Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 793/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ, SKO), po rozpatrzeniu odwołania R. P. (strona), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 23 października 2012 r. w przedmiocie:

1. 1. ustalenia na kwotę 632.485,84 zł wysokości wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez R. P. dotacji udzielonej przez Województwo [...] na podstawie umowy Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2004 r. zawartej zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.) tytułem refundacji kosztów finansowania uprawnień do ustawowych ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych za okres od września 2008 r. do grudnia 2008 r.;
2. 2. nakazania R. P. zwrotu kwoty 557.972,69 zł, stanowiącej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem dotację udzieloną przez Województwo L. tytułem refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych osób uprawnionych za okres od września 2008 r. do grudnia 2008 r. wraz z odsetkami w wysokości jak od zaległości podatkowych, liczonymi następująco: a) od kwoty 158.121,46 zł (ustalonej w drodze oszacowania) za okres od dnia 30 października 2008 r. do dnia uregulowania należności włącznie (dotacja udzielona za miesiąc wrzesień 2008 r.); b) od kwoty 158.121,46 zł (ustalonej w drodze oszacowania) za okres od dnia 27 listopada 2008 r. do dnia uregulowania należności włącznie (dotacja udzielona za miesiąc październik 2008 r.); c) od kwoty 83.608,31 zł (ustalonej w toku kontroli) za okres od dnia 30 grudnia 2008 r. do dnia uregulowania należności włącznie (dotacja udzielona za miesiąc listopad 2008 r.); d) od kwoty 158.121,46 zł (ustalonej w drodze oszacowania) za okres od dnia 30 stycznia 2008 r. do dnia uregulowania należności włącznie (dotacja udzielona za miesiąc grudzień 2008 r.);

W podstawie prawnej przyjętego rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – k.p.a.); art. 145 ust. 1 pkt 1, art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. – u.f.p.); art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241); art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – p.p.s.a.).

Organ, w wyniku ponownego rozpoznania odwołania R. P. (poprzednia decyzja organu została uchylona mocą prawomocnego wyroku w sprawie I SA/Lu 435/13), motywował, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji, a tym samym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. SKO zbadało sprawę, jej okoliczności i zgromadzony w niej materiał dowodowy. Należy zgodzić się z ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji i uznać je za prawidłowe. Organ pierwszej instancji zgromadził bowiem obszerny materiał dowodowy, wnikliwie i wszechstronnie go rozpatrzył oraz prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne i prawne sprawy, czego odzwierciedleniem jest obszerne i precyzyjne uzasadnienie wydanej przez niego decyzji. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji.

Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasne więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego, załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Zasada dwuinstancyjności postępowania polega na tym, że postępowanie odwoławcze musi być tożsame pod względem przedmiotowym i podmiotowym w ramach danej sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Jakkolwiek postępowanie drugiej instancji ma charakter reformacyjny, związany z ponownym badaniem stanu faktycznego, to jednak, co do zasady, będzie się ono opierało na ocenie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Organ odwoławczy może tylko uzupełnić postępowanie dowodowe. Wynika to z treści art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz z istoty konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak motywował organ, nie ulega wątpliwości, w świetle przepisów k.p.a., że organ drugiej instancji nie ma obowiązku przeprowadzania ponownie całego postępowania dowodowego. Obie instancje powinny natomiast rozpatrzyć sprawę, dysponując całokształtem materiału dowodowego. Rozpatrzenie sprawy należy tłumaczyć jako wnioskowanie o istnieniu lub nieistnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, na podstawie materiału dowodowego - co niekoniecznie musi się wiązać z przeprowadzaniem czynności dowodowych - oraz jako wnioskowanie (rozstrzyganie) o skutkach prawnych tych okoliczności na podstawie przyjętej normy prawnej. Rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy powinno mieć taki sam zakres i takie same podstawy faktyczne, jakimi powinno cechować się rozpoznanie sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

W toku postępowania odwoławczego organ powinien zbadać prawidłowość decyzji w każdym jej aspekcie, w oparciu o wszelkie niezbędne, możliwe do uzyskania materiały dowodowe. Rozpoznania sprawy nie można jednakże utożsamiać z postępowaniem dowodowym. Ponowne rozpoznanie sprawy nie oznacza zatem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie. Czynności organu, składające się na rozpoznanie sprawy, to analiza i ocena materiału dowodowego, odnoszącego się do całokształtu okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Aby rozstrzygniętą w danej instancji sprawę można było uznać za rozpoznaną, jej rozstrzygnięcie musi znajdować uzasadnienie (oparcie) w materiale dowodowym, wystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, nie musi obejmować wszystkich środków dowodowych, przy pomocy których można ustalić istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne.

Zebrane środki dowodowe powinny jednak dotyczyć wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Cecha kompletności powinna zatem odnosić się do okoliczności faktycznych, które można ustalić przy pomocy zebranych dowodów, nie musi natomiast charakteryzować samego materiału dowodowego, aby zebrane dowody można było uznać za wystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Rozpatrzenie sprawy oznacza zatem proces myślowy, w toku którego organ ustala i analizuje stan faktyczny sprawy pod kątem jego prawnych konsekwencji, a następnie - o ile pozwala on na dokonanie subsumcji - ustala lub określa te konsekwencje prawne. Podczas postępowania odwoławczego organ drugiej instancji zobowiązany jest więc powtórzyć wszystkie etapy rozumowania, składającego się na proces stosowania prawa i prowadzącego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; nie ma natomiast obowiązku powtarzania czynności, dokonanych przez organ pierwszej instancji, składających się na postępowanie wyjaśniające.

Po tych rozważaniach organ odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności przyjął, że decyzja objęta odwołaniem prawidłowo, przy uwzględnieniu art. 190 u.f.p., została wydana przez Marszałka Województwa [...]. Prawidłowo również podpis na niej złożyła osoba działająca z jego upoważnienia. W ocenie SKO, treść tej decyzji nie pozostawia żadnych wątpliwości co do organu pierwszej instancji, który ją wydał.

W kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot spornej dotacji organ wyjaśnił, że na podstawie art. 146 ust. 3 u.f.p., w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. – o.p.). Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 § 2 o.p. oraz art. 145 ust. 1 u.f.p. decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, a więc w sprawie nie może mieć zastosowania art. 68 o.p. Zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa i w rozpoznawanej sprawie powstało, w odniesieniu do dotacji przekazanych w miesiącach: październik, listopad i grudzień 2008 r., w dniu 28 lutego 2009 r., natomiast w odniesieniu do dotacji przekazanej w miesiącu styczniu 2009 r., w dniu 28 lutego 2010 r. Na mocy więc odpowiednio stosowanego art. 70 § 1 o.p. roszczenie o zwrot dotacji, będących przedmiotem zaskarżonej decyzji, przedawnia się:

1. - w odniesieniu do dotacji przekazanych w miesiącach: październik, listopad i grudzień 2008 r., z końcem 2014 r.;
2. - w odniesieniu do dotacji przekazanej w miesiącu styczniu 2009 r., z końcem 2015 r.

Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia art. 54 § 1 pkt 7 o.p. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 2 o.p. przepisu § 1 pkt 7 nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu. Nadto SKO powołało się na art. 146 ust. 1, ust. 3 oraz art. 145 ust. 1, ust. 5 u.f.p. W tym stanie prawnym argumentowało, że postępowanie w sprawie zwrotu dotacji trwało z powodu ważnych i uzasadnionych przyczyn, które były w pełni niezależne od organu, takich jak konieczność dokonania analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w czasie kontroli oraz w ramach równolegle trwającego postępowania karnego, zakończonego wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. [...].

Ponadto sama strona nie podjęła współdziałania z organami na etapie gromadzenia dowodów i dokonywania ustaleń faktycznych, co istotnie przyczyniło się do przedłużenia postępowania w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem SKO, przy ocenie czy przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 54 § 2 o.p. należy mieć na względzie złożoność sprawy, ilość i rodzaj przeprowadzanych dowodów, a także terminowość i celowość czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, prawidłowe zorganizowanie postępowania, czas niezbędny do dokonania czynności organizacyjnych. Jeżeli czynności te zajmowały odpowiednią ilość czasu i uzasadnione były z uwagi na zawiłość sprawy i jej etap oraz z uwagi na konieczność respektowania uprawnień stron postępowania, to uznać należy, że przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że organ pierwszej instancji słusznie i prawidłowo naliczył w decyzji odsetki za zwłokę.

Następnie SKO argumentowało, że organ pierwszej instancji nie naruszył też zasad obowiązujących przy dokonywaniu oszacowania wysokości dotacji, podlegającej zwrotowi, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Brak było możliwości (z przyczyny pożaru) sprawdzenia rzetelności przeznaczenia dotacji za wrzesień, październik i grudzień 2008 r. w oparciu o dokumenty źródłowe sprzedaży biletów. W tych okolicznościach, mając na względzie tożsamość uregulowań prawnych i okoliczności faktycznych (ten sam rok szkolny, ta sama ilość przewożonych uczniów oraz te same umowy z gminami), na podstawie art. 23 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 o.p. w zw. z art. 146 ust. 3 i ust. 4 u.f.p organ pierwszej instancji określił w drodze oszacowania jednakową, taką jak za listopad 2008 r., wysokość dotacji, która była bezpodstawnie wnioskowana przez stronę i wypłacona z budżetu Województwa L. na cel niezgodny z przeznaczeniem przewidzianym w art. 8a ust. 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz niezgodny z postanowieniami umowy z dnia 31 sierpnia 2004 r. o dotowanie.

Natomiast w kwestii pozostałych zarzutów, zawartych w odwołaniu strony, dotyczących naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p., art. 8a ust. 2 w związku z art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, art. 18b i art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, organ wyjaśnił, że należy przytoczyć ustalenia i argumentację zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ SKO, po przeanalizowaniu sprawy, w pełni podtrzymuje stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji. Powyższe stwierdzenie, jak motywował organ, jest podsumowaniem i konstatacją rozpatrzenia przez SKO sprawy w tym zakresie, a zatem SKO kompleksowo odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania.

W dalszej kolejności organ powtórzył motywy decyzji organu pierwszej instancji, a więc, że w niniejszej sprawie, podczas szczegółowej analizy zezwoleń, stwierdzono występowanie skreśleń w treści wystawionych czterech zezwoleń, przy czym dla jednego zezwolenia, wydanego przez Starostę [...], skreślenie dotyczyło nazwy miejscowości przystankowej, a pozostałe trzy zezwolenia, wydane przez Wójta Gminy A. wystawione zostały na formularzu przeznaczonym dla przewozów regularnych specjalnych, gdzie stwierdzono występowanie wykreśleń słów "specjalnych" i "specjalnej" poprzez mechaniczne ich zamazanie znakiem "X". Wykreślenia powyższe powstały w okresie przeprowadzanej w 2008 r., przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa[...], weryfikacji oryginalnych treści zezwoleń. Przeprowadzono również analizę treści umów zawartych przez stronę z gminami lub instytucjami reprezentującymi gminy. Umowy te zawarte zostały w wyniku postępowań o realizację zamówienia publicznego, których przedmiotem było świadczenie usług dowozu uczniów do szkół.

Z zapisów poszczególnych umów wynika, że realizowane przez przewoźnika na ich podstawie przewozy nie posiadały wszystkich cech niezbędnych do uznania ich za przewóz regularny. Rozliczanie zobowiązań finansowych za świadczenie tych usług ustalone zostało w formie ryczałtowej, co potwierdzało utratę publicznego charakteru przewozów oraz wykluczało możliwość emitowania biletów imiennych miesięcznych wymienionych w ustawie o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, a tym samym wykluczało możliwość wnioskowania o dopłaty do przewozów autobusowych z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg.

Ponadto w toku kontroli stwierdzono, że dowożenie uczniów odbywało się także z miejscowości niefigurujących na posiadanych przez stronę zezwoleniach i rozkładach jazdy. W toku dalszej kontroli ustalono, że godziny, trasy i odległości przejazdów autobusów szkolnych, zawarte w harmonogramach dowozu dzieci, sporządzonych na potrzeby zawartych umów dotyczących przewozu uczniów, znacznie różniły się od rozkładów jazdy, stanowiących załączniki do posiadanych przez stronę zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Ponadto, harmonogramy dowozu, według których wykonywane były umowy, zawierały dodatkowe przystanki niewymienione w tych zezwoleniach. Z oświadczeń wójtów gmin, złożonych w trakcie kontroli wynikało, że przewozu uczniów dokonywano także autobusami szkolnymi, jak i odrębnymi kursami. Dodatkowo, w dwóch przypadkach, autobusy szkolne były własnością gminy. Ponadto, z oświadczeń wójtów gmin wynikało również, że rozliczanie się przewoźnika z gminą z tytułu realizacji zawartej umowy o świadczenie usług przewozowych nie następowało na podstawie ilości sprzedanych biletów miesięcznych. Ustalenia kontroli wskazują, że przewozy dokonywane przez stronę na terenie dziewięciu gmin, wymienionych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji (tabela 1, poz. 1-9) nie miały charakteru przewozów regularnych, ale miały charakter przewozów regularnych specjalnych, dla których zgodnie z przepisami umowy i ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, dopłata nie przysługuje.

SKO zauważyło, że zgodnie z art. 18 ustawy o transporcie drogowym, przewozy regularne specjalne także wymagają uzyskania właściwych zezwoleń, które nie zostały przedstawione kontrolującym, poza zezwoleniami wydanymi przez Wójta Gminy A. W myśl art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny specjalny oznacza niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W przewozach regularnych specjalnych nie prowadzi się sprzedaży biletów. Przewożąc uczniów do szkół na terenie gmin: Ż., K., B., A., G., N., M., W. i J., na podstawie umów, strona wykonywała przewozy regularne specjalne bez uzyskania stosownych zezwoleń, co narusza postanowienia ustawy o transporcie drogowym. Składając, w związku z tymi przewozami, wnioski o dopłaty z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, strona naruszyła warunki podpisanej umowy oraz przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

Wykonując opisane wyżej przewozy uczniów, strona faktycznie nie wykonywała w tym czasie przewozów osób w ramach linii regularnych, na które posiadała zezwolenia, czym również naruszyła postanowienia ustawy o transporcie drogowym i warunki udzielonych zezwoleń.

Ponadto w toku kontroli ustalono, iż w roku szkolnym 2008/2009 dowóz do szkół w Gminie J. i w Gminie K. zapewniali, na podstawie zawartych umów, inni przewoźnicy (R. P., PKS Wschód S. A.). Wobec tego, w ocenie SKO, nie wydaje się nawet prawdopodobne, aby uczniowie dokonywali zakupu dodatkowych biletów miesięcznych u strony. Wójt Gminy J. oświadczył, odnośnie roku szkolnego 2008/2009, że brak jest uczniów dowożonych do szkół na podstawie biletów miesięcznych. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji - tabeli 1 i 2 - wynika, że za listopad 2008 r. strona ujęła aż 3.662 nazwiska uczniów dowożonych przez gminy zorganizowanym transportem specjalnym, to jest służącym tylko do przewozu uczniów i ich opiekunów.

Ponadto w zestawieniach sprzedaży biletów imiennych miesięcznych ulgowych na poszczególne trasy przewozowe za listopad 2008 r. strona wykazała wielokrotnie podwójną emisję biletów imiennych miesięcznych dla tych samych uczniów na tych samych trasach przewozowych, których nazwiska ujęto w gminnych wykazach uczniów dowożonych do szkół. Stwierdzono także przypadki 3-krotnej, a nawet 4-krotnej emisji biletów imiennych miesięcznych dla tych samych uczniów i na tych samych trasach. W zestawieniu sprzedaży biletów, dotyczącym Gminy G., strona wykazała podwójną sprzedaż biletu aż dla 253 uczniów, 2 - krotnie potrójną sprzedaż biletu na to samo nazwisko oraz 2 - krotnie poczwórną sprzedaż biletu na to samo nazwisko. Wyliczona w toku kontroli kwota dopłaty, związana z emisją biletów imiennych miesięcznych dla uczniów dowożonych przez gminy zorganizowanym przez nie odrębnym transportem w wysokości 158.121,46 zł, stanowi 69,25% ogólnej kwoty w wysokości 228.326,82 zł, zawartej we wniosku z dnia 10 grudnia 2008 r. o dopłatę z budżetu Województwa L. z tytułu stosowania ulgi 49 % przy sprzedaży uczniowskich biletów miesięcznych w listopadzie 2008 r. oraz 67,34 % ogólnej kwoty w wysokości 234.800,05 zł dopłat związanych ze stosowaniem wszystkich ulg przez stronę w tym miesiącu.

W związku z powyższym, kwota dopłaty w wysokości 158.121,46 zł. związana z opisanymi powyżej przewozami, realizowanymi w listopadzie 2008 r., była bezpodstawnie wnioskowana przez przewoźnika i wypłacona z budżetu Województwa L. na cel niezgodny z art. 8a ust. 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz niezgodny z postanowieniami umowy Nr 19/04 z dnia 31 sierpnia 2004 r. Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 190 u.f.p. oraz art. 113 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych powinna być ona zwrócona do budżetu Województwa L. Ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w realizacji umowy o dopłaty do biletów ulgowych w listopadzie 2008 r., kontrolujący przystąpili do sprawdzenia sposobu realizacji tej umowy we wrześniu, październiku i grudniu 2008 r., a więc w tym samym roku szkolnym. Ustalono, że wysokość wypłaconych dopłat była porównywalna z wysokością dopłaty za listopad 2008 r. Fakt, że miesiące te dotyczą tego samego roku szkolnego powoduje, że uprawnioną do ulgi 49 % była ta sama grupa (ilość) uczniów.

Również wszelkie ustalenia dotyczące treści umów zawartych z poszczególnymi gminami są aktualne dla ustaleń czynionych także dla tych miesięcy. Na podstawie wyników kontroli wykazano, że wielkość dotacji pobranej przez stronę i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od września do grudnia 2008 r. wynosiła łącznie 632.485,84 zł (158.121,46 zł stwierdzone w toku kontroli oraz 474.364,38 zł wyliczone w drodze oszacowania). Ponadto w dniu 16 czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy w L. IV Wydział Karny wydał wyrok w sprawie sygn. [...] (obecnie prawomocny) przeciwko stronie. Strona w sprawie karnej została oskarżona o to, że: "w okresie od listopada 2008 r. do maja 2009 r. w L., woj. L., działając w krótkich odstępach czasu, w celu osiągnięcia z góry powziętego zamiaru osiągnięcia korzyści majątkowej oraz uzyskania dotacji z Urzędu Marszałkowskiego, prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą "A." doprowadził Urząd Marszałkowski do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w kwocie co najmniej 284.972,02 zł oraz usiłował doprowadzić tenże Urząd do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w kwocie co najmniej 43.514,17 zł, w ten sposób, że posiadając zawartą umowę z Urzędem Marszałkowskim określającą szczegółowe zasady przekazywania dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich zgodnie z postanowieniami ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego wprowadził w błąd urzędników wyżej wymienionych instytucji, składając nierzetelne i nieprawdziwe dokumenty w postaci wniosków o wypłatę dopłat do biletów ulgowych, które były emitowane na dane personalne osób, które w rzeczywistości nie były przewożone środkami publicznego transportu zbiorowego jego firmy bądź korzystały z nich w ramach przewozów specjalnych podczas gdy w rzeczywistości bilety te dotyczyły przewozów specjalnych, do których dopłaty takie nie przysługiwały".

Sąd, mocą tego wyroku, uznał oskarżonego za winnego zarzucanego mu czynu oraz orzekł dodatkowo o obowiązku naprawienia przez niego szkody poprzez wpłacenie na rzecz pokrzywdzonego Urzędu Marszałkowskiego kwoty 284.972,02 zł. W związku z wyrokiem Sądu Okręgowego odstąpiono od żądania zwrotu kwoty 74.513.15 zł, bowiem jest to część wspólna dotacji, pobranej nienależnie przez stronę, ustalona w toku kontroli Urzędu Marszałkowskiego, jak i czynności Prokuratury Okręgowej. Składają się na nią nienależnie pobrane dotacje do biletów ulgowych wyemitowanych na potrzeby umów zawartych z Gminami: G., W., J., A. i J. na dowóz dzieci do szkół w miesiącu listopadzie 2008 r. Zatem od kwoty 632.485,84 zł, określonej w wystąpieniu pokontrolnym, odjąć należy opisaną powyżej część wspólną w wysokości 74.513,15 zł, w wyniku czego kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jaka podlega zwrotowi już po wyroku w sprawie karnej, wynosi 557.972,69 zł.

Wobec powyższego, zdaniem organu, zarzuty sformułowane w odwołaniu nic nie wnoszą do sprawy, żadnych nowych faktów czy okoliczności. Podobnie powołane w treści odwołania dowody nie wnoszą do niniejszej sprawy nowych faktów czy okoliczności. Dołączone bowiem do odwołania oświadczenia były również dołączone do zastrzeżeń dotyczących wystąpienia pokontrolnego. Oświadczenia te nie posiadają znamion rzetelności i wiarygodności, mają bowiem konstrukcję narzuconego szablonu, a te złożone przez pasażerów zawierają słowa: "(...) zatrzymywaliśmy się realizując zadanie, w ramach komunikacji regularnej na przystankach zabierając pasażerów, jakimi były dzieci dojeżdżające do szkoły, jak też inni chętni do przewozu". Organ ocenił, że z takich oświadczeń wynika sprzeczność, którą wyraża pytanie czy mamy do czynienia z twierdzeniami pasażera, czy też może kierowcy. Wyżej wymienione zeznania nie mają jednak znaczenia dla określenia wysokości roszczenia.

Wobec stwierdzenia braku podstaw do emisji biletów oczywistym będzie stwierdzenie bezpodstawnego wnioskowania o dopłaty z tytułu tejże emisji. Drugorzędne tym samym znaczenie ma sam charakter przewozów. W tym kontekście należy oceniać próbę udowodnienia przez stronę regularnego charakteru przewozów, na podstawie oświadczeń zatrudnionych kierowców lub pasażerów. Powołanie się natomiast na ustalenia kontroli Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego o braku nieprawidłowości, również nie spełnia znamion rzetelności. Z informacji uzyskanych od Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego wynika, że kontrole u strony w okresie wrzesień - grudzień 2008 r. dotyczyły kwestii fundamentalnej przestrzegania ustawy o transporcie drogowym, to jest wypełnienia obowiązku wyposażenia kierowców w odpowiednie dokumenty podczas wykonywania transportu drogowego, przy czym w dwóch przypadkach stwierdzono nieprawidłowości, co spowodowało wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na stronę.

Organ zaznaczał, że R. P. wpłacił należności, wynikające z wyroku w sprawie karnej, a co do pozostałej kwoty, objętej decyzją organu pierwszej instancji (w wysokości 557.972,69 zł), uzyskał rozłożenie jej na 18 miesięcznych rat, poczynając od czerwca 2013 r. Do grudnia 2013 r. wpłacił 7 rat w łącznej kwocie 346.902,05 zł.

W tej sytuacji, jak podsumowywał organ, na podstawie powyższych ustaleń i w świetle powołanych wyżej przepisów, sprawa niniejsza została prawidłowo rozpatrzona przez organ pierwszej instancji oraz wydana została prawidłowa decyzja odnośnie zwrotu dotacji z odsetkami. Uzasadnienie prawne ma podstawę w ustalonym stanie faktycznym.

R. P. (dalej jako skarżący) złożył skargę na decyzję SKO. Zarzucił naruszenie:

1. - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a w wyniku tego błędne ustalenie, że skarżący w zakresie objętym postępowaniem wykonywał przewozy regularne specjalne, co powoduje niemożność uzyskania refundacji ulg ustawowych oraz że skarżący podwójnie wystawił bilety na ten sam okres na te same osoby przez co wyłudził dopłaty do biletów;
2. - art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie mających znaczenie dla sprawy wniosków dowodowych strony oraz przekroczenie granic prawa do swobodnej oceny dowodów;
3. - art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do zasady, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia;
4. - art. 23 § 1 pkt 1 oraz § 3 o.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie metody oszacowania, przy braku podstaw do ustalenia w drodze oszacowania wartości spornych należności;
5. - art. 54 § 1 pkt 7 i § 2 o.p. w zw. z art. 146 ust. 3 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdzie wyłączenie przewidziane w art. 54 § 2 o.p.;
6. - art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie;
7. - art. 8a ust. 2 w zw. z art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący w umowach cywilnoprawnych zawartych z gminami stosował ulgi (ceny) o charakterze komercyjnym;
8. - art. 18b i art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący świadczył na terenie dziewięciu gmin przewozy regularne specjalne, które nie mają charakteru publicznego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem skarżącego, organ nie zastosował się do prawomocnego wyroku w sprawie I SA/Lu 435/13. Ponownie ograniczył się do podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji. Pobieżnie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz w znacznym zakresie pominął stanowisko w sprawie I SA/Lu 453/13 odnośnie sposobu przeprowadzenia nin. postępowania, co kolejny raz skutkowało poważnymi uchybieniami, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie organ w pełni zaakceptował ustalenia faktyczne przyjęte przez Marszałka Województwa, ignorując wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę w odwołaniu, zeznania świadków oraz dowód z przesłuchania strony. Oparł swoje rozstrzygnięcie, podobnie jak organ pierwszej instancji, wyłącznie na ustaleniach dokonanych w toku kontroli. Zaniechał przy tym zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz jego oceny na okoliczność jakie przewozy w rzeczywistości skarżący realizował, w jaki sposób stosował dotowane ulgi. Organ w istocie powtórzył uzasadnienie swojej decyzji, która została uchylona w sprawie I SA/Lu 435/13.

Skarżący podkreślał, że SKO, jako organ odwoławczy, nie może zasadnie uchylać się od samodzielnej oceny materiału dowodowego i bezkrytycznie przyjmować ustaleń innych organów czy osób kontrolujących. W rezultacie dowolne są ustalenia faktyczne przedstawione w kwestionowanej decyzji, materiał dowodowy nie jest kompletny i zabrakło jego wszechstronnego rozpatrzenia. Zeznania wnioskowanych przez stronę świadków dotyczyły istotnej okoliczności, a mianowicie charakteru realizowanych przewozów, które w pełni uprawniały do stosowania dotowanych ulg. Skoro tak, to organ nie był uprawniony odstąpić od ich przeprowadzenia, poprzestając na stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy wynika już jednoznacznie z innych przeprowadzonych dowodów. W takiej sytuacji mamy zatem do czynienia z niekompletnością materiału dowodowego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, a więc nie mógł on dawać organowi podstaw do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych.

Organ również dowolnie pominął przeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanego świadka na okoliczności przyjętego wielokrotnego wystawiania biletów dla tych samych uczniów, na tych samych trasach, w tym samym czasie. Wyjaśnienie i tej istotnej kwestii organ ponownie w całości pominął. Skarżący podkreślał, że lektura uzasadnienia kwestionowanej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ podjął niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem prawnym w sprawie I SA/Lu 435/13 (por. s. 17 do 18 uzasadnienia decyzji SKO). Następnie organ, w sposób nieuprawniony, ponownie jedynie powielił ustalenia kontroli. Zdaniem skarżącego, organ nie tylko zaniechał przeprowadzenia niezbędnych uzupełniających dowodów, ale też nie przedstawił żadnych nowych argumentów, przemawiających za odstąpieniem od takich czynności wyjaśniających, istotnych dla wyniku sprawy.

W konsekwencji powyższego organ nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących prawa materialnego, bowiem przede wszystkim istotne luki postępowania dowodowego nie pozwoliły organowi na prawidłową rekonstrukcję stanu faktycznego w zakresie objętym przesłankami, uprawniającymi do spornych dotacji na finansowanie ulgowych uczniowskich przejazdów.

Skarżący oceniał, że również kwestia rozmiaru obowiązku odsetek od dotacji podlegających zwrotowi nie została przez organ wnikliwie wyjaśniona z odwołaniem się do realiów istniejących w tej konkretnej sprawie, a organ jedynie powielił rozważania prawne zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku w sprawie I SA/Lu 435/13 i nawiązał do przebiegu kontroli. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy organ wielokrotnie wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, a ostatecznie swoje rozstrzygnięcie oparł w całości na ustaleniach kontroli, nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych i nie przeprowadzał dowodów. Organ też nie był zmuszony "oczekiwać" na stanowiska innych podmiotów czy na wyrok w sprawie karnej, prowadzonej równocześnie. Co do zasady, odpowiedzialność za sprawność postępowania ponoszą organy, a możliwość przypisania stronie współodpowiedzialności za opóźnienia w tym zakresie występuje tylko wyjątkowo i to organ ma ją wykazać.

Może to nastąpić tylko wtedy, gdy pomiędzy zachowaniem strony, powodującym przedłużenie postępowania, a okresem opóźnienia w wydaniu decyzji - w rozumieniu art. 54 § 2 o.p. - zachodzi związek przyczynowo - skutkowy (przesłanka pozytywna), przy czym zachowanie to nie polega na korzystaniu przez stronę z przysługujących jej uprawnień procesowych (przesłanka negatywna). W niniejszej sprawie w toku postępowania przed organami skarżący nie podejmował działań, które wpłynęły na opóźnienie w wydaniu decyzji. Z tego względu, jak argumentował skarżący, zastosowanie przez organ art. 54 § 2 o.p. było całkowicie nieuzasadnione.

Skoro zatem organ, przy ponownym wydaniu decyzji, nie zastosował się do wskazań zawartych w prawomocnym orzeczeniu sądowym, to w konsekwencji decyzja taka podlega uchyleniu. Koniecznym warunkiem prawidłowego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy są bowiem prawidłowe ustalenia faktyczne, bez których zastosowanie materialnego prawa zawsze będzie dowolne. Wyraźnie stwierdzono to w motywach orzeczenia w sprawie I SA/Lu 435/13.

Skarżący zwrócił również uwagę, że nie zostały wyjaśnione różnice pomiędzy wyrokiem w sprawie karnej a niniejszą decyzją odnośnie wysokości kwot dotacji, kwalifikowanych jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W następstwie, w ocenie skarżącego, istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez organ szacunku wysokości dotacji podlegającej zwrotowi za poszczególne miesiące, z wyłączeniem listopada 2008 r. Skala różnicy w wysokości kwot dotacji podlegających zwrotowi pomiędzy wyrokiem karnym a kwestionowaną decyzją wskazuje bowiem, w przekonaniu skarżącego, że nie można zasadnie przyjąć, aby szacunek był zbliżony do rzeczywistości, aby zastosowana metoda oszacowania była adekwatna do okoliczności faktycznych tej sprawy. Skarżący zaznaczał, że w poszczególnych miesiącach, objętych zaskarżoną decyzją, sprzedawał różne ilości biletów, uprawniających do uzyskania spornej dotacji.

Akcentował, że jako przewoźnik posiadał zezwolenia na przewozy regularne i takie faktycznie wykonywał na trasach we wszystkich gminach. Na trzech zezwoleniach wydanych przez Wójta Gminy A. wykreślono słowo "specjalne", jednak wykreśleń dokonywali pracownicy Urzędu Gminy A. w celu sprostowania swojego błędu, polegającego na wydaniu zezwolenia na przewozy regularne na niewłaściwych drukach, przeznaczonych na zezwolenia do przewozów regularnych specjalnych. Powyższa oczywista omyłka, dotycząca wyłącznie trzech zezwoleń (z dziewięciu zakwestionowanych) nie ma żadnego znaczenia wobec faktu, że strona faktycznie wykonywała przewozy regularne oraz wnioskowała w ww. przypadkach o wydanie zezwoleń na przewozy regularne (a nie specjalne). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym organ udziela zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych tylko na wniosek przewoźnika o udzielenie zezwolenia na wykonywanie tego rodzaju przewozu.

Zdaniem skarżącego, ustalenie wynagrodzenia w formie ryczałtowej za przewozy uczniów w umowach z G.: B., A., G., M., J., W., Ż., K. i N. było uzależnione od ilości przewożonych dzieci. Kwota wynagrodzenia stanowiła sumę biletów miesięcznych ulgowych kupowanych przez jednostkę w danym miesiącu. Liczbę biletów ustalano na podstawie stałej liczby uczniów przewożonych w danym roku na podstawie umowy. Skoro liczba uczniów oraz odległość na jaką ich przewożono była stała, to stałe było również wynagrodzenie miesięczne dla skarżącego. Stosowane ulgi miały charakter ustawowy, a nie komercyjny.

Skarżący stosował jednakowy cennik, z jednakowym uwzględnieniem ulg ustawowych dla uczniów oraz pozostałych pasażerów, czego organ w niniejszej sprawie w ogóle nie zbadał. Przewozy wykonywane przez skarżącego na terenie wymienianych dziewięciu gmin były ogólnodostępne (każdy mógł kupić bilet normalny lub ulgowy), prowadzone według i zgodnie z rozkładem jazdy, podanym do publicznej wiadomości, na przystankach dostępnych dla innych autobusów. Przyjazdy i odjazdy autobusów odbywały się zgodnie z rozkładem jazdy i tylko na przystankach wskazanych w rozkładzie jazdy. W tym zakresie Inspekcja Transportu Drogowego nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości, do czego również organ w żaden sposób się nie odniósł. Dodatkowe kursy na zlecenie dyrektorów szkół odbywały się na podstawie dodatkowych, odrębnych zleceń. Powyższe cechy przewozów jednoznacznie świadczą o tym, że skarżący wykonywał przewozy regularne, co powinno zostać ustalone na podstawie przedłożonych pisemnych oświadczeń kierowców i pasażerów, potwierdzonych, w razie wątpliwości organu, zeznaniami świadków. Zaniechanie organu w tym zakresie skarżący oceniał jako dowolne, niezgodne z prawem i stanowiskiem w sprawie I SA/Lu 435/13.

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że w sprawie I SA/Lu 435/13 uchylona została uprzednia decyzja SKO, wydana w tożsamym przedmiocie zwrotu dotacji przez skarżącego. Sąd, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, motywował, że realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania rolą organu odwoławczego było ponownie rozpoznać sprawę uwzględniając w swojej ocenie także zgłoszone zarzuty i wnioski dowodowe. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Z powyższego przepisu nie wynika obowiązek uwzględnienia przez organ wszystkich zgłoszonych przez stronę w postępowaniu administracyjnym dowodów, jednak organ nie może ich zignorować, ale musi odpowiednio uzasadnić odmowę przeprowadzenia żądanego dowodu.

Sąd ocenił, że zawarte w uzasadnieniu decyzji lakoniczne stwierdzenie, że dołączone do odwołania dowody nie wnoszą do sprawy nic nowego nie stanowi wystarczającego uzasadnienia odmowy ich przeprowadzenia. Sąd podkreślał, że zasada dwuinstancyjności postępowania winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które w przypadku decyzji wydawanych na skutek odwołania jest jej obligatoryjnym elementem – art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno zatem odnosić się do oceny faktycznej i prawnej dokonanej przez ten organ. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zgodnie z dominującym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i precyzyjnie stanowisko zajęte w sprawie. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji powinno być dokonane w sposób czytelny nie tylko dla organu odwoławczego i sądu, ale również dla strony postępowania jako bezpośredniego adresata decyzji (zob. W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 20.11.2001 r. SA/Lu 629/00 OSP 2002,nr 10, s.533 i nast.). Sąd w dalszej kolejności stwierdził, że w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie sprawy co do jej istoty, lecz streścił przebieg postępowania w niniejszej sprawie, nie dokonując ustalenia stanu faktycznego, oceny dowodów ani też wyjaśnienia podstawy prawnej i w istocie nie odniósł się do twierdzeń skarżącego składanych w odwołaniu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Świadczy o tym przytoczenie treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, przekopiowane części pism sporządzonych przez organ i skarżącego oraz brak odniesienia się do zarzutów odwołania. Sąd ocenił, że organ odwoławczy nie pokusił się nawet o dokonanie analizy cytowanych pism, poprzestając na przytoczeniu ich dosłownego brzmienia. W konsekwencji stanął na stanowisku, zgodnie z którym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez brak kompleksowego rozpoznania sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia dlaczego organ uznał decyzję objętą odwołaniem za prawidłową.

Sąd jednocześnie zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadą określoną w art. 15 k.p.a., a także z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd również zobowiązał organ do rozważenia przesłanek z art. 54 § 1 pkt 7 lub § 2 o.p. odnośnie obowiązku odsetek od kwot dotacji, podlegających zwrotowi. W związku z powyższym uprzednia decyzja SKO została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Natomiast pozostałe zarzuty skargi nie zostały uwzględnione, w tym dotyczący przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji (por. s. 16-17 uzasadnienia wyroku w sprawie I SA/Lu 435/13, który jest znany stronom).

Jednocześnie w sprawie I SA/Lu 435/13 wyjaśnione zostało jaki stan prawny wyznacza materialne przesłanki zwrotu dotacji oraz zasady tego zwrotu z uwagi na miesiące, których dotyczyły sporne dotacje, przyznane skarżącemu.

Trzeba więc przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Analiza uzasadnienia decyzji ponownie wydanej przez organ, kontrolowanej w nin. sprawie, w ocenie sądu, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ istotnie naruszył art. 153 p.p.s.a. przy jej wydaniu. Ponownie powtórzył za organem pierwszej instancji ustalenia faktyczne, będące w istocie powieleniem treści protokołu kontroli. Natomiast, co istotne, nie zawarł omówienia dowodów i ich oceny, z których miałyby wynikać ustalenia faktyczne powtórzone za organem pierwszej instancji. Nadto organ raz jeszcze w sposób nadmiernie uogólniony stwierdził wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w wymienionej kwocie, jednak bez konkretnego wyjaśnienia jakie kwoty dotacji, w ocenie organu podlegające zwrotowi, mają wynikać z poszczególnych nieprawidłowości w postępowaniu skarżącego, a więc przede wszystkim z tytułu charakteru świadczonego przewozu czy wielokrotnego emitowania biletów.

Natomiast odnosząc się do stanowiska prawnego, zaprezentowanego w prawomocnym wyroku w sprawie I SA/Lu 435/13, organ stwierdził, że po przeanalizowaniu sprawy, w pełni podtrzymuje stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji, a powyższe stwierdzenie jest podsumowaniem i konstatacją rozpatrzenia przez SKO sprawy w tym zakresie, a zatem SKO kompleksowo odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania (por. s. 21 ostatni akapit uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W tym stanie sprawy, zdaniem sądu, wbrew przekonaniu SKO, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nadal zawiera istotne luki, świadczące o nierozpoznaniu sprawy stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania przed organami administracyjnymi. Organ przedstawia w nim określony sposób postępowania skarżącego, ale czyni to w sposób zbyt ogólny. Nie precyzuje bowiem, które konkretnie zezwolenia na przewozy kwestionuje i jaka kwota dotacji właśnie z tego powodu podlega zwrotowi za listopad 2008 r. Organ nie analizuje akt postępowań, w których skarżący uzyskał sporne zezwolenia. Nie odnosi się również w żaden sposób do wyroku w sprawie karnej [...], w którym stwierdzone zostało przerobienie trzech zezwoleń w zakresie charakteru przewozów. Organ kwestionuje też trasy przewozów uczniów zgodne z zezwoleniami, ale świadków na te okoliczności nie przesłuchuje i nie przedstawia konkretnych wiarygodnych dowodów dających podstawę dla takich właśnie ustaleń.

W swoim uzasadnieniu organ stwierdza wielokrotne wystawianie biletów na te same trasy, tym samym uczniom i w tym samym czasie, ale nie podaje jakich konkretnie dotyczy to przypadków i jaka kwota dotacji z tego tytułu, zdaniem organu, ma podlegać zwrotowi. Nie przesłuchuje także świadków na te sporne przecież okoliczności. Organ przyjmuje dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącego w kwocie rzędu 158.100 zł za każdy miesiąc objęty kontrolowaną decyzją, w sumie 632.485 zł, ale nie analizuje materiału dowodowego zebranego w sprawie karnej, gdzie ustalona została minimalna kwota dotacji uzyskanej w warunkach odpowiedzialności karnej w znacząco niższej kwocie, tj. 284.972 zł, za czas od listopada 2008 r. do maja 2009 r., a więc znacznie dłuższy niż objęty kontrolowaną decyzją. Powyższe ww. kwestie wymagały od organu wnikliwej analizy akt sprawy karnej, zgromadzonego w nich materiału dowodowego.

Następnie organ przyjmuje dla potrzeb szacunku kwot dotacji podlegających zwrotowi dokładnie te same okoliczności faktyczne, jakie dotyczyły miesiąca listopada 2008 r., sam jednak równocześnie zauważa, że skarżący w każdym z analizowanych miesięcy nie występował o tożsame kwoty dotacji. Wobec tego argumentacja organu, mająca przemawiać za prawidłowością szacunku, zawiera w sobie istotną sprzeczność. Inne kwoty wnioskowane przez skarżącego o wypłatę w ramach dotowania ulgowych przejazdów mogą wskazywać jednak na inną skalę stosowania dotowanych ulg oraz na inny rozmiar ewentualnych nieprawidłowości przy wykorzystaniu dotacji. Rzecz wymagała od organu wnikliwej analizy.

W tym miejscu warto zauważyć, że organ w swoim uzasadnieniu wiele uwagi poświęca wykazaniu, że jego rola, jako organu odwoławczego, sprowadzała się zasadniczo do przeprowadzenia procesu myślowego, określonego toku rozumowania. Odnosząc się do tego elementu argumentacji organu, należy stwierdzić, że organ, co do zasady, nie przedstawił w kontrolowanej decyzji własnego toku argumentacji, opartego na własnej wszechstronnej ocenie kompletnego materiału dowodowego i na własnych ustaleniach faktycznych wywiedzionych z takiej oceny. Natomiast organ przedstawił treść dowodów (co jeszcze nie jest równoznaczne z ich oceną w całokształcie okoliczności rozpatrywanej sprawy) i ustalenia faktyczne, ale przyjęte przez kontrolujących, następnie powtórzone w decyzji organu pierwszej instancji, po czym stwierdził, że są one prawidłowe, a konstatacja tej treści, w przekonaniu organu, jest właśnie rozpoznaniem istoty sprawy w drugiej instancji, co nie powinno, jak podkreślił organ, być przedmiotem jakichkolwiek wątpliwości.

Z tym zapatrywaniem organu nie można się zgodzić z punktu widzenia legalności i jest ono, co do zasady, wynikiem nieprawidłowego rozumienia zasady dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji, a nadto w okolicznościach analizowanej sprawy pozostaje ono w wyraźnej sprzeczności z wiążącym stanowiskiem prawnym wyrażonym w powoływanej wyżej sprawie I SA/Lu 435/13.

Organ z góry, w sposób dowolny zakłada, że treść dowodów w sprawie karnej potwierdza właśnie jego wnioski, zaś przeczy twierdzeniom skarżącego. Po drugie, nie można pomijać, jak to uczynił organ w swoim uzasadnieniu, że w sprawie karnej przypisano skarżącemu doprowadzenie Urzędu Marszałkowskiego do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w kwocie co najmniej 284.972 zł i usiłowanie doprowadzenia tegoż Urzędu do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w wysokości co najmniej 43.514 zł w okresie od listopada 2008 r. do maja 2009 r. Organ natomiast za istotnie krótszy przedział czasowy tego samego roku szkolnego (tj. od września do grudnia 2008 r.) przyjął, że dotacje wykorzystane przez skarżącego niezgodnie z przeznaczeniem obejmują w sumie kwotę ponad 632.000 zł, a więc jest to niewątpliwie znacząco wyższa należność, jaka miałaby podlegać zwrotowi w porównaniu z minimalną wymienianą w sprawie karnej.

Podkreślić zatem trzeba, że ta różnica wymagała ze strony organu wnikliwej i wszechstronnej analizy, z odwołaniem do konkretnego materiału dowodowego, w celu wyjaśnienia i uzasadnienia przyjętych kwotowo dotacji, podlegających zwrotowi przez skarżącego za każdy miesiąc objęty zaskarżoną decyzją.

Organ odmawia wiarygodności oświadczeniom, przedstawianym przez skarżącego, a więc dokumentom prywatnym, bez weryfikacji twierdzeń w nich zawartych poprzez przesłuchanie ich wystawców. Spostrzeżenie organu, że oświadczenia są sporządzane według określonego szablonu (organ podaje o konstrukcji narzuconego szablonu), to tylko jeden z elementów niezbędnych dla oceny ich wiarygodności i znaczenia dla wyniku analizowanej sprawy. Dodatkowo organ sam zauważa, że treść tych oświadczeń zawiera sprzeczności, jednak nie podejmuje żadnych proceduralnych – dowodowych czynności w celu ich wyjaśnienia. Organ motywuje, że oczywiste są wnioski wynikające z treści tychże oświadczeń. Rzecz jednak w tym, że ta oczywistość, którą organ akcentuje, nie może sprowadzać się wyłącznie do przekonania organu, lecz musi zostać wywiedziona z wnikliwej i wszechstronnej oceny zupełnego materiału dowodowego, w jego całokształcie, przeprowadzonej w granicach ustawowej swobody.

Zatem najpierw niezbędne jest prawidłowe wyjaśnienie jakimi zezwoleniami na przewozy skarżący rzeczywiście dysponował i czy uprawniały one do ubiegania się o sporne dotacje, w dalszej kolejności czy skarżący wykonywał przewozy zgodnie z tymi zezwoleniami. Dotychczas organ poprzestał na stwierdzeniach, które nie znajdują odniesienia do konkretnych dowodów, wskazanych i omówionych przez organ w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.

W świetle powyższych wywodów, organ nie był uprawniony ograniczyć swojej argumentacji do stwierdzenia, że kwoty dotacji, jakie podlegają zwrotowi przez skarżącego za każdy kolejny miesiąc objęty kontrolowaną decyzją, są dokładnie takie same, bo i okoliczności faktyczne, w jakich działał skarżący były takie same i występował on o zbliżone kwoty dotacji (por. s. 24 uzasadnienia kontrolowanej decyzji). Trzeba więc odnotować, że skarżący nie występował o takie same kwoty dotacji za poszczególne miesiące, co zauważa sam organ, lecz o kwoty, które organ ocenia jako zbliżone, co należało po pierwsze skonkretyzować, tj. podać o jakie kwoty dotacji skarżący wnioskował w poszczególnych miesiącach objętych decyzją i dopiero tak wykazane różnice w ich wysokości ocenić jako kryterium przyjęcia właściwej metody oszacowania, która da wynik najbardziej zbliżony do rzeczywistości. Określenie organu, że mamy do czynienia ze zbliżonymi kwotami wnioskowanych dotacji jest oceną samego organu, która powinna (w rozumieniu obowiązku) zostać umotywowana.

Organ przyjmuje też, że ryczałtowe wynagrodzenia należne skarżącemu na podstawie umów z wymienianymi w sprawie gminami, pozbawiało go prawa do dotacji. Jednak przy tym nie analizuje treści poszczególnych umów, przede wszystkim jak były kalkulowane te wynagrodzenia w myśl postanowień każdej z nich. Organ nie powołuje się w tej kwestii na treść konkretnych zapisów w umowach, jakie skarżący zawierał z gminami.

Wobec powyższego dotychczasowe ustalenia organu, przedstawione w sposób nazbyt ogólny, nie zostały wywiedzione z wnikliwej i wszechstronnej oceny zupełnego materiału dowodowego. Co więcej, zostały one przedstawione w sposób zbiorczy, bez skonkretyzowania jakie kwoty dotacji, podlegające zwrotowi przez skarżącego, są rezultatem jakich okoliczności faktycznych, stanowiących naruszenie warunków uprawniających do dotowania ulgowych przejazdów uczniowskich. Jednocześnie tak ogólne przedstawienie okoliczności faktycznych przez organ ma ten skutek, że zabrakło powiązania konkretnych ustaleń faktycznych z konkretnymi dowodami, które zostałyby przez organ omówione i ocenione.

Organ w motywach swojej decyzji powołuje się na tabelaryczne zestawienia przedstawione przez organ pierwszej instancji. Akcentuje też, że co do zasady podziela ustalenia organu pierwszej instancji, które ocenia jako prawidłowe. Rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy nie kontroluje decyzji organu pierwszej instancji, ale sam w pełni samodzielnie rozpoznaje sprawę w drugiej instancji, a więc ocenia dowody, które jest uprawniony w określonym zakresie uzupełnić, czyni własne ustalenia faktyczne na podstawie całokształtu zupełnego materiału dowodowego, ocenionego w granicach ustawowej swobody, a więc we wzajemnym powiązaniu, zgodnie z ich treścią, w myśl zasad logiki, doświadczenia życiowego i dopiero do tak zrekonstruowanego stanu faktycznego stosuje adekwatne przepisy prawa. Wszystkie kolejne etapy tych czynności organ ma obowiązek przedstawić w uzasadnieniu podejmowanej decyzji. Ponownie tak się nie stało w okolicznościach analizowanej sprawy.

Trzeba podkreślić, że istnieje istotna różnica pomiędzy oceną ustaleń organu pierwszej instancji a dokonaniem własnych ustaleń przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy bowiem utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie w wyniku skontrolowania czynności organu pierwszej instancji, ale wówczas, kiedy własne ustalenia organu odwoławczego prowadzą do takiego samego stanowiska prawnego i w konsekwencji rozstrzygnięcia, jakie powziął organ pierwszej instancji. Organ w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji tę istotną różnicę pomija, w rezultacie czuje się zwolniony od obowiązku dokonywania własnej oceny dowodów, własnych ustaleń faktycznych, a więc od rozpoznania istoty sprawy raz jeszcze w postępowaniu drugiej instancji. Powyższe kwestie wyraźnie zostały już organowi wyjaśnione w prawomocnym, a więc wiążącym wyroku w sprawie I SA/Lu 435/13.

Wbrew wywodom organu, obszernie przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powodem zakwestionowania zgodności z prawem uprzedniej decyzji organu nie było stwierdzenie konieczności ponownego prowadzenia dowodów, powtarzania w całości postępowania wyjaśniającego. Natomiast w sprawie I SA/Lu 435/13 podkreślono, że organ drugiej instancji, w tym przypadku SKO, ma ustawowy obowiązek ponownej oceny dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, stosownie do okoliczności uzupełniania materiału dowodowego, a następnie jego oceny w granicach ustawowej swobody w celu wyprowadzenia z niej prawidłowych ustaleń faktycznych. W żadnym razie organ odwoławczy nie jest uprawniony poprzestać czy ograniczyć się wyłącznie do oceny/kontroli ustaleń organu, ale ma przedstawić własne. Tymczasem lektura uzasadnienia kolejnej kontrolowanej decyzji organu pozwala stwierdzić, że w istocie raz jeszcze powtórzył on ustalenia organu pierwszej instancji, przy czym zaniechał omówienia i oceny dowodów, z których te ustalenia mają wynikać, nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego.

Nie przedstawił też konkretnych faktów, z których wywiedzione zostały poszczególne kwoty, składające się na wysokość dotacji, podlegających zwrotowi przez skarżącego, rzędu 158.000 zł za każdy miesiąc objęty decyzją. Sam fakt, że są to ustalenia poczynione w wyniku przeprowadzonej kontroli nie oznacza, że wszystkie są one prawidłowe i mają oparcie w wiarygodnym, kompletnym materiale dowodowym. Wymagało to bowiem wnikliwej analizy i wszechstronnej oceny ze strony organu, który rozpatruje i rozstrzyga sprawę w danej instancji. Ustalenia kontrolne nie wiążą przecież organu rozstrzygającego sprawę.

Natomiast organ ma obowiązek poczynić własne, zgodnie z ustawowymi wymogami dotyczącymi gromadzenia i oceny dowodów, a następnie przedstawić zarówno analizowane dowody, jak i wynikające z nich ustalenia w uzasadnieniu wydawanej decyzji.

Wobec powyższego, zdaniem sądu, należy ocenić, że organ nadal nie rozpoznał istoty sprawy w drugiej instancji, a w konsekwencji uzasadnienie kontrolowanej decyzji zawiera istotne luki w zakresie przedstawienia kompletnego materiału dowodowego, jego oceny odnośnie każdej konkretnej okoliczności faktycznej, z której ma wynikać jakakolwiek część kwoty dotacji, podlegającej zwrotowi. W pełni aktualne jest więc stanowisko, przyjęte w prawomocnym wyroku w sprawie I SA/Lu 435/13, odnośnie istotnego naruszenia przez organ przepisów postępowania - art. 15 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Co więcej, kolejna decyzja organu świadczy o tym, że nie respektuje on obowiązków, wynikających z treści art. 153 p.p.s.a.

W tym stanie sprawy nie ma podstaw do tego, aby prawidłowo skontrolować czy kwota dotacji podlegająca zwrotowi na poziomie 158.000 zł za każdy miesiąc objęty decyzją ma uzasadnienie w wiarygodnym materiale dowodowym oraz jaka jest konkretna podstawa faktyczna dla ustalenia poszczególnych cząstkowych kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, które w sumie składają się na ww. kwotę na poziomie 158.000 zł w skali miesiąca. Aktualnie, przy obecnej argumentacji organu, zaakceptowanie zaskarżonej decyzji było oparte wyłącznie na założeniach i uogólnionych stwierdzeniach. Zdaniem sądu, dotychczasowy sposób postępowania organu i towarzysząca mu argumentacja nie spełniają więc kryterium zgodności z prawem.

Dla dopełnienia oceny prawnej trzeba jeszcze odnieść się do art. 54 § 2 o.p. Powołując się na to unormowanie, organ całkowicie pomija, że postępowanie w sprawie zwrotu dotacji zostało wszczęte w 2010 r. Wobec tego szczególnie wnikliwe należało przeanalizować przesłanki z art. 54 § 2 o.p., które pozwalają na zwiększenie rozmiaru obowiązku odsetek. W tym zakresie nie wystarczy sam fakt, że organ przedłużał postępowanie w sprawie, wydając kolejno stosowne postanowienia. Natomiast istotne znaczenie mają konkretne zdarzenia, czynności i ich daty, które pozwolą ocenić na ile za czas postępowania w sprawie odpowiedzialność ponoszą organy, na ile zaś jest to konsekwencją nieuprawnionych działań strony - skarżącego czy jego przedstawiciela. W tej materii uzasadnienie organu również jest ogólnikowe, niepowiązane z konkretnymi okolicznościami analizowanego postępowania w sprawie zwrotu dotacji, z postawą skarżącego z jednej strony, z drugiej zaś organu pierwszej, następnie drugiej instancji.

Na zakończenie należy podkreślić, że sąd kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji nie jest uprawniony do zastępowania organu w ocenie dowodów i dokonywaniu na jej podstawie ustaleń faktycznych w celu prawidłowego zastosowania właściwych przepisów. Są to obowiązki organu rozpatrującego i rozstrzygającego sprawę w danej instancji. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji zmierza do wykazania, że sprawa została zgodnie z prawem załatwiona, pomimo niewykonania wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego, a więc wiążącego wyroku w sprawie I SA/Lu 435/13. Z tym zapatrywaniem organu, jego argumentacją, w ocenie sądu, nie można się zgodzić i zaaprobować z punktu widzenia zgodności z prawem. W istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi nierozpoznania istoty sprawy samodzielnie przez organ drugiej instancji i nie pozwala na jej merytoryczną kontrolę w zakresie wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i w konsekwencji podlegającej zwrotowi przez skarżącego.

Stwierdzone wyżej luki postępowania wyjaśniającego, zaniechania organu mogą bowiem okazać się istotne dla wyniku sprawy w rozumieniu przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W dalszym postępowaniu organ będzie zatem zobowiązany do uwzględnienia powyższego stanowiska prawnego przy wydawaniu kolejnej decyzji, oczywiście mając również w polu widzenia wiążące stanowisko prawne w sprawie I SA/Lu 435/13 w pełnym zakresie, w tym także dotyczącym kwestii przedawnienia. Stwierdzenie przez sąd istotnego naruszenia przepisów postępowania ze strony organu, które mogło mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy powoduje, że na obecnym etapie sądowej kontroli legalności przedwczesne jest odnoszenie się w sposób merytoryczny do kwestii istnienia przesłanek zwrotu dotacji i zakresu takiego zwrotu oraz obowiązku odsetek w okolicznościach tej konkretnej analizowanej sprawy.

Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przy zastosowaniu art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 205 § 2 tej ustawy.