuacji zobowiązanej z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Zgodzić należy się z organem, że ustalenia w sprawie przyznania opisanej ulgi w postaci umorzenia zaległości składkowych (zarówno na podstawie art. 28 ust. 2, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia) są czynione głównie w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę, co wprost wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc to na nim co do zasady spoczywa ciężar dowodu (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK1416/10, z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11, z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11). Skarżąca została o tym powiadomiona pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. Do wniosku z dnia 7 grudnia 2022 r. dołączyła jednak oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, jak też obszerną dokumentację medyczną swoją i jej męża wraz z zaświadczeniami lekarskimi o rokowaniach. Z oświadczenia tego wynika, że skarżąca ma 44 lata. Nie prowadzi działalności gospodarczej i nie zamierza jej w najbliższym czasie wznawiać, ani też podejmować innej pracy zarobkowej, bowiem nie pozwala jej na to stan zdrowia – cierpi na poważne schorzenie kręgosłupa i nadciśnienie tętnicze.
Uzyskuje dochód wyłącznie z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego (2.119 zł miesięcznie, a od stycznia 2023 r. - 2.458 zł, przyznany do 30 kwietnia 2024r.) z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym i niepełnosprawnym mężem. Nie pobiera świadczeń z urzędu pracy, ani też zasiłków z pomocy społecznej. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje jej mąż oraz studiujący syn, który pobiera stypendium socjalne w wysokości 1.300 zł miesięcznie (przyznane do czerwca 2023 r.). Mąż skarżącej, pomimo wieku pełnej aktywności zawodowej, jest osobą schorowaną, ma za sobą liczne poważne zabiegi chirurgiczne, m.in. usunięcia ropniaków nadtwardówkowych kanału kręgowego (przebyta posocznica), nefrektomii prawej nerki z niewydolnością nerki lewej, amputacji palca stopy z powodu postępującej cukrzycy insulinozależnej. Cierpi na trwały niedowład kończyn dolnych, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa z wielopoziomową dyskopatią, przerost prostaty, nadciśnienie tętnicze.
Jego stan zdrowia pogarsza się, wymaga on stałego leczenia i wspomagania przez osoby drugie, co wprost wynika z zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 grudnia 2022 r. Podlega systematycznej antybiotykoterapii w związku z infekcjami organizmu, spowodowanymi przez schorzenia układu moczowego. Nie porusza się samodzielnie, korzysta z wózka inwalidzkiego. Mąż skarżącej pobiera czasowo (do 30 marca 2024 r.) rentę chorobową w wysokości 1.969,90 zł. Stałe wydatki gospodarstwa domowego skarżąca oszacowała na kwotę około 2.000 zł. Jednak lektura oświadczenia wskazuje, że na kwotę tę składają się wyłącznie koszty opłat eksploatacyjnych oraz koszty comiesięcznego leczenia. Nie wskazano niezbędnych i oczywistych wydatków na zakup jedzenia, środków czystości, ubrania, co – zważywszy na zasady doświadczenia życiowego – powinno być uwzględniane każdorazowo przez organ w ramach oceny sytuacji każdego gospodarstwa domowego, nawet jeśli wydatki te nie są wykazywane kwotowo.
Skarżąca zastrzegła, że każde ze wskazanych świadczeń członków jej rodziny ma charakter czasowy. Nade wszystko podkreśliła jednak, że konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem eliminuje ją obecnie z rynku pracy. Skarżąca wskazała też, że jej mąż również jest zobowiązanym wobec ZUS i spłaca swoje zadłużenie. Z kolei, jak ustalił organ, skarżąca nie figuruje w rejestrach jako właściciel nieruchomości lub pojazdów.
W ocenie organu, który nie zaprzeczył powyższym faktom, skarżąca pobiera zasiłek pielęgnacyjny, który stanowi swoisty ekwiwalent wynagrodzenia za pracę. Nie jest zatem tak, jak twierdzi, że jest pozbawiona realnego dochodu z powodu niemożności podjęcia zatrudnienia. Łączne dochody gospodarstwa oscylują wokół kwoty około 5.400 zł, podczas gdy wykazane wydatki to około 2.000 zł. Oznacza to, że na spłatę zaległości pozostaje kwota ponad 3.000 zł. Organ podkreślił nadto, że dochody rodziny skarżącej przekraczają minimum socjalne, co oznacza, że nie można w tym przypadku mówić o ubóstwie.
Organ nie tylko nie przeanalizował w sposób gruntowny rzeczywistej sytuacji rodziny skarżącej (jak już powiedziano, pominął np. normalne wydatki związane bezpośrednio z wyżywieniem i codziennym życiem), jak też nie uwzględnił faktu zadłużenia męża skarżącej i obciążającej go spłaty zaległości, co oznacza, że wadliwie uznał, że na zapłatę obciążeń skarżącej pozostaje w zasobach rodziny kwota ponad 3.000 zł. Jeśli zaś sytuacja rodziny została oceniona jako normalna, a dochody na tyle duże, że można z nich dokonać spłaty zaległości (choćby w ratach), to należy zadać pytanie, z jakich względów organ nie kontynuuje czynności egzekucyjnych w otwartym postępowaniu egzekucyjnym. Jeśli z kolei organ uznaje, że sytuacja skarżącej posiada potencjał do spłaty należności w przyszłości, to powinien tę okoliczność stosownie uzasadnić, skoro nie kwestionuje równocześnie, że mąż skarżącej wymaga i wymagać będzie stałej opieki. Szczególnie, że pobierane przez każdego z członków rodziny świadczenia mają charakter czasowy, a stan zdrowia skarżącego nie rokuje poprawy, a wręcz się pogarsza.
Organ uznał, że sytuacja skarżącej i jej rodziny nie jest nadzwyczajna – ponosi ona standardowe koszty utrzymania, które obciążają każdego przeciętnego obywatela, zaś wysokość dochodów nie stawia jej wśród osób, którym grozi ubóstwo. Pominięto jednak ten szczególny aspekt sprawy, że skarżąca wymaga zdecydowanie ponadprzeciętych nakładów związanych ze stanem zdrowia swoim i męża, który dodatkowo generuje liczne ograniczenia zarobkowania. Wbrew twierdzeniu organu, nie są to trudności odczuwane wyłącznie subiektywnie, "nie odróżniające się od realiów finansowych osób, które również borykają się z trudnościami finansowymi".
Nie sposób też zgodzić się z twierdzeniem zawartym w decyzji, że wnioskowana ulga może być dystrybuowana wyłącznie w charakterze przywileju. Przesłanki udzielenia ulgi mają charakter obiektywny, a dopiero w wypadku prawidłowej oceny ich istnienia organ może skorzystać z uznania administracyjnego, które jednak nie jest dowolne i arbitralne, ale musi zostać odpowiednio uzasadnione.
Organ nie ustalił zatem w sposób pełny, czy wskazane we wniosku warunki życia rodziny skarżącej, uzyskiwane dochody, ich stabilność i ponoszone rzeczywiste wydatki związane z utrzymaniem i leczeniem, ale też spłatą długów przez męża skarżącej wobec ZUS wskazują na to, że opłacenie zaległych należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w szczególności pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i sięgania do źródeł pomocy społecznej, z której do tej pory nie korzysta. Nie rozważył, w zgodzie z podawanymi i nie zakwestionowanymi co do prawdziwości informacjami zawartymi w oświadczeniu, czy skarżąca – z uwagi na deklarowaną opiekę nad chorym mężem – ma realne możliwości podjęcia zatrudnienia po wygaśnięciu prawa do pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego, który łącznie z dochodami pozostałych członków rodziny nie pozwalał dotychczas organowi na choćby częściową egzekucję zaległości.
W ten sposób naruszono przepisy procesowe, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem to na organie ciąży obowiązek rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Dlatego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni powyższą ocenę oraz wykazane nieprawidłowości w dotychczasowym procedowaniu i ponownie dokona wszechstronnej oceny wniosku skarżącej z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, rozważając potrzebę uzupełnienia niezbędnych danych związanych z sytuacją skarżącej. Uwzględni aktualny stan zdrowia męża skarżącego i brak jego samodzielności, co powoduje konieczność sprawowania nad nim stałej opieki, jak też tymczasowość uzyskiwanych dochodów. Oceni efektywność trwającego od siedmiu lat postępowania egzekucyjnego w kontekście przesłanki całkowitej nieściągalności.
W oparciu o prawidłowo ustalone fakty, dokona prawidłowej wykładni przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, uwzględniając przede wszystkim fakt, że przepis ten nie ma charakteru zamkniętego.
Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.