Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie skargę na uchwałę nr XIX/118/2019 Rady Gminy Purda z 30 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności. Zaskarżył uchwałę w części dotyczącej § 5.
Rada Gminy Purda podjęła zaskarżoną uchwałę powołując art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 6i ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 6k ust. 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.), w skrócie u.c.p.g.. Uchwała, jako akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 10 stycznia 2020 r. poz. 125.
Zgodnie z § 5 uchwały "na nieruchomości o charakterze mieszanym tj. w części zamieszkałych i w części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat stanowiących iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2. oraz iloczyn ilości pojemników lub worków o określonej pojemności oraz odpowiednio stawki opłaty określonej w § 4". Określono w § 9, że uchwała obowiązuje od 1 lutego 2020 r..
W skardze do tut. Sądu (karty nr 17-20 akt sądowych), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały w wyżej wskazanej części. Zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 6j ust. 4 w związku z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. poprzez opisane już wyżej nadanie treści § 5 uchwały, podczas gdy u.c.p.g. nie przewiduje takiego sposobu ustalenia opłaty, zaś niewskazanie w tym przepisie sformułowania "iloczynu zadeklarowanej liczby pojemników lub worków" stwarza możliwość dowolnego ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Prokurator podał, że delegację ustawową w zakresie wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią przepisy art. 6j i art. 6k u.c.p.g.. Organ podejmujący uchwałę dowolnie uregulował sposób ustalenia opłaty, co pozostawało w sprzeczności z przepisami ustawy i istotnie narusza prawo.
Podniósł, że zaskarżona uchwała wpływa na wysokość ponoszonych przez właścicieli nieruchomości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zakwestionowany przepis uchwały pozostaje w ścisłym związku z przepisami art. 6j ust. 3 oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.. Cytowana ustawa nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast w przypadku nieruchomości niezamieszkałych rada gminy może wprowadzić możliwość wskazania w deklaracji częstotliwości odbioru odpadów komunalnych poszczególnych frakcji.
Ustawodawca wyraźnie wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków oraz stawki, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Zamieszczony w § 5 zaskarżonej uchwały zapis, w którym pominięto słowo "zadeklarowane" pomimo tego, że operuje nim przepis ustawy i które jest istotne z punktu widzenia praw i obowiązków właściciela nieruchomości, stwarza możliwość dowolnego, a tym samym nieprawidłowego ustalenia opłaty.
§ 5 uchwały wskazuje, że organ przekroczył upoważnienie ustawowe do kreowania aktu prawa miejscowego pomijając parametry normatywne w określonej kwestii, co jest zabiegiem niedopuszczalnym i istotnie narusza prawo. Zapis ten pozostaje bowiem w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g., z którego wprost i jasno wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest uzależniona od zadeklarowanej liczby pojemników lub worków oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności. Powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wr 699/17.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Purda wniósł o jej oddalenie. Jednak gdyby Sąd podzielił argumentację Skarżącego, że uchwała wymaga doprecyzowania poprzez dodanie słowa "zadeklarowanych", wniesiono o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że naruszenie prawa miało charakter nieistotny.
Wójt podał, że uregulowania prawne systemu gospodarowania odpadami i uiszczania opłat z tego tytułu na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego uregulowane są nie tylko w ustawie (u.c.p.g.), ale również w szeregu podjętych na jej podstawie uchwał organów stanowiących gmin. Wymienione akty prawne pozostają ze sobą w ścisłym związku i tylko łączna ich analiza daje obraz praw i obowiązków właścicieli nieruchomości. Organ powołał art. 6n u.c.p.g. i wskazał, że nie sposób jest uznać, że Rada Gminy uregulowała w sposób dowolny metodę ustalania opłaty, skoro w stosunku do nieruchomości o tzw. charakterze mieszanym, metoda ta jest określona przez ustawodawcę w treści art. 6j ust. 4 ustawy, a istota uchwały w stosunku do tych nieruchomości sprowadza się do określenia stawki.
W konsekwencji sprzeczność kwestionowanego zapisu uchwały z prawem jest w istocie pozorna, skoro daje się wyeliminować w drodze wykładni przepisów prawa. Ponadto nie zawsze podstawą dla ustalenia opłaty jest deklaracja właściciela nieruchomości. Podstawą może być też decyzja.
Natomiast na tle powoływanego w skardze wyroku podniesiono, że publikacja uchwały nastąpiła po pozytywnej weryfikacji przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego oraz Regionalną Izbę Obrachunkową w Olsztynie. Organy nadzoru nie wydały żadnego rozstrzygnięcia wskazującego na istnienie jakichkolwiek uchybień prawa w przedmiotowej uchwale. Wobec brzmienia ustawy oraz uchwał Rady Gminy Purda składających się na całokształt systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy, nie może chodzić o inne pojemniki lub worki niż zadeklarowane. Nigdy też stosowanie uchwały nie budziło jakichkolwiek praktycznych wątpliwości zarówno po stronie Organu, jak i zobowiązanych do uiszczania opłat właścicieli nieruchomości.
Z uwagi na powyższe wniesiono ewentualnie o oddalenie skargi. Naruszenie prawa miało bowiem charakter nieistotny.
Zarządzeniem z 19 marca 2021 r. (k. 29 akt sądowych) Przewodnicząca Wydziału I WSA w Olsztynie skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob. J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych w bazie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.
W prawomocnym wyroku z dnia 24 czerwca 2020 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 126/20 stwierdził, że wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty za każde opróżnienie pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które należy uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego. Identyczna sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skargą objęto § 5 uchwały nr XIX/118/2019 Rady Gminy Purda z 30 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty. "Na nieruchomości o charakterze mieszanym tj. w części zamieszkałych i w części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat stanowiących iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2. oraz iloczyn ilości pojemników lub worków o określonej pojemności oraz odpowiednio stawki opłaty określonej w § 4."
Uchwała rzutuje na wysokość́ ponoszonych przez stronę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaskarżone przepisy uchwały pozostają w ścisłym związku z przepisami art. 6j ust. 3 oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.. Stosownie bowiem do przepisu art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Pozostający w związku z powyższym przepisem art. 6j ust. 4 u.c.p.g. wskazuje, iż w przypadku nieruchomości mieszanych, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3. Zapisy te pozostają w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g., z treści którego wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależniona jest od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności.
Mając powyższe na względzie należy wskazać, że z mocy art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy zobowiązane zostały do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei art. 6c ust. 2 ww. ustawy upoważnił radę gminy, by w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego rozstrzygnęła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Unormowanie to zatem dało podstawę radzie gminy do podjęcia uchwały, której zgodność z prawem kwestionują skarżący. Art. 6h oraz art. 6i ww. ustawy nakłada na właściciela nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za każdy miesiąc w którym powstały odpady na danej nieruchomości. Przepisy te zatem określają jednoznacznie, iż podmiotem zobowiązanym do ponoszenia przedmiotowych opłat są właściciele nieruchomości, a nadto wskazują, iż opłaty te będą uiszczane w systemie miesięcznym.
Tym samym gmina gospodarując odbiorem odpadów na swoim terytorium nie ma swobody w ustaleniu częstotliwości uiszczania przez właścicieli należnej z tego tytułu opłaty, tj. wyboru czy będą one uiszczane za każdy tydzień, miesiąc czy kwartał. Kwestia ta została bowiem kategorycznie uregulowana w art. 6i u.c.p.g. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż okres za który uiszczana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie determinuje częstotliwości odbioru tych odpadów. Innymi słowy, to iż opłata uiszczana jest za każdy miesiąc nie oznacza, że odpady odbierane są raz w miesiącu. Kwestię częstotliwości odbioru odpadów normuje art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, który stanowi że szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
W dalszej kolejności wskazać należy na treść art. 6j ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi zaś, że rada gminy w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Mocą delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia jedynie stawki opłaty, tj. jednego z elementów opłaty.
Ustawodawca bowiem w art. 6j ust. 3 uregulował jednoznacznie jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, mianowicie są to liczba pojemników oraz stawka opłaty. Wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty za każde opróżnienie pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które należy uznać - w związku z uwagami poczynionymi powyżej - za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego.
Zgodnie z upoważnieniem ustawowym § 5 powołanej uchwały powinien mieć następujące brzmienie: "Na nieruchomości o charakterze mieszanym tj. w części zamieszkałych i w części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat stanowiących iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2, oraz iloczyn deklarowanej ilości pojemników lub worków o określonej pojemności oraz odpowiednio stawki opłaty określonej w § 4.".
Sąd nie podzielił stanowiska Gminy, że pominięcie w zaskarżonym przepisie zwrotu "zadeklarowanej" nie może być́ uznane za istotne naruszenie prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, str. 643; M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane zapisy uchwały pozostają w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.