Uzasadnienie
R.J. (dalej jako strona, skarżący, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" r., którą to odmówiono stronie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778), - dalej jako "u.s.u.s." w łącznej kwocie 204.950,93 zł.
Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia "[...]" skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wskazując na trudną sytuację finansową i zdrowotną podał, że w latach 1996-2009 prowadził działalność gospodarczą "[...]" Brak zapłaty od nieuczciwych klientów spowodował, że nie dysponował środkami finansowymi pozwalającymi na opłacenie zobowiązań podatkowych. Dodał, iż prowadząc koncesjonowaną działalność i posiadając zaległości podatkowe nie mógł, ze względów formalnych, przystępować do przetargów. Nadmienił, że,,(...) będąc niewypłacalnym podmiotem gospodarczym i nie widząc możliwości ani perspektyw dalszej działalności podjąłem decyzję o zamknięciu działalności". Wskazał, że długi, które pozostały spłacał z renty. W październiku 2017 r. utracił prawo do świadczenia rentowego i obecnie jedynym źródłem dochodu jest emerytura w wysokości 1.000 zł brutto.
Po odjęciu podatku, składki zdrowotnej oraz spłaty długu wobec Państwa pozostaje do wypłaty kwota 750 zł. Dodał, że z otrzymanych środków pieniężnych musi wykupić leki (koszt to około 200 zł miesięcznie) oraz zrobić opłaty. Pozostałą część dochodu przeznacza na zaspokojenie codziennych potrzeb.
W motywach decyzji organ odwołał się do treści art. 28 ust.1, 2 i 3 oraz ust.3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963, ze zm.), dalej jako: "u.s.u.s." oraz § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie".
Organ wskazał, że z przedłożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Pozostaje w związku małżeńskim, lecz od 13 czerwca 2001 r. ma z żoną rozdzielność majątkową. Jedynym źródłem dochodu wnioskodawcy jest świadczenie emerytalne, przyznane od 1 października 2017r., w wysokości 1.000 zł miesięcznie brutto, tj. 854 zł netto. Nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy. Nie jest właścicielem majątku nieruchomego, ruchomego oraz innych praw majątkowych. Posiada zobowiązanie pieniężne w ZUS, wobec którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Na poczet zadłużenia z emerytury potrącana jest co miesiąc kwota 104 zł. Ponadto wnioskodawca opłaca bieżące zobowiązanie z tytułu podatku dochodowego ze świadczenia emerytalnego w wysokości 56 zł miesięcznie. Posiada wierzytelności, które dochodzone są w postępowaniach sądowych. Ponosi następujące stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem:
- - z tytułu miesięcznych opłat – 100 zł,
- - opłaty eksploatacyjne – 200 zł,
- - koszty związane z leczeniem - 200 zł.
Z powodu problemów zdrowotnych została przyznana skarżącemu druga grupa inwalidzka.
Organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż skarżący pobiera świadczenie emerytalne wpłacane przez Zakład oraz właściwy organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek (na poczet zadłużenia przekazywane są kwoty wyegzekwowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego). Z uwagi na powyższe Zakład przyjął, że w przypadku skarżącego brak jest wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s., a tym samym brak podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności.
Odnosząc się do przesłanek umorzenia określonych w § 3 rozporządzenia, organ wskazał, że możliwość umorzenia przedmiotowych należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, następuje w sytuacji, gdy osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić ciążących na niej należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Zwrócił też uwagę, iż to na zobowiązanym ciąży obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia. Mając powyższe na uwadze, w uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jedynym źródłem dochodu jest świadczenie emerytalne w wysokości 1.000 zł miesięcznie brutto. Po potrąceniu składki na ubezpieczenie zdrowotne (90 zł), zaliczki na podatek dochodowy (56 zł) oraz kosztów egzekucji administracyjnej (104 zł) otrzymuje do wypłaty kwotę 750 zł. Poinformował, iż ponosi następujące stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem:
- - z tytułu miesięcznych opłat -100,00 zł,
- - opłaty eksploatacyjne - 200,00 zł.
- - koszty związane z leczeniem - 200,00 zł, w tym na podstawie przedstawionych faktur ustalono, że na leki wydaje średnio około 118 zł miesięcznie.
Zakład stwierdził, że skarżący nie przedstawił wszystkich dowodów potwierdzających wysokość ponoszonych kosztów (np. dokumentów potwierdzających wysokość miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem). Ponadto nie wskazał czy żona partycypuje w kosztach jego utrzymania. Wobec braku dokumentów pozwalających określić aktualną sytuację finansową skarżącego Zakład nie mógł przeprowadzić analizy finansowej, która jednoznacznie potwierdziłaby, iż uzasadnionym jest umorzenie zaległości z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji.
Mając to na uwadze Zakład stwierdził, że nie kwestionuje trudności z jakimi strona się obecnie boryka. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał, iż trudna sytuacja finansowa ma charakter stały i pogłębiający się, zatem w jego opinii nie wystąpiła przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Opłacenie należnych składek ma bowiem charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione wystąpieniem szczególnych okoliczności, z których wynika, że ZUS nie ma możliwości odzyskania swoich należności w chwili obecnej, jak również w przyszłości.
Odnosząc się do kwestii prowadzenia przez wnioskodawcę działalności gospodarczej w latach 1996-2009 Zakład poinformował, że przedsiębiorca podejmując decyzje gospodarcze winien przewidzieć wszelkie okoliczności utrudniające wywiązywanie się z nałożonych obowiązków, w tym np.: spadek dochodów, wzrost kosztów prowadzonej działalności gospodarczej czy trudności z odzyskaniem zaległości. Powstałe w związku z prowadzeniem działalności negatywne konsekwencje finansowe, nie zwalniają z odpowiedzialności za powstałe zobowiązania. Mieszczą się one bowiem w sferze działań objętych ryzykiem gospodarczym. Umorzenie należności byłoby w konsekwencji przeniesieniem ciężaru odpowiedzialności związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej na Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zakład nie może ponosić negatywnych konsekwencji prowadzonej przez skarżącego działalności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wskazała, iż nie zgadza się z decyzją ZUS. Skarżący podniósł, że złożył stosowne dokumenty i oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz świadczące o niemożności ściągnięcia należności na swoja rzecz od kontrahentów z czasu prowadzenia działalności gospodarczej, które w istotny sposób poczyniły się do powstania zadłużenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sąd po dokonaniu analizy całokształtu okoliczności faktycznych i przepisów prawnych w rozpatrywanej sprawie, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W związku z odmową umorzenia należności skarżącemu z tytułu składek, doszło bowiem zdaniem Sądu, do naruszenia przepisów prawa.
Podstawę prawną decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s.. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.
Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia, że w sprawie nie występuje wymieniona przesłanka organ rentowy może pomimo tego, w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy:
- - opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,
- - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,
- - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Jak wynika z treści powołanego przepisu, wystąpienie sytuacji faktycznej, mieszczącej się w kategorii przypadków w nim przewidzianych, daje ZUS jedynie możliwość umorzenia zaległości w opłacaniu składek, skorzystanie z której pozostawione zostało z woli ustawodawcy, uznaniu administracyjnemu organu. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie przyjmuje się, że nie powinno i nie może ono oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (p. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normy uznaniowej, w szczególności w zakresie norm zawartych w art. 28 ust. 1 – 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i w przepisie § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r., o sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż: "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".
Dodać jednakże należy, że uznaniowość decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek nie wyklucza szeroko rozumianej kontroli prawidłowości jej podjęcia. Kontrola ta musi przebiegać z uwzględnieniem prawnych przesłanek określających granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej. Sąd ma obowiązek skontrolować zarówno prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak i ocenę zgromadzonych dowodów oraz ustaleń poczynionych na ich podstawie.
Dokonując na tle powyższych uwag oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, stwierdzić należy, że została ona wydana zarówno z naruszeniem prawa materialnego - w szczególności art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jak i prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 tej ustawy, co uzasadniało jej uchylenie.
Wskazać należy, że organ pomimo stwierdzenia, że sytuacja finansowa skarżącego jest niewątpliwie trudna, odmowę umorzenia tych zaległości uznał jednak za uzasadnioną. Przeważający przy ocenie okoliczności sprawy jest bowiem interes społeczny i konieczność zapewnienia wpływów na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Proponując spłatę zadłużenia w dogodnych ratach organ nie wskazał, jak w tak ustalonej, trudnej sytuacji finansowej i życiowej, zobowiązanie sięgające, wraz z odsetkami za zwłokę, kwoty blisko 213.000 złotych miałoby być zrealizowane przez skarżącego.
W ocenie Sądu dokonana przez ZUS w oparciu o powyższe kryteria, ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, narusza opisaną wyżej zasadę uznania administracyjnego, jak i wykracza poza reguły swobodnej oceny dowodów. Jest też sprzeczna z treścią wskazanego wyżej pkt 1 § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym to przepisem, właśnie niemożność opłacenia należności ze względu na stan majątkowy i sytuacja rodzinna - powodująca zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest przesłanką umorzenia zaległości.
W ocenie Sądu, obecna sytuacja materialna i osobista skarżącego uzasadnia wyjątkowe traktowanie. Wbrew twierdzeniom Zakładu, można zaliczyć go właśnie do przypadków wyjątkowych, a nawet drastycznych. Uzyskiwany przez skarżącego dochód jest tak niski, że z trudem wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych, których rodzaj i wysokość wskazuje na ograniczenie się do niezbędnego minimum. Zdaniem Sądu przedstawione przez stronę dokumenty w sposób wystarczający potwierdziły jego sytuację majątkową. Z ustaleń w sprawie wynika, iż ze względu na sytuację finansową, opłacenie wnioskowanej do umorzenia należności z tytułu składek jest w istocie niemożliwe, a powoływane przez zobowiązanego dotkliwe skutki materialne spłaty zadłużenia, wymagają szczególnie wnikliwego przeanalizowania.
W ocenie Sądu powyższe kwestie nie zostały przez organ dostatecznie rozważone. Wskazując w uzasadnieniu decyzji istotne z punktu widzenia cyt. wyżej przepisu rozporządzenia ustalenia faktyczne, organ II instancji sformułował wnioski sprzeczne z treścią stanowiących podstawę decyzji, cytowanych wyżej przepisów ustawy i rozporządzenia. Wyrażonej przez ZUS oceny w powyższym zakresie nie sposób podzielić również z tego względu, iż zaprezentowane stanowisko w zasadzie ograniczałoby, a nawet wręcz eliminowałoby potrzebę i sens regulacji ustanowionej przepisami art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia - w takich, jak m.in. przedmiotowej sprawie sytuacjach, gdzie nie sposób nie przyjąć, że zaistniała jedna z przesłanek umorzenia zaległych składek wymieniona w tych przepisach.
Podkreślić należy, na co trafnie zwracano uwagę w dotychczasowym orzecznictwie, (p. wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183), iż "okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest zatem skonfrontowanie sytuacji materialnej zobowiązanej z wysokością zaległości i wskazanie dochodów, które byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia".
W niniejszej sprawie, argumentacja organu orzekającego, że w przypadku decyzji uznaniowej, Zakład może udzielić ulgi umorzenia należności z tytułu składek, ale nie ma takiego obowiązku, nie może być zdaniem Sądu uznana za wystarczające odniesienie się do sytuacji skarżącego. Odmowa umorzenia musi opierać się na rzeczywistych podstawach, zaś jej uzasadnienie pełne, logiczne i spójne. Nie sposób bowiem uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania, pomimo stwierdzenia, iż wykazana została niemożność zapłacenia należności ze względu na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanej. Przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia zdaniem Sądu, wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględniając powyższe uwagi i wskazania Sądu, powinien też dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 u.s.u.s. oraz wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Ponadto organ przeanalizuje i wypowie się co do kwestii przedawnienia dochodzonych zaległości z tytułu składek te bowiem okoliczności nie były przedmiotem analizy organu, a ze sprawy wynika, że zobowiązania dotyczą m.in.2002r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a..