Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2021 r., oddalające zarzuty J. K. (strony, zobowiązanego, skarżącego) w sprawie egzekucji administracyjnej.
Jak wynika z akt sprawy oraz treści zaskarżonego postanowienia, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r. określił stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 8 zł miesięcznie. Zobowiązany nie wywiązywał się z obowiązku zapłaty tej należności, w związku z czym organ - po uprzednim upomnieniu (29 lipca 2020 r.) - wystawił w dniu 4 września 2020 r. tytuł wykonawczy nr [...] i skierował do egzekucji administracyjnej.
W toku tego postępowania skarżący złożył zarzuty. Podniósł, że nie mieszka w P., bo nie ma tam dostępu do wody, nigdy nie odbierano tam od niego śmieci, a tytuł wykonawczy jest podpisany przez nieuprawnioną osobę. Dodatkowo w treści tytułu wykonawczego występuje błąd co do daty jego urodzenia.
Organ pierwszej instancji – będący jednocześnie wierzycielem – oddalił zarzuty.
W wyniku rozpoznania zażalenia na to postanowienie wierzyciela, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 marca 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r. (sygn. akt I SA/Lu 150/21) stwierdził nieważność postanowienia z dnia 9 marca 2021r. wskazując, że zażalenie zobowiązanego zostało wniesione z uchybieniem terminu. Sąd wskazał, że organ powinien ponownie rozpoznać zażalenie, ale ewentualne stwierdzenie jego wniesienia po terminie powinno być poprzedzone poinformowaniem skarżącego o takim uchybieniu, w trybie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19.
Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu z dnia 28 stycznia 2021 r. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zostało wykazane, aby choroba, na którą zobowiązany się powoływał, wykluczała możliwość złożenia zażalenia w ustawowym terminie.
Powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. I SA/Lu 102/22. Sąd zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym w myśl art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 dla przywrócenia terminu istotne znaczenie ma wyłącznie fakt obowiązywania epidemii. Brak zawinienia strony w uchybieniu terminu nie ma w takim wypadku znaczenia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 grudnia 2022 r. przywróciło stronie termin do wniesienia zażalenia.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, organ odwoławczy odniósł się w pierwszej kolejności do stanowiska strony, dotyczącego wyłączenia organu. Wskazał, że wyłączenie całego samorządowego kolegium odwoławczego nie jest możliwe, w grę wchodzi wyłącznie wyłączenie konkretnej osoby (członka kolegium). Organ wskazał na treść art. 24 § 1 - § 3 k.p.a. i podkreślił, że skarżący nie przedstawiał żadnych okoliczności, które podawałyby w wątpliwość bezstronność członków organu kolegialnego.
Przechodząc do istoty sprawy, organ przytoczył treść art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) i wskazał, że katalog zarzutów ma charakter zamknięty. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Zobowiązany podniósł, iż nie mieszka w P., bo nie ma tam dostępu do wody, nigdy nie odbierano tam od niego śmieci, tytuł wykonawczy jest podpisany przez nieuprawnioną osobę, a w treści tytułu występuje błąd co do daty jego urodzenia. Zdaniem organu, należało w tych okolicznościach przyjąć, że tak sformułowany zarzut dotyczy nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.).
Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie wykazał podstawy do uwzględnienia zarzutów. Objęty tytułem wykonawczym obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) i aktu prawa miejscowego (uchwała rady gminy). Niezasadność zarzutu nieistnienia obowiązku wynika zatem z art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który jest powszechnie obowiązującą podstawą prawną obowiązku składania przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tzw. deklaracji śmieciowej). Gdy właściciel nieruchomości nie złoży deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo powstaną uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji – wówczas wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Decyzja taka została wydana wobec skarżącego i mu doręczona, a następnie stała się ostateczną i prawomocną. Zgodnie z art. 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, opłaty nieuiszczone w wyznaczonym terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Organ odwoławczy stwierdził również, że dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego pozostaje bez znaczenia podnoszona okoliczność, że zobowiązany aktualnie nie zamieszkuje w P.. Korespondencja w postępowaniu była doręczana pod tym adresem, a strona nie informowała o zmianie miejsca zamieszkania. Co do daty urodzenia organ zauważył z kolei, że wskazana w tytule wykonawczym jest zgodna z numerem PESEL skarżącego. Tytuł wykonawczy podpisany został z upoważnienia organu pierwszej instancji.
W skardze na powyższe postanowienie J. K. wniósł o jego uchylenie. Jego zdaniem, decyzja organu została już wykonana, co pozbawiło go środków do życia, w konsekwencji przyczyniając się do pogorszenia stanu zdrowia. Egzekucja nie powinna być zatem dalej prowadzona. Skarżący wskazał na zmianę sposobu numeracji budynków w P. i zaznaczył, że miejscowość się wyludnia, a dom tam położony jest dla niego tylko miejscem odbioru korespondencji. Skarga zawierała także ocenę sposobu działania organów obu instancji oraz odniesienia do okoliczności niezwiązanych bezpośrednio ze sprawą (np. zniszczenie grobowca na cmentarzu).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, popierając stanowisko prezentowane w treści postanowienia.
Zarządzeniem z dnia 30 marca 2022 r. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest w ocenie Sądu zasadna.
Jej przedmiotem jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który utrzymało ono w mocy postanowienie wierzyciela (będącego również organem egzekucyjnym) – Wójta Gminy [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów J. K. w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym.
W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej.
Stosownie do art. 26 § 3a u.p.e.a., wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą:
- doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym;
- nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym.
Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty sformalizowany środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Strona, wnosząc zarzut, kwestionuje dopuszczalność prowadzenia egzekucji w oparciu o wystawiony tytuł wykonawczy. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Podniesione w treści zarzutów okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny.
Z przepisu art. 33 § 2 u.p.e.a. wynika, że podstawą zarzutu jest:
- nieistnienie obowiązku;
- określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
- orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
- dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
- przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
- błąd co do zobowiązanego;
- brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
- wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
- brak wymagalności obowiązku w przypadku:
- odroczenia terminu wykonania obowiązku,
- rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
- wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Zgodnie z art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Stosownie do art. 34 § 1-3 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; uznaje zarzut w całości lub w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut lub stwierdza niedopuszczalność zarzutu. Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie.
Analizując pismo skarżącego z dnia 8 października 2020 r. organ zakwalifikował je jako zarzut w postępowaniu egzekucyjnym, a następnie - na podstawie treści pisma - uznał, że zarzut ten dotyczy nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., w brzmieniu wprowadzonym art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 11 września 2019 r., Dz.U. poz. 2070 ze zm., która weszła w życie z dniem 30 lipca 2020 r.). Zarzut ten oceniono jako bezpodstawny.
Podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. zobowiązany powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa, takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022r., sygn. akt III FSK 1222/22).
Organ wskazał, że skarżący nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wobec czego Wójt Gminy [...] wydał wobec niego decyzję z dnia 5 grudnia 2013 r. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 9 grudnia 2013 r. Ma ona walor decyzji ostatecznej i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Na jej podstawie, wobec braku dokonywania dobrowolnych wpłat comiesięcznych opłat, które stały się zaległościami, wystawiono w dniu 4 września 2021 r. tytuł wykonawczy nr [...], następnie skierowany do egzekucji. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i wystawieniem tytułu wykonawczego skarżącemu doręczono upomnienie z dnia 4 sierpnia 2020 r. Należy zwrócić jednak uwagę, że w treści tytułu wykonawczego powołano wyłącznie ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie przywołano zaś wydanej wobec skarżącego decyzji ostatecznej z dnia 5 grudnia 2013 r. Tymczasem to decyzja Wójta Gminy [...] mogła być rzeczywistą podstawą egzekwowanego obowiązku co oznacza, że tytuł w tym zakresie został wystawiony błędnie (art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Obowiązek wynika w tym wypadku z ostatecznej decyzji administracyjnej, nie zaś bezpośrednio z przepisu prawa, bowiem skarżący niespornie nie złożył przecież deklaracji.
Powyższa okoliczność ma też istotne znaczenie z punktu widzenia kolejnego zarzutu skarżącego, który bez wątpliwości winien być odczytany przez organ jako zarzut błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.). Skarżący wskazał bowiem, że tytuł wykonawczy zawiera wadliwość w dacie jego urodzenia i numerze PESEL, a są to bez wątpliwości – obok imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania - dane identyfikujące osobę fizyczną i konieczny element tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Jak wynika z analizy akt sprawy, skarżący posługuje się rzeczywiście innym niż wskazany w tytule wykonawczym numerem PESEL, co oznacza równocześnie, że urodził się w innej niż wskazana w tytule wykonawczym dacie. Pomimo wielokrotnego podnoszenia tej okoliczności, organ kwestię tę zignorował i nie poczynił ustaleń w kierunku wyjaśnienia i usunięcia tej istotnej z punktu widzenia identyfikacji zobowiązanego niezgodności. Nie ocenił też stanowiska skarżącego jako zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Wskazał natomiast, że jakkolwiek data urodzenia oraz numer PESEL stanowią istotne elementy identyfikujące osobę fizyczną, to mogą one zostać skorygowane w drodze sprostowania oczywistej omyłki tytułu wykonawczego.
Oceniając to stanowisko organu wskazać trzeba, że błąd co do osoby zobowiązanego jest jedną z podstaw zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Za błąd ten, w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. rozumie się sytuację, w której organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznał za zobowiązanego, w związku z czym doręczył jej tytuł wykonawczy oraz pouczył o prawie wniesienia zarzutów. Po drugie, chodzi o wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Różnica w tym zakresie może być wynikiem popełnienia przez wierzyciela błędu przy sporządzaniu tytułu wykonawczego, jak również skutkiem przejścia egzekwowanego obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wniesienie zarzutu opartego o przesłankę wymienioną w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. nie może oczywiście zmierzać do ustalania osoby zobowiązanego, a sprowadzać powinno się do formalnej kontroli tożsamości osoby, wobec której prowadzi się egzekucję w celu stwierdzenia, czy w orzeczeniu nakładającym obowiązek wskazano tę samą osobę. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy zatem kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 października 2017 r., sygn. I SA/Ol 35417 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. I SA/Gd 1720/17).
W niniejszej sprawie organ nie zakwalifikował stanowiska skarżącego jako zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Tymczasem skarżący w sposób wyraźny wskazuje, że tytuł nie powinien być kierowany do jego osoby. Zaprzeczył, iżby zamieszkiwał pod adresem, dla którego określono opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W szczególności jednak wskazuje na różnice w jego danych osobowych z danymi wskazanymi w tytule wykonawczym. Brak wskazania w tytule wykonawczym jako podstawy obowiązku decyzji administracyjnej wydanej wobec skarżącego także poddaje w wątpliwość, czy postępowanie zostało wszczęte i jest prowadzone wobec właściwej osoby.
W piśmie wskazano również, że tytuł wykonawczy został podpisany przez osobę nieuprawnioną. Okoliczność ta nie mieści wprawdzie w zakresie któregokolwiek z zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, ale ma wpływ na ocenę prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tylko zaś w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu można rozpoznać zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Organ był zatem zobowiązany, aby zbadać i wykazać w wydanym postanowieniu, że sekretarz Gminy - S. R., który podpisał tytuł wykonawczy jako działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] w istocie dysponował takim upoważnieniem. Sam fakt dysponowania pieczęcią tej treści nie zwalniał organu od dokonania stosowanych ustaleń, szczególnie że uprawnienie wskazanej osoby zostało w sprawie zakwestionowane.
Mając to na uwadze, w ocenie Sądu organ naruszył powołane powyżej przepisy ustawy egzekucyjnej oraz przepisy procesowe nakładające na niego obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw z art. 18 u.p.e.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu. Skarżący został zwolniony w całości z kosztów sądowych co oznacza, że nie został nimi obciążony, nie wykazał też, izby poniósł inne wydatki związane ze sprawą.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą jej ocenę, w tym dotyczącą kwalifikacji prawnej pisma skarżącego z 8 października 2020r. oraz poczyni stosowne ustalenia w celu oceny zasadności poszczególnych zarzutów w nim zawartych, na co szczegółowo zwrócono uwagę w treści uzasadnienia wyroku.