Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia J. G. (dalej także: skarżącego) na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych numer: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia i akt sprawy, w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ sukcesywnie doręczał skarżącemu odpisy kolejnych tytułów wykonawczych i stosował środki egzekucyjne. W dniu [...] r. do [...] Urzędu Skarbowego w [...] wpłynęły zarzuty z [...] r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych (46 egzemplarzy). Na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 7 i 10 ustawy egzekucyjnej wskazano na zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, z uwagi na fakt, iż organ podatkowy nie doręczył dłużnikowi tytułu wykonawczego oraz upomnienia, a także ze względu na niespełnienie przez tytuły wykonawcze wymogów wynikających z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przedawnienie zobowiązań nimi objętych.
Wskazując na daty doręczenia poszczególnych tytułów wykonawczych zobowiązanemu, organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
We wniesionym zażaleniu skarżący zarzucał rażące naruszenie przepisów prawa oraz brak należytego rozpatrzenia sprawy. Podniósł, że organ egzekucyjny nie wskazał, kiedy nastąpiło doręczenie konkretnych tytułów wykonawczych, aby móc miarodajnie ustalić, iż wniesienie zarzutów nastąpiło rzeczywiście z uchybieniem terminu. Nie wyjaśnił też, od kiedy należy liczyć termin do ich wniesienia. Tej okoliczności, w ocenie skarżącego, nie wyjaśniają w sposób dostatecznie jasny przepisy ustawy egzekucyjnej. W ocenie skarżącego, organ wadliwie zastosował art. 61a k.p.a., gdyż skarżący jest osobą uprawnioną do wniesienia zarzutów. Niewłaściwie także wydano jedno postanowienie w sprawie wielu pism z zawartymi zarzutami zobowiązanego.
Ponadto skarżący zakwestionował doręczenie tytułów wykonawczych o numerach [...] wskazując, że A. S. nie był upoważniony do reprezentowania go w postępowaniach egzekucyjnych, nie był także jego szwagrem i dorosłym domownikiem.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że środek w postaci zarzutów przysługuje zobowiązanemu wyłącznie we wstępnej fazie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał daty doręczenia skarżącemu poszczególnych tytułów wykonawczych wraz ze wskazaniem trybu, w jakim ono nastąpiło oraz ostatniego dnia terminu do wniesienia zarzutów.
W uzasadnieniu wskazano też, że tytuły wykonawcze [...] oraz [...] zostały skarżącemu doręczone prawidłowo. W wypadku pierwszego z nich, poborca skarbowy odnotował odmowę złożenia podpisu przez zobowiązanego w dniu 15 marca 2005 r., a dodatkowo w spisanym w tym dniu protokole zajęcia ruchomości, w rubryce "potwierdzam otrzymanie protokołu/odpisu tytułu wykonawczego wymienionego w niniejszym protokole" widnieje podpis skarżącego. Odpis tytułu wykonawczego SM [...]/05 został doręczony w miejscu pracy skarżącego i został odebrany przez A. S., pracownika firmy skarżącego. W odniesieniu do zarzutu kierowania korespondencji pod niewłaściwy adres, organ odwoławczy podkreślił, że w aktach egzekucyjnych brak jest powiadomienia o zmianie adresu zamieszkania skarżącego. Z akt rejestracyjnych wynika, że zmianę miejsca zamieszkania na adres w [...] skarżący zgłosił dopiero 4 grudnia 2008 r. Aż do tego momentu odbierał korespondencję osobiście pod dotychczasowym adresem i wskazywał go w zeznaniach podatkowych oraz składanych przez siebie do organu pismach.
W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie zarzuty zostały wniesione po upływie ustawowego terminu, zaś skarżący nie zwracał się o jego przywrócenie. Uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, prawidłowe było też wydanie jednego postanowienia w sprawie wszystkich zarzutów, każdy z nich został bowiem ujęty odrębnie w sentencji rozstrzygnięcia i omówiony w jego uzasadnieniu. Z uwagi na brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia zarzutów oraz tożsamość organu egzekucyjnego i wierzyciela, bezprzedmiotowe było nadto wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów.
Na powyższe postanowienie J. G. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego został pozbawiony prawa do rzetelnego rozpatrzenia jego sytuacji prawnej i faktycznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
Skarżący podniósł, że organ nie wskazał, które terminy i w jakich przypadkach zostały przekroczone. Nie uczynił tego, gdyż ustosunkowując się do konkretnego tytułu wykonawczego musiałby wskazać jego termin doręczenia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że tytuły wykonawcze objęte zarzutami nie zostały doręczone. Zdaniem skarżącego art. 61 a k.p.a. nie ma zastosowania do złożonych zarzutów jako środka zaskarżenia. Nie można ich też uznać za żądanie wszczęcia postępowania, gdyż ono już zostało wszczęte, a strona zaskarżyła czynności w istniejącym postępowaniu. Nadto, zdaniem skarżącego, odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W skardze podniesiono również, że niedopuszczalne jest wydanie jednego postanowienia w sprawach wielu pism, bez wcześniejszego postanowienia o połączeniu spraw.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Poparł stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna i z tych względów podlega oddaleniu.
Istota sporu dotyczy stwierdzenia, czy organ egzekucyjny prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie złożonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminowi do ich wniesienia.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy ustawy (t.j. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania).
Druga z tych przesłanek nie została w art. 61 a § 1 k.p.a. dookreślona. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia się do regulacji dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (akt rozstrzygający sprawę co do istoty - decyzja lub postanowienie) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, tj. stan rei iudicatae, bądź wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw).
Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. kreuje zatem po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.
W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo uznały, że ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Jak już wskazano przesłanka ta jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok SN z dnia 9 września 2015 r., III UK 16/15; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1095/18).
W przedmiotowej sprawie skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dotyczyły one 46 tytułów wykonawczych, jakie wystawiono przeciwko skarżącemu. Tytuły te wystawione zostały w różnym czasie i każdorazowo (co szczegółowo opisano w treści postanowienia) doręczone zobowiązanemu. Doręczeń tych dokonano zgodnie z treścią przepisów Rozdziału 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W części zobowiązany odebrał je osobiście (doręczenia pocztowe lub przez poborcę skarbowego), w części w trybie tzw. doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. (adresowane do zobowiązanego przesyłki były dwukrotnie awizowane i pozostawione w tym okresie do jego odbioru w urzędzie pocztowym, o czym był on stosownie powiadomiony), w części zaś odbioru dokonywał dorosły domownik w trybie art. 43 k.p.a. Zasadnie wskazano też w treści postanowienia, że odmowa przyjęcia przesyłki przez odbiorcę nie skutkuje przekonaniem o jej niedoręczeniu.
Przeciwnie, jeśli adresat sam rezygnuje z przyjęcia przesyłki do niego kierowanej, a zatem uchyla się od potwierdzenia doręczenia, wówczas - zgodnie z art. 46 § 2 k.p.a. - doręczający sam stwierdza datę doręczenia, a następnie zwraca pismo nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą tej odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy i uznaje się, że doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (art. 47 § 1 i 2 k.p.a.). Dotyczy to doręczenia tytułu wykonawczego nr [...] przy czym - jak słusznie wskazał organ - dodatkowym dowodem doręczenia jest podpis złożony w protokole zajęcia ruchomości, jaki został sporządzony przez poborcę w dniu doręczenia.
Organ dokonywał też doręczeń na adres, jakim dysponował w związku z toczącymi się postępowaniami, zaś o zmianie danych adresowych zobowiązany powiadomił dopiero w dniu 4 grudnia 2008 r. Wcześniej był on stosownie pouczany o obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a. Do tego czasu zobowiązany podejmował (także osobiście) korespondencję pod adresem przy ul. [...] w [...] i posługiwał się nim w wypadku składania deklaracji podatkowych. Po powzięciu przez organ informacji o zmianie miejsca zamieszkania, korespondencja kierowana była już na nowy adres. Dlatego też, zgodnie z art. 41 § 2 k.p.a. - doręczenia na wskazany wyżej adres ma skutek prawny.
Przy okazji każdego z doręczeń tytułu wykonawczego zobowiązany był pouczany również o prawie, sposobie i terminie do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Jak wynika z art. 27 § 1 pkt 9 i art. 32 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Tymczasem skarżący wniósł zarzuty w dniu 13 grudnia 2018 r., podczas gdy ostatni z 48 tytułów wykonawczych został doręczony 14 stycznia 2010 r. Oczywistym zatem jest, że zarzuty te (dotyczące wszystkich wskazanych tytułów wykonawczych) zostały złożone po terminie i nie mogą stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia organu. Okoliczność ta jest oczywista i - wbrew stanowisku skarżącego - nie wymagała szczególnej analizy i przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie jest prawdą także stwierdzenie zawarte w skardze, że organ nie wyjaśnił dostatecznie kwestii terminowości każdego ze złożonych środków.
W zamieszczonej w uzasadnieniu postanowienia tabeli zawarto dane dotyczące terminu i sposobu doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego oraz ostatniego dnia, w którym mógł on złożyć skutecznie zarzuty.
Upływ wskazanego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego dokonania czynności. W konsekwencji, w odniesieniu do wskazanych tytułów wykonawczych, skarżący utracił prawo do skutecznego zgłoszenia zarzutów w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a. W ocenie Sądu, w przypadku stwierdzenia braku możliwości realizacji żądania z tych przyczyn, zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie powołanego art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia pozostaje też fakt, że zarzuty zostały złożone we wszczętym już postępowaniu egzekucyjnym. W rozstrzygnięciu chodzi bowiem o odmowę uruchomienia postępowania wpadkowego, związanego ściśle z wniesieniem środków zaskarżenia, nie zaś z postępowaniem egzekucyjnym w ogólności. Istotą rozstrzygnięcia jest tu jego skutek - unicestwienie na etapie wstępnym dalszego rozpoznania sprawy wywołanej określonym wnioskiem strony.
W ocenie Sądu, nie stanowi też - w okolicznościach sprawy - wadliwości rozstrzygnięcie o 46 zarzutach w jednym postanowieniu, bowiem złożone zostały one w jednym czasie, a podstawa rozstrzygnięcia jest tożsama - w każdym przypadku stwierdzono bowiem, że zarzuty zostały złożone nieterminowo. Skarżący nie był przez to pozbawiony prawa do polemiki z rozstrzygnięciem (czego dowodem jest niniejsza skarga), bowiem z uzasadnienia postanowienia wprost wynika, jakich podań i tytułów wykonawczych ono dotyczy. Taki sposób rozstrzygnięcia nie jest też przejawem lekceważenia strony, ale stanowi w tych konkretnych warunkach przejaw racjonalności działania organu i dbałości o ekonomikę postępowania. Powyższe nie wymagało też uprzedniego połączenia spraw, co sugeruje skarżący.
Przywołane przez skarżącego orzecznictwo nie znajduje odniesienia do badanej sytuacji, a zatem postawione tezy i wynikające z tych orzeczeń wnioski nie mogą stanowić podstawy skutecznej argumentacji w sprawie. Termin do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym jest terminem ustawowym, a jego niedochowanie stanowi negatywną przesłankę formalną dla nadania biegu podaniu, a więc jego merytorycznego rozpoznania. Badanie terminowości zarzutów następuje każdorazowo na etapie wstępnej kontroli podania i w żaden sposób nie ingeruje w sferę merytoryczną (organ nie analizuje konkretnej podstawy zarzutów w świetle okoliczności danej sprawy). Kontrola ta jest niezbędna, a zatem organ jest do jej przeprowadzenia nie tylko uprawniony, ale zobowiązany. Nie wykracza ona przy tym poza ramy wskazane w cytowanym w skardze wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II SA/GI 106/18, tj. nie wymaga analizy sprawy i prowadzenia postępowania dowodowego. Nie wyłącza tym samym zastosowania instytucji, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a.
Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.